传统村落保护项目资金管理存在的问题及解决对策

传统村落保护项目资金管理存在的问题及解决对策PROBLEMSANDSOLUTIONSINFUNDMANAGEMENTOFTRADITIONALVILLAGEPROTECTIONPROJECT目录TOC\o"1-3"\h\u摘要 传统村落保护项目资金管理存在的问题及解决对策摘要：近几年来，政府和社会各界越来越重视对于传统村落的保护工作，而传统村落保护项目的资金管理问题更是关系到这一保护举措的深入程度和长远效果。本文立足于社会调研，通过对部分古村资金管理中存在的问题进行具体分析，从而提出解决对策。一方面，希望能够推进我们国家目前提出的保护传统村落工作落到实处，另一方面，对于目前农村专项保护资金管理给予一定可实施性建议，促进地方专项资金使用效率最大化。关键词：传统村落；资金管理；问题；对策ProblemsandSolutionsinFundManagementofTraditionalVillageProtectionProjectAbstract:Inrecentyears,thegovernmentandallwalksoflifehavepaidmoreandmoreattentiontotheprotectionoftraditionalvillages,andthefundmanagementoftraditionalvillageprotectionprojectsisrelatedtothedepthandlong-termeffectofthisprotectionmeasure.Basedonsocialinvestigation,thispapermakesaconcreteanalysisoftheproblemsexistinginthefundmanagementofsomeancientvillages,andputsforwardsomecountermeasures.Ontheonehand,wehopetopromotetheimplementationoftheprotectionoftraditionalvillagesproposedbyourcountry.Ontheotherhand,wewillgivesomeimplementablesuggestionstothecurrentmanagementofruralspecialprotectionfunds,soastomaximizetheefficiencyoftheuseoflocalspecialfunds.Keywords:Traditionalvillages;Fundmanagement;Problems;Countermeasures一、绪论（一）研究背景及意义我国是一个历史悠久的文化大国，我们的文化不仅在字里行间传递，还通过建筑、村落、乡风习俗展现。在我国，历史文化遗产丰富的古城古村落，不仅见证着时代传承而且意味着历史文化积淀，是特定区域人民精神、文化、经济集合。在新农村建设及城市化推进的过程中，由于缺乏对于村落的保护意识，越来越多的古城古村的整体风貌遭到破坏，为保留传统村落文化资源，国家开展一系列保护立项，对于相关进入中国传统村落名录的村庄进行挂牌保护，也进一步列为中央财政支持范围。我国在最近几年对于传统村落保护引起了极大的重视，2017年，财政部就个别村落下达《关于农村环境整治资金支持传统村落保护的通知》，其中根据《住房城乡建设部等部门关于公布2017年列入中央财政支持范围和2018年拟列入中央财政支持范围中国传统村落名单的通知》，按照每村300万元左右的标准下达农村环境整治资金，将政府收支类科目划为“211节能环保支出”。并要求各省市厅局合理确定资金分配方案，加强统筹协调和资金管理，切实提高资金使用效率。就目前来看，我国对于传统村落保护项目资金管理的研究并不多见，一些研究主要是以整个农村资金管理而言，不具有针对性；或是以资金管理的某个环节为主，缺乏系统性。而对于传统村落地方政府资金管理的完善程度，更是欠缺研究。在整个实地调研的过程中，我们发现有的地方立项报告做得不到位，上级财政并不能有轻重缓急的进行拨款，而有的地方政府拿到款项却没有将其放到迫在眉睫的古宅修复、特色习俗传承上来。因此，我们希望通过研究，能为传统村落保护项目资金管理提出现实指导意见。（二）国内外研究现状1、国外研究现状国外对于农村经济发展的研究主要是从社会公共事业方面入手，他们强调福利绩效，强调政府税收，他们主要是采取扶持农业发展的政策性金融机构的措施，而不是拨付专项资金。TakumiHaibara(2009)论述了政府利用污染税收入或关税收入资助公共减排的环境基金的一些特点。他提出当污染税率与关税税率合取最优时，最优污染税率高于由关税收入资助的公共减免下的庇古维亚税率，而由污染税收资助的公共减免下的庇古维亚税率较低［1］。

MediaOffice(2014)考察了博茨瓦纳的社会政策与经济发展战略之间的动态关系对穷人的影响。它一方面探讨了再分配、保护和再生产的核心政策作用，另一方面探讨了支持对生产活动和人类能力的投资的发展作用，包括解决农村生产者困境的投入支持计划[2]。Fan,Shenggen,Zhang,Xiaobo,Rao,Neetha(2010)利用1992年、1995年和1999年的区级数据，估算了不同类型政府支出对乌干达农业增长和农村贫困的影响。研究结果表明，政府在农业研究和推广方面的支出大大提高了农业生产。这类支出是衡量农业生产增长回报最大的支出。农业研究和推广支出对减贫的影响也最大［3］。HongyuTIAN,ZhiyongZhu(2014)对农业财政支持支出的规模和结构对城乡居民收入差距的边际规模效应和结构效应进行了定量检验。并提出，要提高农业财政支持的收入分配调控效果，必须加大支出规模，形成长效机制，提高资本整合程度，优化支出结构，完善政府绩效考核机制［4］。PeterTimmer(2002)分析了农业在促进经济增长中的潜在作用，并为理解和量化这一贡献制定了框架。该框架指出了可能存在积极联系的关键领域，而不一定由市场很好地介导，它强调了在确定其数量级和影响方向方面的经验困难。回顾了农村教育投资和营养投资对经济增长的影响的证据。政策讨论的重点特别是农业增长在扶贫中的作用，以及刺激这种增长的市场环境的性质［5］。2、国内研究现状传统村落保护项目资金实际上也是属于财政支农资金的一部分，而与大部分支农资金相比，传统村落保护项目资金不仅注重发展更要注重修复和传承，通过资料搜集发现，国内关于农村发展专项资金管理的文献较多，而专门针对传统村落保护资金管理问题研究的文章相对较少，因此，本文将从财政支农专项资金中总结国内学者研究成果：张鹏飞,李涛（2017）提出传统村落建设存在着专项资金不足和支出监督缺位，因此必须有计划填补资金缺口，同时构建资金使用监督体系［9］。史淑燕（2016）认为推进新农村建设必须规范农村项目资金管理，将资金充分利用到农村设施建设，环境整治，主导产业，历史文化和自然保护上来。尤其明确专项资金扶持内容、扶持标准、申报、验收及绩效,同时加强监督管理［10］。王玉祥（2017）从农村财务管理方面来谈农村项目资金管理，他认为管理人员自身的水平，资金管理制度完善程度以及财务资金的公开程度都是制约农村项目资金管理水平的重要因素［11］。

杨清源,蒋海勇（2014）认为当前中央支农力度在逐渐加强，因此，客观上要求必须加强财政支农项目的绩效管理，构建一套科学合理的财政支农项目绩效评价指标体系,力求使有限的财政资金在更大程度上起到促进农村经济社会发展、增加农民收入的作用［13］。赵向春（2015）随着国家最新《关于改革财政专项扶贫资金管理机制的意见》文件的下达印发,国务院扶贫办、财政部等与扶贫资金监管运作相关部门开始强调要求对包括扶贫资金管理过程中的分配、使用和监督系统下整个扶贫资金管理机制的全面改革。通过对财政扶贫专项资金的项目管理和资金使用的研究，找出财政扶贫专项资金在项目管理和资金使用中存在的问题，并提出改进财政扶贫专项资金使用的对策和建议，促进科学合理地利用财政专项资金扶贫［14］。孙宁，宋玲玲，程亮（2014）首先提出将财政专项资金的分配放到"规划-投资-资金分配-项目实施-绩效管理"的总体财政投资管理体系中进行定位的观点,在此基础上从设立方向、配置方式、集中支持、绩效导向、多方监督等方面分析了中央环境保护专项资金的管理现状和发展趋势。进一步分析了这些变化对项目管理带来的影响及相关建议，为加强财政环保项目管理提供参考［15］。姚翠红（2018）指出，当前农村专项资金管理主要存在以下几个缺陷，首先是预算缺乏控制，然后是项目考察不严谨，其次是监管不到位，最后是专项资金使用结构不合理。为了完善农村专项资金管理，促进农村建设事业的发展，有必要深入探讨和分析农村专项资金管理中存在的不足，并针对这些问题提出相应的解决办法，以确保农村专项资金的有效使用以及农村健康稳定发展［16］。刘春雷（2015）认为，当前农村专项资金管理存在的最主要的问题主要是资金拨付渠道不畅通；资金管理信息不公开；资金使用范围不集中。而对于整个农村专项资金管理应该对症下药，加大整合力度、强化预算管理、规范分配使用、完善制度建设、加强督促检查,从而提高涉农资本的利用效率［17］。陈淑女（2015）提出，目前财政支农资金管理使用中存在着财务管理不规范、项目资金不到位、项目管理不规范等问题,产生这些问题的主要原因是对支农资金管理重视程度不够、乡镇财政财力和村级经济薄弱、乡镇财政未有效履行监督职责等。应加强财政支农资金管理需要加强制度建设、规范资金管理,强化绩效评价,加强队伍建设［18］。陈飞（2018）系统分析在传统村落保护中政府方、社会资本、游客、村民、经济与社会、政治与法律等方面的关系，得出了由政府补贴开始展开的五条经营反馈回路，由此强调传统村落保护资金筹措不仅只有政府补助这个单一来源，而是通过合理利用政府补助盘活资金，吸引多方参与投资［19］。刘荣峰(2012)认为要从以下三个方面确保涉农资金高效、安全的运行，确保农业、农村、农民事业全方位、可持续的发展。一是乡镇财政部门本身，其次是加强对于项目资金使用情况的审查，最后是强化管理，弥补漏洞［21］。林万田（2013）指出，当前农村专项资金管理使用中存在问题主要是因为预算管理不到位、资金分配不合理、资金使用结构欠优化、监管力度待加强［22］。朱洁,李海滨,朱美玲(2010)主要针对财政绩效评价中的财政支农部分做出研究，通过对财政支农行为过程和结果进行衡量、比较和综合评价，由此调整和优化财政支出结构，从而使政府更有效的管理和使用财政资金［23］。成亚军（2016）认为当前涉农专项资金存在的主要问题就是专项资金的预算编制不规范以及核算不规范，除此之外，一些村级项目抽查的过程中发现各种财务收支混为一体，不能确保资金专项专用［24］。李常全（2009）指出，财政支农专项资金对于农村经济发展、社会和谐具有重要意义，当前支农资金在其支出、使用过程中仍存在诸多政策尚待完善、重复浪费普遍，要求配套过高、资金到位缓慢、使用违规违纪等问题需要进一步强化和规范［25］。3、国内外研究现状述评通过以上文献综述，可以看出国内外对于农村发展专项资金管理研究越来越深入，尤其是针对相关专项资金绩效方面的研究。相比之下，国外学者注重公共资金支出管理，财政福利绩效；而我国学者主要从绩效和监管两方面深入，提出自己的见解和对策。相较于一般财政支农资金，传统村落专项资金仍具有一定独特性，而我国对其管理方面的研究还是相对匮乏，没能形成相对完备的管理体系，针对性不强。比如，国内对农村专项资金的研究主要从宏观角度下农村资金使用情况出发，忽略了传统村落的特殊性；其次，目前的研究主要是从资金下放后的环节展开，没有考虑到资金前期预算和申报标准，整体上欠严密；最后，在支农资金管理研究中没有结合具体村庄案例，缺乏实践性；同时，不能根据具体村庄中的建筑、土地、特色文化和农业生产等具体部分进行量化，资金使用偏于笼统，难以据实监管。因此，本文将对传统村落的专项保护资金的使用管理做出细化研究，并提出相对应的改进建议。（三）研究方法本文的研究方法主要涉及有：1、文献查阅法；2、实地调查法；（四）研究内容本文主要对当前传统村落复原保护中专项资金管理的问题及对策进行分析研究，以实地调研中浙江省L村、Q村和湖南省B村为研究样本，从两省村落专项保护资金的获得、分配及使用方面进行正反对比分析，并结合实际，以对现行的传统村落保护资金管理提出适时的建议。本文内容分为以下几个部分：第一部分：绪论；综合了解国内外研究现状以及相关理论性研究进展，为本文整理行文思路并夯实理论基础，同时，总结本文研究意义。第二部分：传统村落保护项目的意义；第三部分：传统村落保护专项资金现状；第四部分：传统村落保护项目资金管理存在的问题；结合具体村落资金管理的实际情况，资金获得及分配方式，并分析当前存在的明显制约村落保护资金使用效率的因素。第五部分：促进传统村落保护项目资金管理的建议；结合当前部分村落保护资金运用管理较为成功的实例，进而对比总结提高传统村落资金管理优化的个人建议，并提出具体措施。二、传统村落保护项目的意义传统村落是指一批具有良好的自然环境，保存着大量的历史文化古迹，蕴含着独特地域人文风情的古村古镇，传统村落的存在在人类文明演进中具有重要意义。当前，由于城市化的推进以及对传统村落保护的认识和整治规划的实践上存在诸多误区，一批批历史文化遗产丰富的传统村落正在陨坏消失，因此，国家提出对传统村落开展相关拯救性活动，传统村落保护项目的开展具有重要意义：有利于保护历史文化遗产传统村落是农耕社会的基本生活单元，承载着我国几千年的农耕文明和历史智慧结晶。传统村落的形成有其特定的历史背景和地理背景，不仅反映着某一特定时期的人文环境和地域环境，也记录着不同文明社会的形成、发展和演进过程。而传统村落中的建筑、绘画、雕塑、乡风、习俗、宗族礼制、民间艺术等堪称为人类文明的“活化石”，为考古学、历史学、建筑学、社会学等提供了鲜活的研究样本。传统村落的特定性质决定了开展传统村落保护项目的必要性，而相关保护举措的实施就是在集中人力物力保护我国珍贵的历史文化遗产。（二）有利于弘扬传统文化，建设精神文明传统村落有着丰富的文化底蕴，它的宗教思想、伦理道德、家族礼制等是传统文化的载体，也是当前建设社会主义精神文明，提升文化自信的依托。保护好传统村落，深入开展传统村落保护项目，就是保护好宗族文化一脉传承的基石，它以能激发海外华侨、港澳台同胞的文化认同感、增强民族自尊心和自信心、增强民族凝聚力的特殊效果，彰显了此举的必行之意。由此可见，开展传统村落保护项目，不仅有利于继承传统文化，还有利于培养爱国主义热情，从而推动社会主义精神文明建设工作的开展。（三）有利于实现乡村振兴，促进共同富裕传统村落一定程度上也代表着我国农村建设发展的进程，乡村振兴战略贯彻执行的力度。传统村落保护项目的开展，将有利于化解农村保护和发展的矛盾，进一步缩小城乡发展的差距，除此之外，有利于改善农村基础设施状况和提升农村居民生活水平，促进农村地区可持续发展。站在宏观发展的角度，开展传统村落保护项目，也是习近平总书记推进新农村建设，贯彻乡村振兴重要举措的一部分，有利于实现共同富裕。三、传统村落保护项目资金现状从本质上来说，传统村落保护项目资金最开始主要由中央下达的传统村落保护专项资金构成，而传统村落保护专项资金其实是属于农村专项资金的一种。在我国，农村专项资金是指国家或有关部门下拨农村的用于农村建设或发展的具有指定用途的资金。这一类资金在规定上具有专门用途，且需进行单独核算，不能任意挪作他用。而我们所提到的传统村落保护专项资金是指列为《国家传统村落保护名录》的古村古镇，根据实际情况编制预算工作表，并按照相关审批标准递交项目申报材料，经国家文物局、财政部等审核，对于符合认定标准的古村每年下拨的用于支持传统村落保护工作的资金。近几年，国家对于传统村落保护的投入逐渐增大，在中央财政支持下的古村古镇数量也逐渐增多，各基层部门资金来源渠道也渐趋多元。总结起来，可以归结为以下几点：（一）资金投入力度越来越大1、支持的村落越来越多据中国传统村落网统计，自2012年以来，住建部等多部联合组织完善村落信息档案，并开展建立地方传统村落名录。直至今天，先后于2012年、2013年、2014年、2016年、2018年建立了五批传统村落保护名录，划进中央财政支持范围。具体情况见下图：图1支持村落数量变化图Figure1Supportsachangechartforthenumberofprojects由上图可见，专项资金支持的村落在逐渐增多，数量上由2012年第一批仅支持646个村子增加到2018年第五批2646个村子，由于当前全社会范围内对于保护传统村落的意识进一步加强，在这六年的时间里，专项资金支持的村落总量实现了近十倍的增加。2、投入金额越来越大据了解，包括已启动的第五轮传统村落调查评估，预计将有超过5000个具有重要价值的村落纳入其中。据不完全统计，在近五年的时间内，相关部门对2012年首批实施的传统村落保护利用项目中的50处村落投入专项保护资金达12.5758亿元，41处古村落下放地方配套资金10.3453亿元。具体金额每年投放金额见下图：图2投入金额数量变化图Figure2VariationChartofInputAmount由上图可以看出，专项资金投入金额越来越大。从各批次上来看，2018年第五批投入金额比2012年第一批投入金额多约60亿元，而各相邻批次之间的增长也十分明显，其中第五批投入金额较上一批增长率达66%。（二）资金来源渠道日趋多元化当前，各省份大部分的古村落保护资金主要来源为中央财政下拨的传统村落保护专项资金。近几年由于保护力度加强，修缮整治范围扩大、任务紧迫，资金缺口也逐渐增大，部分地区也开始谋求新的、以实现长远发展的筹资方式，而不再仅仅局限于上级专项资金拨付。为实现当地经济长远性发展，部分古村在依靠中央财政支持的同时进行自主性融资，即招商引资。通过招商引资的方式，一方面实现古宅修复的原定目标，一方面推动政府、企业、居民的三方合作，良性互动，以谋求经济可持续发展，细水长流。以浙江省X村为例，X村当前全村居民以中老年为主，闲散房子很多，于是政府与村民签订协议将自家闲置的民居租给乡镇府，再由政府出面与企业洽谈，政府强调，在不改变原有建筑的基础上，对老宅进行合理利用，凡是有破损的瓦片墙裙，必须用专门的材料进行修复，不得擅自更改。以2013年为起点，X村先后办了3家酒店，随着酒店开办，X村客流逐渐增多，居民纷纷开始效仿创办特色民宿。三方合作步入正轨后，当地旅游品牌也渐有名气，经济效益逐渐凸显而吸引了其他企业进驻，在X村开设了秘境和雲夕两家咖啡馆的南京先锋就是其中一家。企业的加入，一定程度上起到了经济引领的作用，另外，相关产业也为当地提供了新的就业选择。目前全国范围内，经过近几年的主动作为和集中抢救，部分传统村落整体风貌得到改善，文物保存质量显著提高。除此之外，相关管理部门在文物修缮、创新利用、产业激活、社会参与等方面做出了新的积极的探索。同时，在进行古迹保护中实现了当地居民生活水平的提高，70%村落的旅游收入实现了近40%的增长。四、传统村落保护项目资金管理存在的问题（一）立项报批和前期预算工作不到位传统村落的立项申报是各县（市、区）住房城乡建设局根据《住房城乡建设部文化部国家文物局财政部关于开展传统村落调查的通知》(建村〔2012〕58号)、《住房城乡建设部文化部财政部关于加强传统村落保护发展工作的实施意见》(建村〔2012〕184号)等相关文件通知，据实于全国传统村落管理信息系统进行信息登记，按时进行电子信息录入并及时进行资料报送审查，经中央七部审核批准通过列入传统村落名录的过程。各部门申报程序按如下简易程序（图3）.相关部门对于传统村落的保护立项程序做了明确的规定，但是仍然存在部分村落未按要求落实，立项报批工作浮于表面，既耽误了时间，也造成了资源浪费，极大程度上影响了整体保护工作的效率。根据对浙江省L村的实地调研发现，存在以下问题：1、递交材料不全面不及时L村整个立项审批过程拉得很长，首先在提交申报材料方面存在推诿扯皮，各基层政府要么专业性不够，要么积极性不强，递交相关材料不及时准确，一再驳回重交浪费大量时间，导致相关资金不能及时具体落实到相关政策实施主体和个人，从而导致民众意见横生，以致放弃项目或者是阻碍工作开展的现象。例如L村2015年开始申报700多户老宅迁出居民安置费相关配套资金，因报批材料递交零散，目前仍处在待批准的状态。2、编制预算敷衍塞责L村在预算编制过程中，缺乏整体规划，提交预算敷衍了事。不是根据实际情况进行前期预算、整体申请，而是先任意拿到某一部分钱投入某一项目，之后再哪里需要批哪里。总体上就是一项一项报，一项一项批，这样就会存在很多遗留问题待处理。例如，L村在主要申报程序走完后发现还需要进行新居建设、老宅修复、土地征用、荒山开垦、寺庙重建等项目的申报，于是，后期又对这几个项目进行部分报批，不仅每一项目都要重走程序，效率低下，更耽误整体修复工作，部分紧迫性项目并不能得到及时抢修。这种没有计划性的报批，没有预算方案的修复，使得整个村落保护工作处于被动的状态，大部分时间在等资金，L村的保护工作大打折扣。图3简易立项程序图Figure3Projectprogramsummary（二）资金管理使用欠规范资金下放不及时目前，我国传统村落保护资金由农村综合改革转移支付资金和农村环境保护专项资金构成。农村综合改革转移支付资金是经农业司执行《中央财政农村综合改革转移支付资金管理办法》下达，各地方程序上参照“一事一议”操作后将项目建设资金下放到乡镇；而农村环境保护专项资金是由经建司执行《中央农村环境保护专项资金管理暂行办法》下放的专款，其要求是县级报账、专款专用。传统村落保护资金所涉及的这两项资金在资金性质、下达口径、资金到达时间、管理办法均不同，同时该项资金的管理在各级财政部门涉及到乡财、农财、经建等部门，项目建设管理又涉及到建设、环保、文化、乡镇业主等多个单位，这种管理方式给资金的使用管理带来了困难和障碍，一定程度上有多头审批、分散拨付的嫌疑，从而导致了资金下拨不及时，项目建设进度慢的问题产生。2、资金闲置严重近几年，由于对传统村落的保护力度加强，中央财政资金下拨的数量也逐渐增多，为摸清资金绩效和项目进程，H省审计部门在对17个县（市、区）传统村落保护补助资金审计发现，截至2018年5月底，2016年中央和省级安排的35个村落54个保护项目，仍有12个项目未开工，已开工的42个项目仅有16个项目完工。上级下达财政补助资金1.05亿元，项目支出仅完成3420万元，占比仅32.73%。由此可见相关资金盘活不到位，保护项目进程缓慢。3、资金挤占、挪用现象普遍传统村落保护资金是专门针对古村落进行修复整治的专项资金，按规定，任何单位和个人不能挪作他用。在调研过程中，据浙江省L村村委会工作人员反映，L村作为宁波市十大历史文化名村，同时已经列入中国传统村落保护名录，但实际上空有一块牌子，整个村子没钱没设施，项目虽申报成功了，但无法落实，实际到达村里的资金更是少之又少。除此之外，县里不重视，将其中50万拨款用于修建办公楼，而忽略了迫在眉睫的古宅修复，“钱未用在刀刃上”。（三）资金使用缺乏整体规划，资金效率低存在部分村落未对保护资金进行针对性整合，资金使用没有计划性，缺乏科学性、目标性。如L村最初获得的300万保护专项资金，其中150万用在绿化基础设施上，另外150万用来抢修古宅，在整个村落100多户中只能抢修4个点，而且修理费用还包括由居民自己承担的30%的部分，保护工作效果不容乐观。另外，L村计划开发新的住宅和工业用地，目前已花费约370万征用农民田地60多亩，但开发计划一直未上级部门获批准，现阶段仍处在停滞状态。前期资金已经投入，后期工程又不能及时跟上，往往造成“半拉子工程”。这反映了传统村落保护资金并未得到最大的优化使用，原有资金使用效率低甚至存在浪费现象。（四）多元化融资执行不到位，资金缺口大一个列为传统村落名录的古村，居民一般在100-800户之间，尚且不提部分村落还有意识形态层面的乡风民俗的保护，光古宅修复工作就耗费巨大，除此之外还有后期经济发展，以及居民安置问题。资金量小，项目多而散，绝不是仅仅靠中央财政的专项资金就能解决的。以调研过程中浙江省Q村为例，该村当前面临的最大问题就是资金缺乏，去年中央财政到账300万，目前已经花掉250万，但整体修复效果甚微，预计全部修复工作完成大约需要2000万。面对此类问题，大部分村子的解决方案为招商引资，项目招标联合企业开发。但在实际操作过程中，仍有一部分传统村落由于当地政府融资经验不足，发展目标不明确，缺乏特色品牌定位，以至于企业一时看不到发展前景，不愿出资。或者是毫无计划、盲目招标，造成大量资源浪费。除此之外，招商计划没有惠农倾向，村民就会带有排斥性，更倾向于传统的一亩三分地，而不愿配合当地政府工作。由于整体上欠缺因地制宜的规划，细节上没有各项配套方案，执行上缺少制度化的保护，存在一直在谈开发，一直没人开发的尴尬局面，多元化融资并未得到深入贯彻。传统村落保护专项资金投放标准偏固化自2012年开展传统村落项目保护以来，被列入传统村落保护的乡村为每年300万专项资金，该标准一直延续至今。而实际中存在以下两方面不得不考虑，首先，各地区的古村落确有其自身发展特殊性和保护紧迫性，不能一以贯之；除此之外，随着时代的发展，对于传统村落的保护也必然面临新的发展要求和挑战，而这时候专项资金的投放标准并没有根据现实情况进行调整，那么，300万的固定下放标准实际上的作用有多大呢，恐怕也就要视情况而定了。就目前全国大部分村落情况总结来看，专项资金量小，项目多而散，这种“撒胡椒面”的资金下放方式，导致各村无法对传统村落进行有针对性的深度保护，大部分只能将其用于一些基础设施改善，保护工作也只能停留在表面。另外，所有村落一个标准在一定程度上也纵容了部分基层对于传统村落保护的盲目、随意和片面，导致资金使用效益不高，无法达到预期的保护效果。五、加强传统村落保护项目资金管理的建议由于各地区传统村落地理、历史、人文风情不尽相同，对于相关保护项目资金的优化管理自然也各有侧重。总体来说，保护项目要做好前期报批和预算，后期监督和管理；另外，基层要因地进行规划，政策上要因时进行调整。针对前文所分析的我国传统村落保护资金的现状以及存在的问题，本文提出以下建议：做好立项报批和前期预算立项报批和前期预算是开展传统村落保护工作的第一步，首步工作的细致程度决定着后期项目的开展进度和保护效果，为避免整个保护工作杂乱无序、成效甚微，高效的立项报批和细致的前期预算必不可少，下面我将以湖南省B村为例：为做好相关村落保护工作，B县市政府拟定了多项保护规划文件，并督促规划单位及时修改、补充、完善规划方案，及时按法定程序上报湖南省文物局审批，并主动搭建沟通平台与上级各部门形成良性互动，及时沟通和反馈，提高立项报批效率。保护规划方案主要涉及“谁来保护，保护什么，怎么保护”等一系列问题，强调突出重点、分层次、分阶段，坚持逐步整治、改善和更新的原则，做到整体保护和分类保护相结合。古建筑修缮注重修旧如旧，新宅选址给未来留足发展空间。其中，B村为古建筑群落项目经费申报做出了经费估算，估算方案见下表：表1经费申报预算表Table1BudgetStatementforFundsDeclaration经费估算：（万元）经费类别工作内容及估算经费合计前期经费概算工程方案设计费用（含实地调查、现场测绘、方案编制等）480万工程经费估算工程实施费用（含设备及施工辅材的采购、施工和管理费、工程监理费、税金等）8500万工程总估算8980万其中拟申请国家重点文物保护专项补助经费拟申请历史文化名村保护专项补助前期经费100万元拟申请国家重点文物保护专项补助工程经费5000万元，其余经费自筹。从表中可以看出，B村根据实际情况制定了预算方案，合理安排资金比例，确保科学地评估分析，从而解决了预算模糊造成的重复立项或重复调整工作方案的问题，变保护工作的被动为主动，一定程度上避免了预算方面造成的时间损失和效益损失。（二）规范资金管理使用1、统一资金下达口径，确保资金下放及时由于涉及的单位、部门较多，一定程度上阻碍了传统村落保护项目资金的正常拨付。因此，有必要明确财政内部责任司，制定专门的传统村落保护资金管理办法和项目管理办法，明确资金使用主体责任单位、资金使用程序以及资金监督管理责任部门等，使得相关工作有章可循；并对项目管理牵头单位、项目建设主体责任单位、项目建设内容、项目建设程序等加以明确，落实部门和人员责任，防止由于多部门管理产生的“人人都管又个个都不管”的现象。2、加强资金监管，避免资金闲置、挤占和挪用传统村落保护项目涉及面较广，由上至下的流程线较长，因此，更应该坚持相关资金从项目立项，到审批施工，再到完结验收全过程的事前、事中、事后监管。同时，各村应确保财务公开透明，让各项资金的使用能接受群众和社会的广泛监督。除此之外，各地区有必要结合实际建立相关监督考核办法，督促项目承担单位严格按照规定使用专项资金，确保项目建设的进度和质量，充分发挥资金的使用效益。同时，市、区级财政、审计、传统村落保护主管部门要及时对项目实施情况、资金使用情况进行监督检查并反馈。要督促相关主管部门实施具体项目绩效评价，并对相关行为做出必要的奖惩或责任追究。（三）加强资金使用整体规划，提高资金使用效率要实现资金效益最大化，必离不开资金的统筹整合和整体规划，以湖南省B村为例：为切实提高资金使用效率，B村依托现有资金进行了一定程度的资金整合工作。将各项资金分门别类，有针对性地，类似贴标签的方法进行投放。如将设立“B村历史文化名村保护专项基金”，用于支付保护、宣传、研究等费用，并用于前期相关启动工作；同时严格控制好国家财政性拨款、地方财政拨款、集体单位和社会赞助等资金，将其投放到房屋单体建设、基础设施建设和周边环境保护等重点领域。具体投放标准见下表：表2B村项目投资明细Table2DetailedinvestmentofvillageBproject序号项目名称项目内容实施进度项目规模项目投资（万）1道路整治村组公路扩宽2014年实施1.5公里扩宽90村内石板路修复2015年实施1.5公里33生态停车场扩建2013年实施0.5公顷652市政工程改造供水管道、高位水池建设2013年实施2.7公里32排水管道、截洪沟、化粪池建设2013年实施4.0公里80序号项目名称项目内容实施进度项目规模续表2项目投资（万）续表22市政工程改造电力线路改造2014年实施8.0公里72电信线路改造2014年实施8.0公里243消防设施建设消防栓等设施配建2013年实施8个14景观环境整治村内绿化建设2013年实施2.72公顷218广场改造2013年实施1.2公顷1805建筑整治修缮文保单位的修缮2015年实施147栋1470现代建筑的整治2013年实施70栋2106环卫设施建设垃圾收集点的新建2013年实施20个3封闭式垃圾站改造2013年实施4个607环境保护象岭植被培育2013年实施28公顷560九山河（B村段）治理2014年实施2公里800合计3898从表中可以看出，2013年B村投资1409万元用于古村内停车场、给排水、消防、环境景观、环卫等基础设施的改造工程，2014年投资986万元用于古村内的村组公路扩宽、电力电信工程改造及九山河的治理，2015年投资1503万元用于古村内的石板路修复及文保单位的修缮。不仅资金划分使用明确，保护工作也依此能按部就班，逐渐推进。（四）拓宽保护资金来源渠道，弥补资金缺口总的来说，专项资金量小，而整体修复工作量大，多元化融资在保护工作中是必行之路。要拓宽资金来源渠道，就是进一步将多元化融资执行到位，首先，要做好古村的特色品牌定位，确定发展目标；其次，要设计明确的招标方案，吸引社会资本；最后，还要将村民致富囊括到发展目标中来，带动村民积极性。以湖南省B村为例：湖南省B村在吸引社会第三方力量参与投资时第一件事就是做好市场定位，设计特色品牌。县政府依托当地风光秀美的丹霞山水、丰富的湘南人文、天下一绝的冷热鸳鸯泉、古朴淳厚的古民居、红色旅游等六大显著特色打造中国历史文化名村——温泉精品度假村。同时迎合当前国内旅游业迅速发展的态势，签约承包企业，着力打造休闲民宿，一定程度上解决旅游产品单一的问题。在做好品牌定位的基础上，B村进行了细致的规划和预算。B村项目投资分为古村项目和温泉改造项目，合计83328.46万元。其中古村项目总投资23328.46万元，温泉提质改造60000万元：总投资中建筑工程费用古村20101.64万元，温泉提质改造工程52000万元；工程建设其他费用古村2011.37万元，温泉提质改造工程4900万元；预备费古村1215.45万元，温泉提质改造工程3900万元。具体预算构成见下表：表3中国历史文化名村——B古村保护与开发项目投资估算表Table3AnEstimationTableofInvestmentinProtectionandDevelopmentProjectsofBAncientVillages序号项目技术经济指标合计(万元)单位数量造价(元/㎡)一工程费用20101.641地上部分m2113302.2618092.811.1新建建筑m260791.34761.94626.221.2保护修缮建筑m235462.00220078001.3展示利用工程m219301.4环境整治﹙含保留建筑立面攺造﹚m22011.341.5消防工程10801.6安防工程5251.7新建配套设施m2464.0018.651.8新建景观设施m2580.60101.62室外工程2008.83二工程其他费用2011.37三预备费629.21四建设期贷款利息586.24五总投资23328.46以上资金来源为：古村项目政府投入（国家文物保护单位集中成片传统村落整体保护利用中央补助资金、县本级财政自筹配套保护资金）和招商引资资金组成。其中政府投入资金40﹪，招商引入资金60﹪；温泉提质改造项目招商引入资金100%。通过上述有计划透明地招标，B村在实现村落保护目的的同时也为当地长足发展注入了新的资金流，弥补了发展资金不足的缺口，除此之外，工商资本的加入，还培育出了当地新业态和带动当地居民增收致富。（五）制定灵活的村落保护专项资金投放标准在近几年的保护工作中，我们可以感受到，平均的统一标准的资金下放对于部分村落保护工作的效果提升不大，因此，建议财政部及相关参与部门尽快出台相关工作指引，明确传统村落保护的原则和内容，并根据村落内传统建筑的数量和保护价值、传统文化的保有程度、当地重视程度等对传统村落作出相应等级划分，按照等级划分标准再结合一定的因素分配形式，将资金有计划的用于更迫切需要的村落和更具有保护意识和保护动力的村落。如，对一些古建筑密集、历史价值高、交通便利、知名度高的村落，进行重点投入，相应提高专项资金投放标准；而对于那些村内古建筑零星、文化氛围不浓厚、保护意识和意向不高的村落，可适当降低标准或据实采取退出机制，从而让有限的资金发挥更大的效益。六、结束语传统村落保护项目是国家立足于弘扬传统文化，保护文化遗产和建设美丽乡村而开展的全国性的古村古镇修复和维护工作，国家通过下拨传统村落保护专项资金，对古村保护进行财政支持。各地方也自发进行工商资本引入，旨在谋求长远发展。当前，我国传统村落保护项目开展时间较短，整个保护体系还不够完善，除此之外，各地保护工作进展受区域性差异影响，发展程度不一。另外，各村居民作为分散个体，很难将保护工作真正落到实处，所以，要坚持从各地实际情况出发，注重保护和发展并重，将产业增值与居民增收提上日程。根据本文研究，提出了相关促进传统村落保护资金管理的建议，在相关工作开展中要坚持从立项到审批再到工作实施的全程高效率的事前事后工作，加大资金整合力度，提高资金使用效率，同时要保证严格的监管，促进财务过程透明化。另外，地方政府要有计划、有定位地进行招标，给予村民一定的经济实惠。除此之外，还要制定更灵活的保护专项资金投放标准，提高专项资金使用效益。本文通过以上问题和建议的分析研究，希望能为传统村落可持续发展提供参考。参考文献[1]TakumiHaibara.EnvironmentalFunds,PublicAbatement,andWelfare[J].Environmental&ResourceEconomics,2009(2):191-222.[2]OnalennaSelolwane.Welfare,SocialProtectionandPovertyReduction[A].PovertyReductionandChangingPolicyRegimesinBotswana,2012.[3]Fan,Shenggen,Zhang,Xiaobo,Rao,Neetha.Publicexpenditure,growth,andpovertyreductioninrur