中国现代化与中央与地方关系的失衡

中国现代化与中央与地方关系的失衡

在中国现代化的过程中，中央与地方政府的关系逐渐成为一个重要方面。这层关系中出现了诸种必须加以调整的矛盾和不平衡。它们不仅影响着中央与地方关系的协同,而且会影响到整个社会的发展进程。本文分析近期内中央与地方关系的某些失衡现象,提出集分平衡应为未来中央与地方协同关系的原则。1中央与地方关系的失衡目前阶段主要源自经济领域,也主要显现在经济领域。其基本表现是中央功能的缩减和地方功能的扩大。这一双重的趋势与改革以来的指导思想和实际条件的复合有关①1。改革开放和权力下放以来,中国社会(主要是经济领域)的调控发生了下述变化:(1)高度集中的调控方式转变为地方分权的调控方式,相当一部分过去由中央掌握的调控功能下放给了地方:(2)中央独掌的调控能量大幅度地流向地方,地方在社会调控方面的作用令人注目地扩大;(3)作为中央调控能量基础的社会资源占有量进行了新的分配,再分配的结果是地方拥有的社会资源明显扩大;(4)中央对一定社会资源占有量的实现更大程度地依赖于地方的认可,而过去单向的提取方式已难以为继。在这四个主要方面的综合运动下,中央政府的调控能量相对地或绝对地减少了。这意味着中央调控能量的减少,地方调控能量的增加,调控权威向地方政府转移,或曰社会的调控权威向地方政府倾斜。中央调控能量的减少可以从以下变化中看出:(1)财政收入占国民收入的比重下降,中央财政占整个财政收入的比重下降。前者的数据连年下降,78年是37.2%,80年为28.3%,86年为25.0%87年为21.6%,88年19%,而后者的数据85年为52%,88年为47.2%。中央财政年增0.15%,而地方财政却年增17.4%②2。这意味着中央政府控制的社会资源份额大幅度下降。(2)指令性计划的范围和比重大幅度下降,从1984年—1988年,国家计委掌握的指令性计划产品已从128种下降到60种左右,国务院各专业部管辖的品种也明显下降。据对25个省的统计分析,工业生产指令性计划的产值在1988年仅为16.2%。客观上使中央失去了相当的宏观调控能力③3。(3)中央控制的投资能力下降,中央下放对投资的决策权,实行中央地方财政分灶吃饭的体制之后,中央下放了投资权力的相当部分,具体结果是1985年,全社会固定资产投资总额为2543.18亿元,国家预算内投资仅为448.83亿元。(4)中央控制的企业减少,中央控制的全国工业企业约占总数的1%,这使中央扩大调控能量的能力受到限制。以上四方面的变化是影响中央调控能量最重要的因素。它们客观上削弱了中央的调控能量,使中央觉得有必要对社会进行宏观调控时,力不从心,鞭长莫及。前两年经济领域内发生的种种混乱和无序现象迟迟得不到控制,与中央调控能量的相对或绝对的下降不无关联。与中央调控能量下降的同时,地方调控能量却陡然上升。据有的学者估计,在整个国民经济中,至少有45%属于地方经济活动④4。地方权能的扩张,财源的增加,经济实力的上升,调控权力的加大,使地方成为日益显要的社会调控主体。中央由于不拥有足够的调控能量,实际上也得依靠各地方调控主体作为调控依托。2扩大地方调控能量是中国改革的一项主动择:在中国这样一个“超大社会”里,单单依靠中央来实现全社会的调控是难以想象的。从社会资源总量上来说难以实现,从技术上来说也难以实现。从现代化的推进观之,只有发挥了中央和地方两个方面的积极性,才能真正实现有效的社会调控。作出扩大地方调控能量的选择是合理的,出现失不足为奇。关键在于在作出这一选择时需充分考察各种可能性:中国社会对调控方式转变的承受力有多大,扩大的度应该如何,对不断出现的失衡现象应当如何加以调节。另外,至关重要的是,旧体制改变之后,中央与地方关系的总体模式应当是什么?对于这些问题,我们的研究不够深入、超前。诚然,进行这样一场波澜壮阔的变革,矛盾、无序和冲突在所难免。任何改革或社会变革,都是旧的平衡→平衡打破→新的平衡的形成过程,也是旧的有序→有序紊乱→新的有序的形成过程。经过前一段的社会运转,失衡已显露,无序也存在,这使我们得以进一步思考新的总体模式。质而言之,目前阶段中央和地方关系的失衡基本呈调控一体化的失衡。这表现在纵向、横向两个方面。纵向调控一体化失衡指中央设定的调控目标无以达成,应归中央调控的总体行为和地方行为游离于中央调控之外,由此引出整个社会的某些无序状态。这一状态的最生动的实例之一便是指令性计划权威下降,计划完成程度日益趋低。如1989年上半年,几种主要物资的计划指标兑现率继续下降,钢材为81.6%,有色金属为87.9%,煤炭为89.9%88年的情况更为严重,有的计划指标,如棉花、烟叶等,在有的地方几乎根本无以实现。其他各种现象,如固定资产投资规模膨胀、消费基金膨胀、社会集团购买力猛增、贷款超规模、加工工业发展过猛等,均意味着中央调控效能的下降。对于总体性的社会活动,调控职责在中央,但实际上中央已没有足够的能量和合适的机制来实现一体化的纵向调控,最后只能采用行政的或政治的方式强行加以干预。这是两难选择:不干预会导致整个社会更加深刻的紊乱,使新的平衡无以实现;干预则是强制的,也会使顺应社会运动规律的过程受到冲撞,新的平衡也会推迟出现。两者较之,与其让新平衡的可能性因社会紊乱而消失,不如推延新平衡形成的过程,以保持其可能性。当然,理想状态是不使社会发展走到这一步。横向调控一体化失衡表现尤烈,成为近期的热门话题。极而言之的“诸侯经济”被用来形象地描绘这一状况。地方保护主义、地区间市场封锁、市场分割等也从不同的角度规定这一状况。横向调控一体化失衡是纵向调控一体化失衡的产物,中央在诸环节上不能有效调控各地方主体的行为,各地方便有余地和空间各自为政。横向失衡在很大程度上是结构性的,是由于从地方为主要调控主体而引出来的副产品。因为传统体制侧重于垂直结构,即中央和地方的调控关系,而不注重地方之间的水平结构,是谓高度中央集权。一旦将垂直结构的关联松开,地区间自然没有体制性的运营程序,加之地方利益的强化,出现地方主义顺乎自然。地方主义可以说是目前中央与地方关系失衡的重症,新平衡应从此着手。地方主义的主要表现有:(1)利用行政手段千预企业的生产、经营自主权,阻碍本地区企业在全国范围内自行选购所需商品,硬性规定只准购销或硬性搭配本地产品;(2)擅自在道路、车站码头、省区边界设关卡,阻碍商品的正常运输,阻止外地产品进入本地区销售;(3)对外地产品或经销、使用外地产品的企业擅自增加税费、变动税率、制定封锁市场的惩罚性规定,收缴企业合法收入,超越权限对经销本地产品的企业减免税收,(4)在信贷上对经销外地产品与本地产品的企业不一视同仁,对经销外地产品的企业限制贷款或提高贷款利率;(5)有意压低或擅自提高外地同类产品的进销价格差率和批零价格差率。如此等等。在这些手法和地方政策的作用下,一些地区间的市场封锁已相当严重。除去因其他原因(如收贿、交通、价格等)引起的相似情况不计,由政策性即地方调控行为引起的市场封锁已严重干扰了社会经济的正常流程,有损于现代化的快速和健康发展,以致国务院于90年11月10日发出《关于打破地区间市场封锁的通知》⑤5。横向调控一体化失衡会加剧纵向调控一体化失衡,因为横向调控的矛盾和冲突越多越大,纵向调控的深入性和有效性便越低,两者之间呈正比例。可以说,目前存在的纵向失衡多半源自横向失衡。这里存在着一个值得注意的问题:中央与地方的关系不仅受纵向因素的影响,而且受到横向因素的影响。未来趋向的协同关系必须从这两个方面思考问题。3这两个方面的失衡导致了一系例负面效主要发生在经济领域中,但并不仅限于经济。我们先从经济上来考虑问题。一般认为、地方保护主义造成下列现象:(1)保护本地落后企业,地方落后企业往往得到财政补贴和减免税等优惠,国家骨干企业处于不平等竞争地位,(2)导致投资膨胀,地方政府可以采用多种手法保护地方投资项目,预算外资金更难以受到调控,投资规模实际上难以压下;(3)造成产业结构趋向不合理,各地都搞自己的配套工程,搞小而全,造成原料、能源、交通运输高度紧张,重复引进等现象;(4)降低经济效益,小企业层出不穷,技术水平低,规模效益低,挤占原材料,使技术能力强、规模效益高的现代企业无米下炊;(5)造成地区性的市场分割,阻碍各类生产要素和产品的合理流动;(6)产品质量大幅度下降,由于地方保护的存在,各种伪劣产品充斥市场,优质产品被封闭,造成社会性的危害;(7)国家的宏观政策的整体性和有效性受到破坏⑥6。地方出于地方的利益往往对付或敷衍中央的有关政策调控,结果造成中央调控的虚拟化,形式上在调控,实际上没有效力,属“空调”,这就致使中央执行的全国调控调而不控,难以及时和有效地指导整个社会的发展方向。此乃经济领域中的负效应,其对中国经济发展和现代化的不良影响,不言自明。值得深思的是,负效应不仅仅具有经济的意义,而且具有政治的意义。其间的逻辑关系十分明瞭:传统的体制是一个政治和经济高度一体化的体制,政治和经济是合一的。改革虽降低了政治与经济一体化的程度,但政治与经济依然有机溶合。经济职能的困阻不可能不是政治职能的困阻。即便是将来达成了较为理想的模式,这层关系依然存在。恩格斯对政治权力与经济运动之间的关系早就有深邃的论断:“国家权力对于经济发展的反作用可能有三种:它可以沿着同一方向起作用,在这种情况下就会发展得比较快;它可以沿着相反的方向起作用;……或者是它可以阻碍经济发展沿着某些方向走,而推动它沿着另一种方向走,这第三种情况归根到底还是归结为前两种情况中的一种。但是很明显,在第二和第三种情况下,政治权力能给经济发展造成巨大的损害,并能引起大量的人力和物力的浪费”⑦7。如将“国家权力”改为“地方权力”的话,放在一定的范围内,这段话仍可视为入木三分地分析了目前中国存在的一些情况,差别是恩格斯描绘的是总体性权力,我们分析的是局部性权力。不过与欧洲各国相比,中国的地方政府所需要的调控能量和管辖的事务范围并不逊色,三千万人口以上的省达18个,五千万人口以上的有9个,四川省达到一亿人口⑧8。中国社会是超大的,地方也是超大的,这种超大性本身就是中央与地方关系失衡的一项原因。在实践中,地方的各类经济行为往往有地方政府的介入,可以说,没有政治和行政权力的介入,地区间的市场分割和地方保护无以形成。有的经济学者认为目前中国存在“行政垄断性市场和非规范竞争市场两者并存的基本格局”,给出的定义是“国家(政府)仍然保持主体身分并在起决定性作用,亦即行政垄断还在起主要作用”⑨9。实际上地方的市场封锁就是某种“地方行政垄断性市场”。过去是中央统一调控的国家行政垄断性市场,目前这个市场的性质未变,但调控主体已是各地方政府,调控对象是按行政区划划分的市场范围。从这层关系推论,上述行为的非经济意义就会跃然纸上。试想如果一个社会中地方政府均运用行政权力来保护地方的利益,社会纵向和横向调控的一体化何以运作。从政治的角度观之,地方保护的负效应令人担忧,其负作用主要累及政令贯彻和政治整合。在政令贯彻方面,地方保护形成了政策贯彻的梗阻,有些中央应全局发展需要的政策无法贯彻,有的阳奉阴违,有的软磨硬顶,有的公然违背。在省的层次上存在这类现象,如1989年,为解决浙江和江苏省蚕茧收购价格问题,防止“蚕茧大战”,国务院召集两省有关人员赴京协调,做出有关规定,明确指出“对于蚕茧等重要农产品,绝不能各行其是,更不准采取先斩后奏的办法违反国家规定”。但有的省无视国务院规定,擅自行动⑩10。在省的范围内,下级政府也存在这样的状况。如河南省为防止“烟叶大战”,1989年严肃处理了违反规定的许昌县、慰氏县、新郑县,它们不按合同收购,擅自收购外地烟叶,提高价格,降低收购等级标准。(11)11这类现象近两年此起彼伏。除去经济上的不良作用之外,政治上的影响也值得注意:政令贯彻发生困难,这对任何一个社会来说均是不利的,对一个处于现代化的快速变革的社会来说更其不利。从政治整合的角度来看,地方调控能量的非体制性扩大,即不受统一调控的扩张,使各地区之间发生隙裂,地区间的市场封锁从经济上人为地割断了各地区之间的有机联系,间接地割断了地区间行政、政策、法律、程序、功能等方面的有机联系,助长了地区性的利益意识、心理结构和团体组织。这对中国这样一个横向组织本来就不那么发达的社会来说,有弊无利。这个趋势进一步发展,会导致一种“原型”;如果地方政府均有自己独立的利益要求,那对整个社会的政治整合的含义就不言而喻了。所以,思考中央与地方关系的平衡,不仅要从经济上考虑,还应从政治上考虑。政治上的结果是经济运动的产物,是较为深层的、潜在的、间接的和长期的。然而,从推进一个社会的现代化说来,从保证现代化过程中的社会稳定和政治统一说来,政治的考虑逻辑上先于经济上的考虑,尽管事实上后者先于前者。4超大社会从发展趋势看,势必要走权力下放的道路,走分散式的资源提取—需求满足的道路。不过,在各项条件没有臻于完备之时,过早或过快地跨入这一过程,或者说不当地介入这一过程则会欲速不达。在分析新平衡之前,需要先考察一下上述双重趋势产生的原因。基本的原因可以归纳如下:1.中国社会进入现代化进程之后,社会方方面面形成和提出的需求和期望大大超出了集中调控体制拥有的社会资源的份额,即超出了中央提取的资源份额的极限。集中调控体制无以满足百业待兴、千舟竞发的资源需求量,必须发动地方调控主体的能动性和创造性,要求地方调控主体自己聚集必要的资源解决本地的需求。这是一种客观力量:现代化的全面发动→社会需求和期望的全面增长→集中调控中心要求地方主体参与汇集社会资源。要发动地方调控主体就得授予必要的权限,分配一定的活动领域,给予必要的自由裁量权。这是改革后下放权力的第一推力。2.单一调控中心无以全面协调日益繁多、层出不穷的社会事务。传统体制下,调控中心在中央,具有单一性。由于经济发展不是调控中心的首要任务,政治任务压倒一切,调控中心承担的事务较为单一;而现代化发动之后,长期未能解决的矛盾扑面而来,社会振兴提出的新要求更是蜂涌而至。中国社会的超大性决定了现代化的需求也是超大的。靠单一的调控中心协调,便无以承受。正如一个机场设计得再好也有确定的起落架次,假设确定量为1,000架次,平均1.4分钟一架,但若有5,000架次要起落,机场指挥中心就无法应付。社会调控也一样,当社会的事务和要求大幅度上升时,必须强化地方调控主体的作用,这就要扩大地方调控能量,这是下放事务管辖权的前提。这是第二推力。3.现代化启动之后,地方的调控负担日益加重,社会的需求日益上升。现代化的启动同时也就是更大规模的需求的启动,地方面临着前所未有的压力,中央放权之后,地方成为利益满足的主体。这意味着两重发展,一是利益的地方化,二是利益的多样化。利益地方化后,地方就必须掌握更多社会资源来扩大调控能量,不然无以完成变革了的调控功能。地方的利益意识在这个过程中持续强化,在客观压力的催促下,地方调控主体的本位意识逐渐确立。这是地方要求扩大自己权能的第一拉力。4.现行体制在放权后没有适应性的调整,以控制放权后可能出现的失衡。在传统体制下,向心力由中央调控培育,离心力由中央调控抑制。而中央与地方的功能重新划分之后,向心力的培育和离心力的抑制部分地失去了依托,而传统体制的某些因素的继续存在反而催化了离心倾向。如评价地方调控者的依据一上解中央财政的数额、调控者的实际政绩、地方矛盾化解的程度等从心态上助长了地方扩大自己能量的倾向。中央的约束相对无力,因为中央也得依靠地方实现社会调控和资源提取。再如地方调控者的产生和评价在体制上纳入地方立法机关,地方立法机关主要以地方利益评判政绩,这也成了强化地方取向的一个因素。各类地方化行为可能有助于各地的振兴,但导致各自为政,结果是每一地方调控主体与中央有一定的衔接程序,但各地方调控主体之间相互竞争,甚至潜在地排他。中央不能统一调控地方主体,只能单个地调控,影响了宏观调控的一体化。这类因素,促使地方调控主体向中央要求扩大能量,这是第二拉力。二种主要的推力推动中央调控功能下移至地方,二种主要的拉力拉拽中央调控功能归入地方。由于这样两个方向不同的力作用,一个自上而下地推,(一个自下而上地拉),加之没有形成合适的“度”和有效的控制机制,前述失衡现象便在所难免。从下放权力、缩小中央调控范围、改变“条条”的体制,到企业承包、财政包干和外贸包干,表现为一个从中央主动放权到地方主动要权的过程。这一转变蕴藏着不可低估的社会意义,在此不述。上述四种力量均为客观存在,由此产生的各种主观因素对中央与地方关系产生的作用亦不可低估。既然为客观存在,那么在思量现阶段中央与地方调控能量的平衡时须当包纳,并以之为基点。5分析到这里还没有找出中央与地方关系失衡的本原,而上述这四种力量却是由本原引出的因素。从目前阶段的发展来说,这个本原就是现代化过程中有限的社会资源总量与剧增的社会需求总量之间的矛盾。社会资源总量指的是人类征服自然的水平和人类创造能力的水平的总和,包括物质的和非物质的所有因素。(12)12传统体制下,中央负责提取社会资源,然后集中再分配。新体制下中央更倾向于依靠地方来解决压力,同时把社会需求的一部分和资源总量中的一部分切给地方。而地方面临的局面是:提取到的社会资源远不能满足成倍增长的社会需求,由此便倾向于向中央要求更大的权限或自行扩展权限。这样的相互作用便最后导致两方失衡。这里不妨先来看一下这一矛盾和人们初步处理这一矛盾的方法导致了什么样的结果:1.调控体制出现“空点”。为了解决这一矛盾,人们采取了改革体制的方针,即改变高度集权的体制,实行权力下放,由集中式的提取—再分配模式过渡到分散式的提取—再分配模式。这种体制的转型,引出了新旧体制交替的问题。由此出现体制上的“空点”便是可能的:旧体制已经被改变,新体制还没有形成,或者理论上形成了,实际上还不能实现全面的调控。交替新旧体制的设计思路是中央不再采用直接调控和微观调控的方法,而采用间接调控和宏观调控的方法,调控地方政府和企业实体。但实际上在原有的调控体制取消之后,新的调控体制并不能立即行之有效,人们也没有适应新的调控体制。间接调控和宏观调控意味着放弃具体的调控手段和调控权力,而依靠体制和规范的力量。可是新体制和必要的规范又没有系统形成,因而在中央的调控体制上仍会出现空点,导致失衡。2.调控机制松脱。过去的调控由中央以集中的资源提取—再分配体制为基础,通过资源控制这一物质手段实现。机制是实质性的,调控是紧密型。新体制内在关联的主体已不是实质性的,而是功能性的,即以政策、法令和规范为基础。这一转换,使调控机制出现松脱。调控一方,一没有健全的机制,二没有成熟的经验;被调控一方,一没有必要的约束,二没有自觉的习惯。所以许多调控不能生效。这种现象不仅发生在中央与地方(省、市)之间,而且发生在各级地方政府之间,如省、地区、县乡,甚至乡与基层之间。农村的“村梗阻”现象已成为一个令人担忧的问题,便是证明。(13)13旧体制物质调控的手段就是“条条”。“条条”意味着垂直调控,“块块”意味着水平调控。在“条条”被改革之后,垂直调控的手段便大为削弱,实际运行中“块块”反而强化了。大“块块”,小“块块”林立,这也使调控机制松脱。3.调控规范不齐。在调控体制和调控机制发生变化之后,适应的规范系统日显重要。体制变革之后,中央调控已不能采用过去的方法进行,因此必须制定全套的规范系统,以便调节各自调控的活动。实际上这样的规范系统还在建立过程之中,完全建成需要相当的时日,地方调控的可为与不可为之间没有明确的界线,各地方调控的活动方向自行发展。在这种多主体各自为政的作用下,无序状态或大或小会产生。4.调控功能乏力。由于上述各种原因的影响,尤其是失去了资源后盾以后,中央和地方两级调控的功能在诸多方面显得无力,体制、机制、规范的制约均使两级调控难以全面奏效。中央有时无以指导和约束地方的有些活动,地方有时也无以指导和约束下级的有些活动。这些复杂的调控梯阶构成一个体系,如果地方调控主体无以约束自己的下级,那也就意味着不仅地方的调控有时落空,也意味着中央调控的落空。如果中央难以调控地方,那不仅意味着对地方调控功能的乏力,也意味着对整个社会调控的乏力。前一段出现的诸种无序状态就与这种连环套式的调控功能乏力相关。当然,调控功能的乏力有多种原因,需要细心分析。以上四端均是在社会资源总量大大小于社会需求总量的情势下产生的,有的较为直接,有的较为间接。这些因素可以从不少事情中察出,如1990年10月在烟台市发生的“豪克英雄”号油轮滞期卸货的事件(14)14,矛盾焦点就是资源的归属,而各方协调均不能奏效,则生动地反映了体制、机制、规范和功能上的问题。对我们说来,认识到上述几层关系,不等于说一下子就能找到解决方案。认识这些问题的价值在于:应该在怎样一个前提下来思考问题,哪些问题超出了一定范围目前尚无法解决。6既然失衡的本原是有限的社会资源总量与剧增的社会需求之间的矛盾,那么平衡的形成有就赖于对有限的社会资源总量做出合理的配置。比较研究证明,一定社会的资源总量总是低于社会需求总量,即使在高度发达的工业国家也是如此。但是,如果社会资源总量与社会需求总量之间的差距较小,中央与地方的调控能量相对就易于平衡,反之则难,这似乎与单一制和联邦制并无太大干系。美国和苏联形式上同为联邦制,但在中央与地方的调控能量平衡上,美国显得较为顺当,苏联显得困难.重重。从实质上说,苏联一贯为集中提取一再分配模式,但并没有解决这方面的失衡。印度亦属联邦制,但其在调控能量的平衡上也是困难重重的。所以说,体制有一定的作用,但不能夸大,最重要的决定因素还是社会发展的水平,物质生产力发展的水平。就中国而言,社会资源总量不足将是一个长期的现象,现代化和生产力的提高会促使总量持续上升,但相对于持续或呈倍数增长的社会需求来说,总是相对匮乏的。不可能在短期内使这一矛盾化为乌有。因而势在必行的选择是:通过对现有社会资源总量的合理配置来最大限度地促成平衡,同时最大限度地促进社会资源总量的增长。从社会资源合理配置的总体来看,下面十点认识很重要:第一点认识:必须合理配置现有资源总量,或曰分割。通俗地讲,就是一块不能无限做大的蛋糕怎样切。在资源总量无法一举改善的情况下,判断的标准不能以资源对需求满足的程度为依据,只能是:资源再分配有没有影响中央对全社会做一体化的调控,或曰宏观调控;有没有影响中央对社会现代化的总的推动能力。后起的现代化要求社会集中主力资源全力以赴,重点推进,而纷繁多样的社会事务却要求分散资源,全面缓解。这个难题将会长期困扰中国,人们必须做出合理的选择。由此人们提出要把财政收入占国民收入的比重由现在18%提高到30%左右,国家财政占总财政收入的比重由现在的47.2%提高到55%左右(15)15。恐怕这样的比重有现实的理由也有理想的理由。其实这个比例并不算高,如日本中央政府和地方政府的税收分配是国家税占75%,地方税占30%,中央支配的资源远远高于地方。关键在于如何运用,日本经过“地方让与税”分配之后,中央与地方掌握的财政经费实际上为“五五开”各占50%(16)16。这就有利于中央实现调控,也有利于地方。所以中国也应将中央占提取的社会资源总数的份额提高到一定的水平,以便中央实现宏观调控,集中有限资源推进现代化,平衡地区差异,建立社会保障系统。第二点认识:提高后的中央控制的社会资源应有一个法定的合理的配置框架:关键不在谁先控制资源,而在资源怎样地被用来满足社会需求。在中央控制的份额上升之后,除中央必须支持的国计民生和现代化大业的计划之外,如国防、外交、行政、农业、能源、原材料、教育、交通、重点工程等,还得划出相应的部分支持地方调控主体缓解需求压力,将有关项目划为中央财政的部分。形式上这是将地方事务和资源再转入中央之手,实质上这既有利于中央的一体化调控,也能潜移默化地加强社会的整合性。总财政收入拟以“五五开”为宜,在资源较为贫缺的阶段,可逐渐向“五五开”过渡。这可以通过中央向地方让与来实现。我们可以比较一下。美国是联邦制国家,州一贯享有较大权力,但二战以后,各类政府财政收入中联邦收入比例明显上涨:1902年,联邦收入为38%,州占12%,地方为51%,至1968年,联邦为62%,州为26%,地方为12%。(17)17比例大为不同。这与美国社会资源总量的高度增长有关。与此同时,联邦补助制也发展起来,1968年,联邦补助计划项目达七十项左右,尼克松和福特政府期间又增加约100个新计划。联邦补助包括公共房屋、公路桥梁,就业保险、社会保险、自然资源保护、失业救济、老年补助、盲人补助、残废儿童补助、医疗卫生、农村社区发展等。联邦补助的数目相对比例不低,七十年代末联邦补助为700多亿美元,联邦岁入1979年为4,600多亿美元。1988年联邦对地方的补助为1,166亿美元,岁入为9,000多亿美元。联邦补助有严格的法规约束如接受补助的州须拿出相应资金、财政审计、批准程序、检查程序、撤销权力等,也有整笔补助、分类补助和岁入分享等形式。问题在于通过这种体制,联邦政府有效地行使了对州和地方的一体化调控,所谓“合作联邦主义”指的便是这种资源提取—再分配模式产生的权力效应(18)18。根据中国的资源限定,这种补助计划不可能铺得太大,且当有法律确定的过程,即确定全局利益和地方利益不可随意增减,这有利于社会调控一体化。不提取不配置,无法实现中央调控;只提取不配置,也无法实现中央调控;不提取只配置,中央调控无从谈起。第三点认识:中央与地方调控都必须有各自的“造血机能”。总的来说,扩大社会资源总量意味着不断扩大国民经济的“造血机能”。国民经济“造血机能”产出越大,社会资源总量就越大。社会资源的提取分配,着眼点不应在产出,而应在在造血机能。现有分配方法,重点在分配产出,而造血机能却没有合理划分。如果中央和地方在造血机能上有所划分,双方都会主动。双方各自扩大自己控制的造血机能的能力,各自得到增大了的社会资源,而不是待产出之后再进行分配,这往往较为困难。要解决这个问题,分税制是通用的选择。美国联邦政府的岁入来自所得税、公司税、社会保险以及关税等税收;州政府依靠一定比例的所得税、销售税、货物税等,地方政府依靠财产税等(19)19,各有一套“造血机能”。然后由联邦进行宏观调控。中国未来社会资源分配的平衡得依靠“造血机能”的划分,分税制可以将这种划分制度化、操作化。在“造血机能”的格局确定之后,中央和地方均应采取相应措施扩大“造血机能”,增加社会资源总量。在目前情况下,将现有“造血机能”的分配太多地向中央倾斜已不现实,因为这样地方已经承担的调控功能便难以实现。易言之,回归传统体制是不合适的(20)20。可能的选择是:逐步确定“造血机能”的合理格局,或中央利用相对优势的社会资源来促进自己“造血机能”的扩大,同时帮助地方扩大其“造血机能。以上三点操作起来还须确定具体的原则和步骤,还要安排好各个环节的衔接和转型。7为了形成中央与地方的协同关系。较为合理的模式是:中央在自己提取的社会资源中划出一部分资助地方调控主体,同时地方积极在自己的范围内扩大社会资源的占有量。有一条界线最好划定:地方扩大能量不应成为对中央份额的挤占,而是在自己的盘子中做文章。由于整个社会资源总量的限制,地方占有的资源份额将是逐渐的增长过程,不可能一下子就充裕。中国是一个超大社会,地方调控主体能量的增加具有十分重要的意义。没有一定的分权,单一的调控中心难以应付如此巨大的调控幅度和社会事务,最后宏观调控也无以实现。中国的地方调控主体承担的调控功能较为繁重,中国的总人口为11亿,二级调控主体为30,平均每个调控近3,600多万人;美国总人口为2.4亿,二级调控主体(州)为50,平均每个调控近480万人;苏联总人口为2.8亿,二级调控主体(加盟共和国)为15,平均每个调控近1,860万人;印度人口为8.3亿,二级调控主体(邦)为25个,平均每个调控近3,300多万人。中国大概是美国的7.5倍、苏联的2倍。中国最大的二级调控为四川省,人口1亿多,最小的为西藏,人口200多万;美国最大的为加州,人口2,800多万,最小的为怀俄明州,人口47万。而中国人口在2千万以上的二级调控达22个,可见中国的二级调控负担极重,没有适度的资源无法实现调控。从社会资源的占有量来说,中国的二级调控占有的份额远不足以应付剧增的社会需求总量。美国加州的州财政收入1988年为703亿美元,最小的州为12亿美元,美国二级调控的平均财政收入为103亿左右(21)21。中国最大的省份四川省1988年财政收入为87亿人民币,支出为99.85亿人民币。中国二级调控财政支出超过100亿人民币的几乎很少。这些数字表明,现代化的发展要求地方调控主体不断并且尽可能快速地扩大其调控能量,这样才能使地方调控主体适应中国现代化发展的需要,成为中央宏观调控可以依托的基础。因此,第四点认识:应当合理地划分中央调控与地方调控的权限,并积极培育地方扩大自身能量的增殖能力。有了地方调控的积极性,可以解决管理极限的难题,有了地方能以增殖的资源份额,可以缓解资源极限的矛盾。在权力下放中,要注意集分平衡:分权不能使中央的宏观调控无以进行,集中不能使地方的调控能量过多削减。具体操作十分复杂。总之,中央调控要使地方调控主体有条件形成自我能量不断增殖的机制,并以此为原则来划分权责。只划分责任范围,不划分能量增殖范围,地方调控将无以或难以实现,间接地,中央调控也会受到影响。第五点认识:地方调控主体可以通过资源提取下延来形成自我能量增殖的条件,而改变以上拉为主的方式。当然,这需要得到中央调控的支持。目前中央与地方调控能量的失衡主要是在已经提取的社会资源分配上的矛盾。这一部分社会资源,加上每年递增的部分,是确定的,有限的,怎样分配都会有消长。实际上,地方调控已有条件向下延伸来提取更多的资源。现在存在一种奇怪的现象:往往更下级的调控主体(地区、县、乡、甚至大城市周围的村)拥有相对富裕的资源。地方调控由于不能有效控制下属各种对象,相当多利用社会公共便利产生的社会资源没有得到提取,没有转化为调控能量,没有贡献于公共目标。大量的乡镇企业、个体户和其他经济主体没有被纳入到社会资源的社会配置机制中来。据有的学者估计:上海现有个体户16万(持执照者),无证摊贩10万,如果年平均赢利2万元,那就是50亿元。乡镇企业的赢利就更高。而这部分经济活动转入社会资源提取的程序很不完备。地方调控可以根据一定的政策和法规加强控制,提高提取份额。这只是一方面,地方调控的下延包括诸多方面,如提高企业效益、加强税务、财政、扩大地方的“造血机能”等等。美国学者吉尔伯特·罗兹曼在分析十九世纪中国失去现代化良机的原因时说,原因之一就是“丧失了延伸政府权力并扩大职能的机会,丧失了从分散而地方化的消费中将资源征集起来的机会。”(22)22前车之鉴,后车之师。受中国超大社会的制约,此项功能当由地方调控主体来完成,中央进行宏观控制,此可直接扩大地方调控能量,间接扩大中央调控能量。88上述五点认识可以为两个层级的调控平衡创造基本条件。传统的物质依托改变了,新调方式需要的物质依托尚未完善或尚未形成,这对整个社会的有效调控是不利的。必须为纵向调控一体化和横向调控一体化创造新的条件,并适当清理旧的条件。才能促使中央与地方协同关系的形成。第六点认识:建立有效的纵向调控一体化的机制。前一阶段的改革将“条条”基本改变,影响了社会调控的通贯性,可能是过度了。但是,再回到旧的模式也不行。因而必须有新的设计,新的思路。一方面,对过度放权的部分要重新调整,如已经执行的生产资料的最高限价、煤炭统管等。另一方面,在地方调控能量扩大的趋势下,中央调控应强化两个系列纵向机制,以保证纵向调控的高度一体化。第一系列是政治的和行政的,如政制、行政、法规、司法、公安、检察、审计、监察等;第二系列是管理的和功能的,如金融、财政、资源、能源外汇、外贸、税收、计划、价格等。要形成中央和地方的协同关系,强化这些机制的通贯性必不可少。所谓通贯性,就是这些机制有效地从调控的最高层级到达社会基层,并对全社会发生作用。纵向调控在逻辑上将社会体系视为一个立体的多层的结构,通贯性的机制构成社会大厦中坚固的柱子。没有这些柱子,社会大厦的多层结构就会散开,调控机制的松脱就可能发生。第七点认识:建立有效的横向调控一体化的机制。横向调控一体化可由多种因素促成,如适当的调控体制和调控规范等,是体制性的,适当的市场机制、金融体制、经营体制等,是功能性的;适当的交通、通讯手段、大众传播等,是物质性的。中国的横向调控一体化较易失衡,因为以上这些条件都不那么成熟。一段时间内,“条条”不存,“块块”林立,社会资源的争夺等就导致了这个向度调控的失衡。愈是广大的国度,横向调控一体化愈难平衡,这是一条通理。地区之间巨大的差别,体制的调适、规范的欠缺,机制的有限,都要求人们花气力来培养横向调控一体化的条件。在现代化发展的过程中,不能完全采用过去单靠行政路子,而应滋润新的机制(金融体系、商品流通、企业集团、经济联合、市场联接、通讯网络、交通通达等等)促使各地区在新的机制基础上形成紧密关联的整体。尤其值得注意的是,发展交通(公路、铁路、水路、空路)对一个社会的纵向和横向调控一体化均具有重要的价值,它们的作用是潜在的。社会调控从逻辑上说是纵向的,自上而下,从实践上说,往往是横向的,因为社会生活在地理上平行铺开,中央调控和地方调控能否有效作用于四面八方,不仅需要通贯性,而且需要通达性。上述各项机制只有真正在横向上把整个社会均联系成为一个有机的整体,社会调控一体化才能实现。横向机制应是社会大厦井井有条的“钢筋”,与纵向的“柱子”相组合,就能保障社会调控的高度一体化。这两组机制的培育和成长不可能一蹴而就,但如果采取系统和积极的措施,明确方向,锲而不舍地推进,将会促进纵向与横向机制的发展过程。9社会调控的效率越高,合理性越大,既定量的社会资源就可以发挥越大的功效。中国面临的有限的资源总量与剧增的社会需求之间的矛盾,要求人们在调控效率上下功夫,这既是要求,也是命令。从提高调控能量来说可分为两方面:一方面是扩大调控体系控制的社会资源来扩大调控能量,另一方面是改善调控方式和手段来扩大调控能量。从后者观之,可以得出:第八点认识:由于中央调控和地方调控在现代化过程中都会不断提取更多的社会资源(尤其是中央调控),如果提取的资源不能得到最充分、最合理的使用和配置,提取就会遇到阻力。为此,必须采取有效措施使既定的社会资源物尽其用、人尽其才,减少不合理的人为消耗和机械消耗。富集的社会资源更要求调控主体必须具有高效性。如决策的民主化和科学化、理顺调控关系、强化调控人员素质、疏通调控渠道、完备调控技术、革新调控设备等。克服官僚主义等弊病也是必要的条件。良好的调控可以拓展管理极限,社会调控的现代化在一定条件下,往往具有关键作用。如一个人用原始方法一小时只能处理X量的信息,而迄用现代电子计算机则可以处理几倍于X量的信息。用普通的邮递方法来汇总信息需2—3天,而用计算机网络信息系统在几分钟内就可解决。从社会资源的合理配置来说,建立全国性的信息网络大有益处。这可以使调控能量大幅度提高,也可使中央对地方的调控、地方自己的调控