中小学购买课程服务的情况研究

中小学购买课程服务的情况研究摘要：中小学购买课程服务是政府创新公共服务供给方式的重要探索。当前中小学购买课程服务发展较快，但区域及学校之间不平衡；学校购买的取向主要在“普惠”和“优质”，以充分利用校外优质资源回应学生多样化发展需求；学校购买课程服务主要参照政府购买服务要求运行，但实际购买程序存在差异；总体而言利益相关者对购买课程服务实施效果较为满意。为进一步促进学校购买课程服务持续健康发展，要进一步明确购买课程服务的性质及课程服务的特点，完善过程管理规范并健全质量保障机制，建立以学校为主体的多方协同治理机制，引导需求，形成各方共识，增进社会理解。关键词：中小学;课程育人;课程服务;协同治理;随着社会对优质教育需求的日益迫切和课程改革的深化，通过委托学校购买课程服务回应需求并提升供给效益，是当前各级地方政府发展高质量教育的重要选择。中小学购买课程服务是学校作为政府的代理人，根据学生学习与发展需求和政府购买服务要求，向社会机构购买课程产品及相关的实施服务，以实现政府财政效力最大化、公共服务优质化的行为，是政府间接提供公共服务的重要方式。本文结合实践调查审思当前中小学购买课程服务现状，提出进一步规范发展建议。一、中小学购买课程服务发展现状1.学校购买课程服务发展较快，但区域、校际之间不平衡当前中小学购买课程服务发展较快。据不完全统计，在各省市颁发的《关于做好中小学生校内课后服务工作的指导意见》中，都不同程度地提出购买服务，包括部分课程服务。北京、深圳以及部分省会城市，出台了政府购买教育服务的具体意见或目录，其中包含课程服务。从实际购买情况看，区域及学校之间发展不平衡。如调查的北京市507所中小学中，已购买学校269所占53.1%，未购买学校238所占46.9%，小学、初中、高中购买和未购买的比例各在50%左右，也即近年来半数的中小学都涉及购买课程服务；从办学水平看，市级示范（重点）校购买比例最高（71.8%），区级示范（重点）校次之（64.6%），一般校相对较少（48.7%）；从区域位置看，城区比例较高（63.4%），城乡结合部地区次之（52.2%），农村地区相对较少（43.5%）。2.学校购买课程服务的主要取向是“普惠”和“优质”学校购买课程服务的出发点，一是完成“规定动作”，即通过购买服务提供应该由政府提供的部分教育基本公共服务，以及由各地政府根据实际提供的部分教育公共服务。此类课程面向全体学生或尊重学生选择意愿，目的在“普惠”。二是“自选动作”，即学校在地方政府购买服务范围内并在遵循基本要求前提下，根据学生发展需求和学校育人定位，有针对性地购买需求迫切但政府和学校又无法在短期内提供的课程。此类课程根据需求面向全体和部分学生，目的在“优质”。调查显示，学校购买课程服务的需求主要集中在部分新增课程以及满足学生多样化需求的课程，如特色校本课程、社团课程，国家课程的活动课程如研学旅行，以及部分学生发展高端课程上，包括购买物化的课程产品和课程实施服务。学校愿意购买课程服务，在于看重部分社会机构丰富的资源和优质的师资，倾向于向品牌教育培训机构、社会大课堂资源单位，以及教科研机构、公立校外教育机构等购买课程服务。3.学校购买课程服务主要参照政府购买服务要求进行学校购买课程服务在政府购买服务中体量较小，购买过程主要参照政府购买服务基本要求实施，但课程服务是不同于一般事务性服务的专业服务，其购买过程需要更多专业力量介入，目前各地运行过程存在差异。购买经费主要是财政专项经费支持，也有部分学校利用办公经费、其他专项经费，少部分学校自筹经费或利用人员经费、基建经费和社会机构捐赠（经费或课程）等。购买范围主要是向教育行政部门指定预选供应商购买、参照政府采购目录选择购买，也有的经过相关专业机构（专家）推荐、使用过该课程的学校推荐购买，或市场多方询价后自主购买。购买方式主要是付费采购，也有学校采取委托任务、项目外包、合作开发的方式，相对而言城区学校合作开发的比例较高。购买过程主要是向主管部门申请经审批后直接购买，部分学校按“需求调研-内部遴选-签约购买”程序、“主管部门审批-学校购买-跟踪监管-检查验收”程序进行，也有学校直接与社会机构签订合同购买或自主面向社会公开招投标购买。购买周期以学期、学年或依据学校课程安排为主，少数学校按灵活性课次（或活动）服务、提供方课程设计所需要的时间购买。4.学校在购买课程服务阶段扮演不同角色、承担不同职责购买课程服务包括购买、实施和评价等环节，由于各环节利益相关者诉求及参与程度不同，学校虽全程参与，但在各环节角色及职责不同。在购买阶段，学校虽具体履行购买职责，但其角色是政府代理人，遵循政府要求代理政府行使购买职责；在实施阶段，课程主要由提供方实施，学校在本应发挥其专业性的关键环节主要承担组织管理职责；在评价阶段，学校虽参与其中，但关键主体是学生、家长和政府。调查显示，在购买阶段，学校除了履行政府采购程序外，还较为注重“质量把关”，半数学校成立专门小组进行课程审查，关注课程提供方资质的合法性、团队的专业性、资源的丰富性以及理念的先进性等。在实施阶段，学校的具体工作主要是课程安排（时间、地点安排）以及实施中的监控督导、学生组织、教师配合以及沟通协调等工作；比较而言，高中学校在课程实施中的教研指导，市级示范校在课程的适宜性调整、补充、修订，城区学校在课程实施过程中监控督导、沟通协调和综合质量评估上更重视。在评价阶段，学校主要从学生学习体验、实际收获和课程特色等方面，对购买课程服务的实施效果进行评价。5.学校、学生、家长对购买课程服务的效果总体较为满意购买课程服务发挥校内外资源优势，回应学生多样化、高质量教育需求，总体而言受到学校、学生和家长肯定。调查显示，学生、家长及学校对已购买课程服务的满意度相对较高并且一致，15%左右的认为非常好，55%左右的认为比较好；城区学校认为非常好的比例远高于城乡结合部和农村地区，城区学生、家长非常满意的比例高于农村地区，而农村地区高于城乡结合部地区。在效果的具体内容上，首先是学生的实际获得（84.0%）和学习体验（52.1%），其次是形成相关课程成果（38.5%）、凸显学校课程特色（35.1%），三是家长和教师的满意程度（分别是35.1%、24.5%）；其中小学相对更注重家长的满意度，完全中学和十二年一贯制学校较为注重形成相关的课程成果。二、中小学购买课程服务现状审思1.明确购买课程服务基本定位目前学校购买课程服务主要是政府间接提供教育公共服务而非基本公共服务，为此各省市在功能定位、具体内容、受益对象和供给机制等方面存在较大差异，就购买课程服务的性质、价值意义及其与基本公共服务的衔接，具体提供内容及形式、消费群体、实施路径、运行周期等方面有待明确。就学校而言，其迫切需求在于提升育人质量，主要表现在回应学生多样性发展需求、积淀学校发展特色方面，同时也有弥补师资不足、减轻教师负担、减少家长后顾之忧等考虑，对购买课程服务在学校的定位、与学校课程的关系、学校课程发展需求与政府的供给能力、资源配置方式等的认识有待进一步加强。从家长（学生）角度，虽然对优质教育资源的多样化需求日益强烈，对学校教育和课程服务有更高要求，也应认识到政府提供服务是有限的，并且坚持公益普惠原则，同时家长对政府提供的非基本公共服务具有自愿选择权利，其本身也是现实或潜在的教育公共服务的成本分担者。政府需要创造条件回应学生及家长需求，同时也要合理引导社会需求，促进区域教育质量的整体提升和教育生态的健康发展。2.认识课程服务的特点及形态课程服务是承载出自特定来源为达到范围广泛教育目标的学习经验的服务，区别于一般事务性管理服务，其突出特点在育人性、公益性、专业性和创造性。即课程服务的根本目的是丰富学生学习体验和促进学生发展，具有教育学、心理学、社会学等学科专业要求，并且具有动态生成性和持续创新性。课程服务主要体现在设计开发的物化产品和承担者提供的实施服务上，具体通过课程的开发、实施、管理与评价服务，蕴涵多种育人要素的课程内容体系、教材与学习材料、课程资源及学习平台，以及承载价值观念、知识技能、技术水平等的课程实施者的行为来呈现。当前课程服务本身的育人性及政府提供公共服务的公益性相对突出，课程服务的专业性、创造性以及由此决定的优质性有待进一步增强。就具体形态而言，目前主要是承接方提供人员服务，高质量的课程产品、资源购买及合作开发、协同实施等有待加强。3.厘清多方主体职责政府作为课程服务的实际提供者和管理者，承担供给、管理和监督等职责，发挥主导作用；学校作为政府的代理者，承担购买、实施和评价等职责，发挥实施主体作用；承接方作为课程服务的生产者，承担开发、实施和改进等职责，发挥协同主体作用；学生作为课程服务的直接消费者或受益者，通过参与课程进而实现自身能力素质提升，发挥参与主体作用；家长作为政府公共服务的间接消费者，承担自愿选择和可能分担部分成本的职责，发挥选择主体作用。当前课程服务购买中政府规范管理和质量监控、学校实施主体作用发挥、承接主体资质审核及课程质量保障、学生均等性参与课程实施、家长对课程服务的知晓及成本分担等，都有待在明晰多方主体角色和职责的基础上进一步形成协同治理机制。4.完善过程运行机制目前我国尚未具备较完善的政府购买教育服务运行机制、财务制度、监管制度等，尚未出台国家层面的政府购买教育服务相关政策文件，各级各地教育部门、学校、社会团体等尚处于探索和试点阶段[1]。实践中购买课程服务主要参照政府购买服务进行，购买前教育行政部门编制目录和预算，学校调研学生需求及家长参与意愿，并做好实施的相关条件准备；购买中不同省市及学校具体方式和操作流程不同，大多包括“考查课程质量—征求主管部门同意—签订购买合同—服务交付”等流程；实施后学校对课程服务进行评估，教育行政部门对学校相关工作进行考核。目前工作流程基本保障购买服务实施，但从提高政府购买课程服务的效益和效率而言，还需建立相对统一的购买流程，明确过程管理规范，完善运行机制。5.健全质量保障机制目前课程服务购买中对学校课程现状及需求评估、不同类型课程服务的质量标准及师资要求、课程服务的内容审查、课程实施过程的质量保障、课程服务实际效果评估等缺乏明确要求，不同程度存在着课程对学生的适应性不强、课程缺乏系统性和完整性、教师专业水平有待提高和责任心有待增强、课程评价较为粗糙、资源支持不够全面及时等问题。为保障课程服务质量，购买前需加强学校课程发展需求调研、加强对承接方的资质进行审核、出台课程服务基本质量标准，购买及实施中规范购买流程并加强监督、加大对课程服务进校园的审核力度、加强课程实施中的教研和校内外教师的协作、突出课程实施的动态生成及创新实施，购买后调查学生学习体验和实际获得，征求学生、教师、家长及管理者等的意见和建议，反馈给提供方以及时对课程进行调整和改进。6.重视持续健康发展目前学校购买课程服务作为丰富课程供给方式发展较快，并受到学生、学校和家长认可，但存在校际、学段及区域之间不平衡的情况；实施过程中也面临着教育改革及课程政策调整、政府投入额度变化、学生及家长要求日益提高、承接方运营困境、课程实施教师变换等多种不确定因素。课程促进学生身心发展需要有连续性，并且对不同届次学生也需体现公平，故购买课程服务在一定时期内需持续发展。学校须协同政府及其他利益相关者进一步做好中长期规划，把握课程需求与供给、购买服务与学校课程等的关系，保障购买课程服务的持续健康发展。三、中小学购买课程服务发展思考1.明确学校购买课程服务的性质及课程服务的特点学校购买课程服务是以政府为主导，市场、社会和个人共同参与的教育公共服务的重要组成部分，各方主体应在公共利益最大化上形成共识。首先，学校购买课程服务的性质是政府提供准基本公共服务，即为保障社会整体福利水平、同时可引入市场机制提供或运营，尚需政府给予支持但非法律法规规定的政府必须提供的公共服务[2]；其基本取向是“普惠”和“优质”，即政府为提升区域教育水平和人才培养质量，面对学生发展和学校办学多样性需求提供的服务，遵循“尽力而为、量力而行”原则，服务的供给能力、覆盖面、均等程度上存在差异并有限制。其次，课程服务是具有较强公益性的专业服务，是由组织或个人应用专业知识和专门知识或大量实践经验为学生或学校提供的某一领域的特殊服务，其基本属性体现在教育性、专业性和创造性上，呈现形态主要为物化的课程产品及过程性的实施服务。另一方面，课程服务是一种“软服务”，具有非量化特征，有时难以作出事先的判断和评价，也不同于其他产品或服务可重新加工、返修和改造。学校购买课程服务的呈现形态有多种，但应以育人为本质功能和价值承载，突出专业性和高质量是前提。2.完善过程管理规范并健全质量保障机制为提高政府供给教育公共服务的效率和质量，实现普惠与公平，完善过程管理规范并健全质量保障机制是基本保障。首先，依据政府购买服务相关规范，基于课程服务特点完善购买的具体规范和运行机制，如就购买前、购买中、购买后各环节，完善资质及内容审查制度、招投标制度、实施管理制度、绩效评价制度、经费保障制度等，健全项目申报、预算编报、组织采购、内容审核、项目监管、绩效评价的规范化流程，用制度对购买课程服务进行有效规制。其次，根据实际指定或设立购买课程服务的管理机构，承担需求调研、范围确定、标准制定、内容规范、招投标组织、过程监控、考核评估等管理工作，实现购买过程的规范有序。三是基于课程服务的育人功能，健全质量保障机制，包括建立承接方的资质评估和准入、参考性选择目录、服务质量标准、购买服务进校园审核、实施的动态反馈和联合教研、效果的多方评估和持续追踪等机制，做好准入把关、过程监管和绩效评价等工作。3.建立以学校为主体的多方协同治理机制购买课程服务是政府、学校、家庭（学生）和社会之间的协作，要坚持“政府主导、部门联动、学校主体、社会参与、学生和家长（自愿）参加”的原则，逐步以学校为主体建立多方协同的治理机制。目前购买课程服务中学校虽然发挥购买主体和评价主体的作用，但在实施环节更多的是提供场地、组织学生，对课程实施和教研过程，特别是对课程育人性、专业性、精准性的形成上介入较少，加上课程服务效果的潜在性、后显性、整合性等特点，课程及时性的效果评价具有一定局限性。以学校为主体建立协同治理机制，需进一步突出学校需求主体、购买主体、实施主体和评价主体的作用。具体而言，学校的主体性体现在：一