城市住房管理

城市住房管理一、城市住房管理的目标城市房地产管理中，住房管理是城市政府最为关注的。因为工业和商业房地产是经营性的，其供求主要通过市场机制，而住房涉及到社会公平和收入再分配等问题，需要城市政府的干预。1．《雅典宪章》对住房发展的描述居住、工作、游息与交通四大活动是研究及分析现代城市设计时最基本的分类。居住是城市的第一活动。住宅区应该占用最好的地区，我们不但要仔细考虑这些地区的气候和地形的条件，而且必须考虑这些住宅区应该接近一些空旷地，以便将来可以作为文娱及健身运动之用。在邻近地带如有将来可能成为工业和商业区的地点，亦应预先加以考虑。2．美国对住房政策目标的描述美国人认为，一个房间超过1个人就算过于拥挤。70年代中期，在全美7000多万套住宅中，每户有2个房间的占3％，3-4个房间的占30％，5-6个房间的占40％，7间以上的占27％。如果按当时的人口平均，则每套住房居住的人数还不到3人。由此可以看出美国人的居住条件是比较优越的。美国住房政策的总目标是“让每个美国家庭应该能够承受得起一套环境适宜的体面住房”，这是1949年美国国会通过的《全国可承受住房法》提出的住房目标。3．英国对住房政策目标的描述在2000年4月发表的《质量与选择——给所有的人提供体面的住房》这份住房政策绿皮书里，英国政府明确提出，其未来的住房政策目标将是：“为每一个人提供选择体面住房的机会，以便增强社会的凝聚性、福利性及自我依存性”，“无论是对于自由住房还是出租住房，无论是私人部门还是公共部门，都将致力于住房质量的改善和更加公平住房市场的建立，以便允许人们实现真正的居住选择自由，更好地支持人们投身工作就业并实现自我依存，同时能更好地保护社会的弱者”，“提供可负担的住房”。4．日本对住房政策目标的描述日本在1966年颁布了“第一期国家住宅建设五年规划”，把“每户一套住宅”作为住房政策的主要目标，大力推进各类住房的建设和供应。1973年以后，每户一套住房的目标基本实现，住房政策的目标又开始从“保证数量”向“提高质量”转变。二、城市住房的三个视角1．作为商品的住房不可移动性。住房一经开工建设，其空间位置就具有了不可移动性。严格地说，住房的不可移动性是由土地的不可移动性决定的，因为住房总是附着在具体的土地之上。这样，住房的价值与周围环境就不可分割地联系在一起。交通是否便捷，电、气、水、排污是否通畅，学校、医院、消防等设施是否齐全，以及周围风景、治安状况等都会直接影响住房的价值。唯一性。在现实生活中，我们不可能找到两个完全相同的住房，它们要么在面积、结构、材料和使用年限等方面有所区别，要么在楼层、位置、周围环境等方面各不相同，这使得每一住房都是独特的。产品高价值性。住房是一个庞大的经济单位，从土地购置、开发，到地上结构建筑，投资额十分可观，而且，由于住房的建设周期较长，资金占用的时间成本也非常大。而购买者在进行购买决策时，也大多要面临资金约束。因此，无论是住房供应，还是住房需求，都必须有相应的融资活动。市场本地化。住房的空间位置是固定的，不会因为供求的变化或价格的差异在不同地区间流动。这就意味着住房市场只能是分散的地方性市场，只受当地的供求关系调节。因此，城市经济的发展程度很大程度影响住房市场的价格。2．作为产权的房地产（realestate）政府对于房地产的权利房地产税征用权：政府不顾业主的意愿把他们的房地产充公的权利。治安权：政府为了公共秩序和一般性福利而颁布和强制执行法律的权利。治安权与征用权的差别在于可以限制房地产的使用而不能没收。收归国有：在某些情况下，政府可以把房地产收归国有。如一个人死后房地产无人继承。利息，每月交的房款1800元，有1600元是利息，1600x12=19200，全可抵税。也就是说，6万年薪扣19200利息支出，以4.1万作为税基，只交11000元的所得税，可以省下9000元税收。税收优惠根据美国资本增值税相关法律，卖了自用住房，再买一间价值更高、同样是自用的住房，可以延期缴交出售住房所得的资本增值税。根据美国法律规定，在美国自住屋居住二年以上，可以减免收增值税，具体数额各州规定不同，可达50万美元以上，所以投资自住屋成为一个趋势。c．作为担保几乎所有形式的投资资产都可以为贷款提供担保，但作为担保品，住宅具有良好的价值：住宅切实存在且不可移动；它的所有权需要记录在案，且受法律保护；并且能凭保险过的所有权凭证为贷款担保作抵押。d．所有权带来的荣耀感。（2）住房作为投资的缺点缺乏流动性。作为投资的房地产最大的缺点可能就是资产的难以变现，因为一宗特定物业的市场局限于同时具备购买意愿和有购买力的人群。通过出售房地产未必总能满足即刻的现金需求。即使真的出现了一个感兴趣的买家，筹集资金也非常耗时。长期投资。缺乏流动性的必然结果就是人们必须持有房地产很多年，以便实现最佳的可能回报。管理要求。合格的商业管理是许多房地产投资成功的基础，这必然会花费业主个人的时间和精力，否则就必须雇用专业的房地产管理人士来完成管理工作。对收益性物业而言，良好的管理尤其重要，或者说，如果收益性物业缺乏管理，就会损失重大。物业损害。房地产的所有部分——尤其是其上的改良物——可能会遭受自然环境或人为的损害：火灾、洪水、故意的破坏或其他灾祸造成的损失。虽然可以通过保险来弥补，但是这种弥补多数时候都无利可图。价值受立法影响。土地使用的法律和环境控制条款中针对开发的特定限制都会影响物业价值。其他法律，如租金控制和开发项目储备等，同样会影响追加投资及顾客对土地的最终使用成本。三、城市政府干预城市住房市场的理由1．城市住房市场是一个不完全的市场完全竞争的市场需要具备四个前提条件：商品是同质的；有大量的买方和卖方，没有谁能够决定市场价格；信息是充分的；可以自由进出市场。住房市场在这四个方面都不同程度地存在偏差。首先，异质性是住房的本质特征之一；其次，房地产开发商、机构投资者和投机者往往能够左右城市住房市场价格，扭曲价格信号；第三，住房的市场交易需要大量的专业知识，例如工程技术知识、法律知识等，而交易的当事人在某些方面往往是一个外行，他们很难准确迅速地获得住房的价格信息；最后，住房庞大的价值单位提高了住房市场的进出门槛。因此，住房市场是一个不完全竞争的市场，市场配置资源的效率低下。2．城市住房问题会引致城市社会不稳定住房社会属性主要包括以下方面：（1）住房是维持人们生活或生命活动的基本条件之一；（2）住房是实现家庭生活的条件，而家庭生活的建立又是发挥家庭功能和作用的不可缺少的条件；（3）有了定居，社会交往才能更加方便地进行。中国有一句古话，叫有恒产者有恒心。孟子说过，无恒产而有恒心者，惟士为能。若民，则无恒产，因无恒心。苟无恒心，放辟邪侈，无不为已。（《孟子》“梁惠王章句上·第七章”）从这个意义上讲，住房是人们的一项基本权利，是社会发展的必然要求。城市住房问题会进一步演变形成城市社会问题，因此城市政府都有义务为其居民提供最起码的住房条件。四、西方国家住宅政策经验1．英国住房政策二战后，英国受战争影响，住房极其短缺。在这一背景下，公共部门承担了住房供给的主要责任。面对战后建筑材料短缺，通过建筑许可制度，地方政府相对私人拥有优先获得权。在1945-1951年间，英国建起了100万套住房，4/5是地方政府的成果。1951年保守党政府上台后，政府公共住房每年完成数量由1951年的16.3万套增至1954年的22.9万套。英国战后的住房政策，规划立法是支柱。1947年的《规划法》规定政府对土地的强制购买和国有化，这对私人住房的发展起到了很大的限制作用。1947-1954年间，政府住房完成量140万套，而私人住房仅40万套。而且，私人住房价格很高，而公共住房的租金很低廉。另外，新城的建设也缓解了大城市的住房拥挤问题，吸纳了大城市的过剩人口。中央政府的作用主要是制定和监督执行有关的住房的政策、法规，确定和监督用于住房的公共投资和补助等。（1）制定有关住宅问题的政策法规在目前仍然有效的法律中，1925年的《房地产》和《土地注册法》是英国最早的有关住房的法律。它们是根据19世纪末的《土地转让法》和1922年的《房产法》等修订颁布的。此后，政府在住房方面颁布了大量的法规，其中比较重要的有1954年的《房主与房客法》、1967年的《租借改革法》、1971年的《城乡规划法》、1977年的《租房法》、1985年的《住房协会法》、《住房法》、1986、1987年的《土地注册法》等。在这些法律条文中，大到中央政府与地方政府在执行住房政策方面的关系，小至居民买房、租房、修房应经过的程序，都有详尽而具体的规定。（2）确定住房投资在公共开支中的比例，并进行宏观控制。住房资金作为公共支出的一部分，究竟应该在公共支出中占多大比例，一直是执政党和反对党争论的一个问题。从1979年以来的数字看，每年国家和私人对住房的固定资产投资额约占GNP的4%左右，平均每人投资额为160英镑左右。（3）通过地方政府支持住房改造。除了住房福利金外，环境部每年拨出专款通过四种补助形成居民对旧房进行改造。居民可向地方政府提出申请，住房改造补助是从1949年开始实行的，经过几次修改后，自前补助标准分为三等。①优先补助：对缺少基本卫生条件、有严重缺陷的房屋及为满足残疾人特殊需要的住房改造项目，除个人支付部分外，给予所需费用75%的资助(由地方政府决定，最高可达90%)。②普修地区补助：如果住房所要改造的房屋正好位于政府正在进行房屋普修的地区，则可以申请所需用的65%的资助。③一般资助：对于一般维修，可以给予50%的资助(由地方政府房管部门决定，最高可达65%)。在英国，具体的住房管理工作是全国460个地方政府的房管部门负责的，平均每个地方政府负责2500-15000套住房。地方政府的基本任务是：(1)满足基本需要。根据《住宅法》的规定，对确认为无家可归和居住条件低标准者(如住房拥挤)，地方政府有义务为其提供住房。近年来，由于房价上涨，部分地区人口密度过大(如伦敦地区)，造成房屋供不应求现象，据1986年统计，英国共有约10.9万需要安排的无家可归者地方政府为其中2.2万人安排了住房。(2)改善住房条件。地方政府除了根据规定向进行住房改造的住房发放补助外，还直接负责本区内公房的外部维修，同时还直接负责清除破旧房屋，予以重建。1976-1986年10年间，全英地方政府共拆除了35.8万处破旧房屋，并对68.3万处房屋进行了修缮。(3)提供住房服务。《住房法》在“地方政府的义务”中明确规定：必须使所在区公民了解自己在住房方面的权利与义务。因此，地方政府利用图书馆、社区中心等积极提供住房信息服务，有的地区还建立了住房咨询中心，为居民提供买房、租房服务。2．美国的住房政策美国的住宅业相当发达，全国住宅自有率为66%，人均居住面积约59平方米。几十年来。美国政府制订了一系列住房政策，采取了对有支付能力的居民提供银行贷款、实行利率优惠和分期付款。以及减免税收等手段，鼓励私人建房和购房，从而基本上解决了富裕家庭和大部分中等收入家庭的住房问题。美国政府对住宅业的宏观管理主要表现在城市规划与住宅金融体制建立两个方面。美国是市场经济国家。住宅实行商品化，其房屋和土地可以据为己有，也可以自由买卖。但土地的开发与利用必须符合政府对城市的整体规划。每个城市都有自己的土地规划，而且是完全公开的。任何一个普通市民或私营开发商，都可以花几美元从市政部门买到区域规划图，并根据市政规划确定自己的投资方向。这种管理与服务，既保证了上地的综合开发与合理利用，同时也可以积极引导开发商参与市政建设。发展住宅业，千头万绪都集中在一个资金问题上。从1930年代起，美国官方就开始从金融领域入手，大规模地干预住宅市场。1934年美国颁布了第一部《住宅法》，该法宣布成立了美国联邦住宅管理委员会。其主要职能就是向私人住宅贷款的金融机构提供担保和保险业务。从而大大改善了住宅抵押贷款的条件，期限延长到25-30年；首期付款额降到房产的20%左右；贷款与房产的比率由1：2提高到1.5：2；年还贷额与个人年收入的比率下降为1：4。在完善住宅抵押一级市场的基础上，1938年美国又成立了“联邦国民抵押贷款联合会”，开辟和建立了住宅抵押二级市场，通过抵押贷款债券的买卖，为银行和信贷机构提供短缺的资金。截至1992年底，抵押贷款债券的市场规模已达到1.4万亿美元，抵押贷款债券已成为仅次于政府债券的第二大债券。政府对住宅金融市场的干预，不仅促进了住宅业和金融业的发展，而且扩大了就业，带动了整个经济的发展。实施低收人家庭住房措施。主要有以下几点：（1）增加投资，多建廉价住房。1990年11月美国总统签署一项关于增加投资，全面推行联邦政府住宅建设计划的法案，批准在1991财政年度投资248亿美元(比上一个财政年度增加70%)建造36万套低价住房，并在1992财政年度把建房投资进一步提高到271亿美元。（2）控制房价，促进住房销售。由联邦住宅管理局和住宅与城市发展部联合成立一个专门小组，对住宅交易市场进行深入调查，主要了解低收入居民的购买要求和支付能力，从而制订出他们可以接受的住房价格。除了通过降低建房成本和放宽对住房建筑密度的限制规定来控制房价以外，联邦政府还继续推行包括提供直接补贴、建房贷款及税收优惠等住房补贴计划，以促进住房销售。（3）实行“淘汰”，资助居民购房。所谓住房淘汰制，即是指随着一批批高级豪华住宅的建成，富裕居民迁入这些新居后，他们原先居住的住房被淘汰而由中等收入家庭租住或购买，这些中等收入家庭原来居住的住房又被淘汰成为低收入家庭借住或购买的目标。这种措施，主要为解决低收入家庭的住房，促进住房业的发展。五、中国城镇住房制度改革的历程在过去20多年的时间里，中国城镇住房制度改革经历了几个阶段：试点售房阶段：1979—1985年补贴阶段：1986－1990年以售代租阶段：1991－1993年全面推进：1994－1998年住房货币化：1998年以后1．城镇住房制度改革的背景1948年，东北解放区即参照苏联的办法对城镇公房采取了“以租养房”的政策，当年12月中共中央在《关于城市中公共房产问题的决定》中规定，所有公房的居住或使用者，均需交纳必须的租金，作为维修和管理住房，以及建造住房之用。这一制度的主要特征是：建房资金来源于国家财政和企业福利基金；住房分配采用无偿的实物福利分配制；分配给职工的住房采用低租金制；住房管理行政化。2．试点售房阶段：1979—1985年1979年，邓小平提出关于房改问题的意见。1980年，中共中央、国务院批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》，正式宣布实行住房商品化政策。1979年，西安、柳州、梧州、南宁试点，到1980年底，扩展到50个城市。成本120-150元/平米，相当于一个职工10-12年收入。1981年，出售新旧住宅2418套，相当同期新建住宅1/2000。1982年，“三三”试点，郑州、沙市、常州、四平四个城市实行新建住房补贴出售，个人只需缴纳1/3的房款，其他由地方政府和单位补齐。1984年，《关于扩大城市公有住宅补贴出售试点的报告》。到1985年底，27个省实施改革，约1000多万平米出售。试点售房的终止1985年对最初四个试点城市问卷调查结果表明，各个城市对公有住宅补贴出售表示拥护的职工占10％-20％；持中间观望态度的占40％-50％；持反对、不满态度的占30％-40％。由于考虑职工心理承受能力问题，部分地区出现了随意压低价格、贱价出售的现象。1986年3月，原国家城乡建设环境保护部发布了《关于城镇公房补贴出售试点问题的通知》，要求各地对有些城镇不计后果、随意贱价出售公有住房的做法进行坚决制止。至此，公有住宅补贴出售试点工作基本停止。3．提租补贴阶段：1986－1990年1980年5月在重庆召开了租金改革问题研讨会。会议提出，公有住房租金应按照三项因素即折旧费、维修费和管理费进行调整，实现以积养房。会议考虑到当时职工收入较低的情况，首次提出提高租金的同时给予职工以适当补贴的思想。按照提租补贴的思路，即“提高工资，增加工资，变暗贴为明补，变住房实物分配为货币分配，通过提高租金促进售房”的思路，国务院于1987年相继批准烟台、蚌埠、唐山三城市以提租补贴相持平为原则，大幅度提高租金，同时给予相应补贴的房改方案。在试点基础上，国务院于1988年1月召开了第一次全国住房制度改革工作会议。会后，印发了《关于全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案》。方案着重于抑制需求，提高住房商品化程度。但是方案的设计没有考虑到我国住房制度的一个基本特点——住房的单位所有。单位所有制下的住房资金投入和来源是无序的，而且在分布上是不均衡的。许多单位长期没有住房投入也没有可供转换的资金，或者时有时无，因而难以落实补贴资金。使提租补贴方案在实施中面临多重阻力。提租补贴方案可以通过抑制需求而消除对应于货币支付能力不足的住房相对短缺，却不能解决住房的绝对短缺问题。只有把对住房需求的调节和住房供给的调节相结合，才能最终解决住房短缺问题。相应地在住房融资领域，必须开辟新的资金供给渠道，使新筹集资金与转换资金相结合。4．以售代租阶段：1991－1993年1991年6月，国务院发出了《关于继续积极稳妥地推进城镇住房制度改革的通知》。通知提出了分步提租、交纳租赁保证金、新房新制度、集资合作建房、出售公房等多种形式推进房改的思路。10月7日，全国第二次房改工作会议在北京召开。会议肯定了上海等地的做法。提出了“多提少补”或小步提租不补贴的租金改革原则，提出住房制度改革“贵在起步”。截至1993年底，全国大部分省市出台了房改方案。从各地出台的房改方案看，全国公房租金水平由原来的每平方米使用面积0.08-0.13元提高到0.20-0.50元之间，部分地区提高到1.0元以上。租金支出占职工家庭消费支出的比重由原来的0.87％提高到2％左右。住房公积金制度得到了较快的发展，截至1993年底，全国地级以上城市中有131个城市建立了住房公积金制度，占地级以上城市总数的60％，归集住房公积金近110亿元。5．全面推进：1994－1998年住房商品化是房改的基本任务和目标，改革住房投资体制是改革旧体制、建立新体制的基础性工作。在新的住房制度下，国家和单位将从