南水北调工程的运营管理

南水北调工程的运营管理

一、设计之后的工程是确定工程目标,水2002年开始，岭南东线一期工程已经开始。2005年，第一批三阳河、宝应河、铜河工程垃圾填埋场基本完成，运营条件基本满足，于2007年开始。中轴线一期工程于2010年完成。对南水北调工程的运营管理,建立一套新型的体制,设计一套完善的方案,这是实现工程目标、发挥工程效益的关键。温家宝总理就曾经提出:“大的水利工程,要和水利建设投入机制、管理机制、运行机制、价格机制有机结合起来”。基于此,本文对南水北调工程运营机制和管理体制进行探讨。二、北移工程的特点1.建设项目的特点南水北调工程具有涉及范围广、建设周期长、建设难度大等特点。在地理和工程建设上涉及江苏、山东、河南、北京、天津等诸多省、市和地区。2.促进了社会经济主体的参与南水北调工程的性质特点表现为以下三点:(1)工程的基础性。南水北调工程处于生产流程的“上游”,是国家和地方经济、社会发展的基础和条件,具有基础性工程的核心特征:一是建设的超前性;二是其自身作为产品的同时又为其他生产部门提供赖以生产的基础性产品和服务;三是所提供的产品或服务是其他部门生产和再生产必需的投人品;四是产品价格构成了其他部门产品或服务成本的组成部分;五是通过工程设施建设,能发挥结构效应,缓解国民经济发展的“瓶颈”制约。(2)工程的准公益性。南水北调工程资产可以在各个投资者间分散享有,产权具有可变性、分享性和竞争性;工程的调水具有一定的排他性,能够将某些不付款者排除在收益享受之外,工程调水具有广泛的外在效益和利益,是整个国民经济和各地方经济活动的共同需要,具有联合消费、共同受益的特征。(3)工程的社会性。南水北调工程能在一定程度上解决农业供水、生态环境保护、防洪排水以及地区经济发展、社会稳定和文化传承、社会文明进步等社会性问题。3.工程资产结构比较南水北调工程既包含已经投入运营的老工程,如江苏江水北调工程和丹江口工程;又有新投资建设的新工程,如东线和中线中的许多干线工程,其建设资金主要来源于中央财政资金(占30%)、地方水基金(占25%)和银行贷款(占45%),因此,工程资产结构复杂。由于新、老工程的存在,工程投资主体的多元性,产生了产权关系的多元化,干线沿线各省、水源所在地地方政府、中央政府、工程经营主体和用水户以及老工程的所有者都拥有工程相应部分产权。三、运营和管理海外能源项目的目标南水北调工程作为准公益性的水利基础工程,经营管理要能充分体现其经济性、公益性、社会性和基础性的性质特征。1.经济的目标对工程沿线的工业、城镇居民供水和利用水利工程进行发电、航运、水产养殖以及旅游等经营性项目,以收费或经营收入的方式实现经济利润。2.慈善目标要充分发挥工程的农业供水、防洪抗旱、水土保持和改善生态环境等公益类功能,确保国家和地区的经济建设和社会进步。3.“公益优先兼顾效率”的原则工程排除水涝旱灾对城乡居民的危害,缓解水资源匮乏地区对水资源的渴求,实现沿线地方社会和政治的稳定、文化传承和繁荣昌盛。基础性水利工程在经济性目标和社会性目标权衡时要坚持“公益优先兼顾效率”的基本原则,体现经济性目标和社会性目标的和谐统一和恰当融合,在追求社会效益的同时要提高经济效率,实现包括社会效用和经济效用在内的总效用最大化。体现在水权分配上,本着“首先满足城乡居民生活用水,统筹兼顾农业、工业、生态用水”的水资源利用的基本原则;在工程投资收益上,形成“还贷、保本、微利”的水价形成机制,在实现工程成本回收、可持续性运转的同时,还要充分考虑沿线城镇居民的实际经济承受能力,实现社会公平。四、为提高江南工程运营机制1.北移工程的双重运营机制南水北调工程的准公益性决定了对其运营必须采取双重运行机制,充分发挥市场和政府共同配置资源的作用。(1)明确剩余分配权市场配置资源的有效之处在于通过市场无数只“看不见的手”来实现资源的合理化分配,生产者根据产品边际收益等于边际成本的基本原则决定私人产品的供给数量,消费者根据自身偏好和消费者剩余最大化来决定消费数量,通过产品市场价格的变动以及价格机制传导信息的作用,从而达到产品供给与消费的均衡。由于准公益性的南水北调水利工程具有产权的可分性和竞争性、效益享受的排他性等特征,在很大程度上满足了经济品的性质和要求,符合市场配置的条件,水权的配置要充分发挥市场的基础性作用。南水北调运营管理机构的组建也要贯彻实施符合市场要求的“政企分开、政事分开、政资分开”的政企关系。1这样体现了政府作为出资人的经济职能,政府作为行政管理者的行政管理职能,企业拥有资产法人财产权的经营管理职能的分离。(2)政府宏观调控管理以水为中心调水工程的公益类项目产品的消费不具有消费排他性和收益独享性,存在消费的“搭便车”行为,在市场上很难找到资源的最有效配置途径,相反还会出现“格雷欣法则”即“劣币驱逐良币”的现象,无法通过市场供求关系来影响价格(或收费标准),不能通过市场自动调节达到资源配置的帕累托最优,消费者对公共品具有过度需求,市场“失灵”,在供给和消费都需要政府的介入和调节,通过行政或计划的手段实现公共品的生产和配置,实现社会效益的最大化。在南水北调工程运营中,政府的宏观调控主要体现在:一是在水价的控制上。由于工程投资规模巨大,不可能形成自由竞争所需要的众多企业,水是生活必需品,需求缺乏弹性,水运营机构对水价具有很强的垄断力,容易形成不公正的水价,政府必须利用行政管理的职能,对水价实行听证会制度,严格控制水价的随意变动;二是体现在对水权的分配上。政府参与水权的分配,兼顾不同地区的经济发展状况和居民的经济实际承受能力,在考虑公平的基础上合理配置水权。三是体现在协调调水和防洪、抗灾的关系上。南水北调工程具有多重目的性,调水和防洪抗灾在一定程度上存在一定的矛盾和冲突,政府应站在全局和根本利益的立场上,解决好局部与整体的利益关系,协调好经济效率和社会效益之间的关系。2.明确企业运营管理的责任划分具体运营南水北调工程应建立起“国家控股,授权营运,统一调度,公司运作”的总体运行机制。“国家控股”是因为工程既关系国计民生和国民经济长期发展,又使工程沿线各地同时受益,还关系到经营管理主体的经济利益,国家、沿线各省(市)和企业三方共同投资成为必然,但由于要更多地体现工程的公益性和社会性,国家控股是必然选择。所谓“授权营运”包含两层意思:一是国家将其投资形成的国有资产授权给出资人代表,享有资产所有者权益,监管企业中的国有资产,确保其保值增值;另一层意思是出资人代表再将其受托的国有资产投入企业,让其具体运营管理,实现国有资产的保值增值。所谓“统一调度”是指水权分配和工程使用上统一分配和统一管理。本着“首先满足城乡居民生活用水,统筹兼顾农业、工业、生态用水”的水资源利用的基本原则统一合理分配水权;在工程使用上,应根据“先防洪抗旱,后调水”的思路统一调度。“公司化运作”是指要以一个现代化的企业来运营管理南水北调工程,在企业内建立起“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”的现代企业制度,依法享有企业法人财产权,按照公司章程合法经营管理工程。工程的公司化管理,能更好地体现社会主义市场经济体制改革的总体要求,充分发挥社会主义市场对资源配置的基础性作用;能更好地形成“政企分开、政事分开、政资分开”的政企关系。工程的公司化管理,还能够增强企业的竞争性,降低成本及提高服务质量;能够在一定程度上减少政府的财政风险,排除政府偿还债务的顾虑;引进资产与负债、支出和收入等企业核算标准,增强企业的内部核算。五、关于高校工程管理体制的研究1.管理(1)明确征地管理机制,确保执行力度根据南水北调工程“政府宏观调控,股份制运作,企业化管理,用水户参与”的运营管理体制和总体运行机制的要求,其管理体制应采取“统一协调、政资分离、企业执行、用水户参与”的管理模式。“统一协调”是指南水北调工程的利益相关者和行政管理者必须在一个相对权威部门的统一协调下行动一致,解决重大问题,协调各方面关系,团结各方面力量,共同协调推动调水工程的运行,实现各方的利益均衡。“政资分离”是指政府同时作为南水北调工程的投资者和行政管理者,在工程的运营管理中必须将其行政职能和经济职能分开,由两个独立部门分别行使。“企业执行”是指组建南水北调工程运营管理公司,作为工程的运营管理主体,具体执行工程管理的各项事务和国家有关水事的法律、法规、政策及制度。“用水户参与”是指用水户参与南水北调工程的管理及其他事务,参与工程的投资、管理、协调和对工程管理予以支持和监督。(2)组建有限责任公司的合理性在东、中线具体运营管理中,组建有限责任公司,本着“中、东线分离,各线统一运营”的思路运营管理。东(中)线运营管理的统一性。南水北调工程是属于大型固定资产投资的水利工程,行业壁垒较高,具有自然垄断性,工程的统一经营能降低单位产出所分摊的固定成本。南水北调工程的调水与水源存在着“既矛盾,又统一”的关系,其“矛盾性”是指调水和水源在量上存在此消彼涨的矛盾,调水会影响水源地区和下游地区的取水、航运和生态;其“统一性”是指调水和水源是一个不可分割的整体,只有有了水源,才存在调水,也才能充分发挥工程效用,因此,调水工程和水源工程必须密切配合、统一协调。南水北调工程是一个多目标、多效益的调水工程,这些目标的实现和效益的发挥具有主次和层次性,要符合上述“统一调度”的原则。工程沿途经历诸多省份和地区,这些地区利益各异、矛盾重重,工程全线统一经营,可以将外部成本内部化,将极大地降低交易成本。南水北调工程东、中线分线运营管理。分别组建南水北调东线和中线有限责任公司是根据工程的实际情况和经济学中成本收益理论提出的有效措施。一是东、中线出资人不同,本着“谁投资,谁受益”的原则需要分别组建两个公司;二是东、中线实际情况不同,东线老工程较多,中线新投资较多,投资收益不同;三是组建两个公司有利于加强成本核算,降低成本,提高收益;四是在一定程度上可以打破水行业垄断,促进水市场的形成和经营者自由竞争。组建有限责任公司的合理性。主要表现在:一是南水北调东(中)线工程出资人数量较少,主要有国家和沿线各省(市)地方政府,满足组建有限责任公司要求的出资人较少的要求;二是组建有限责任公司,便于为各个出资人提供一个监管资产运营管理的平台,使每个出资人的合法权益都能得到一定程度的体现;三是成立有限责任公司有利于提高工程的运营管理效率,使项目还贷工作落到实处;四是有限责任公司组织机构比较灵便、精简、行动迅速,便于国家宏观调控和利用工程实现公益性目标;五是股东可以用货币、实物、工业产权、非专利技术、土地使用权作价出资,有利于南水北调工程中老机构以工程集体作为投资成为有限责任公司的出资人;六是公司各股东的出资额、出资形式和股份分配可以由所有出资人共同协商确定,不必严格按“等额股份,同股同权”的要求来组建董事会和行使权利,股东的出资证明书仅是一种股东出资的凭证,在有限责任公司中,国家可以灵活地确定各省(市)的出资额、出资形式和股权分配。2.确定水企业的工作部门和水行业管理部门根据工程管理模式,南水北调工程宏观管理体制应分为三个层次。第一个层次:高层次的南水北调工程决策协调部门。组建高层次南水北调工程决策协调部门之理由:一是有利于协调中央各部委对南水北调运营机构的行政管理关系和协调沿线各省(市)之间的水权分配、利益分配和水事等各种关系,因为这些关系复杂,协调难度较大,较低级别的政府管理部门难以协调;二是需要一个较高级别的政府机构来代表国家决策南水北调工程在运营管理中的重大事项,解决重大矛盾和问题。决策协调部门主要由国务院总理、相关副总理和发改委、国资委主任(副主任)以及水利部、财政部、农业部、建设部等部长(副部长)和河北省、山东省、北京市等省(市)的省长或市长(副省长或副市长)等人员组成。决策协调部门的职责:审批决定各种重大事项;协调南水北调工程中央各管理部门之间(南水北调工程行政管理部门、水行业管理部门、国有资产出资人代表等)行政管理关系和各省之间以及利益相关者之间的各种重大关系(投资比例关系、股权分配关系、水权分配关系、工程公益性目标与经营性目标的协调关系);解决南水北调工程运营管理中的各种重大问题。第二个层次:由南水北调行政管理部门、发改委、水行业管理部门和国有资产代表构成。南水北调行政管理部门参与管理的理由:一是有利于确保南水北调工程公益性目标得以实现;二是作为南水北调运营管理机构的专职行政管理部门,便于加强与水行业管理部门、经济管理部门的联系;三是有利于提高对运营管理机构的行政管理和行政服务质量;四是有利于水资源的合理配置和促进水市场的建立与健康发展。南水北调行政管理部门的具体职责:起草与调水有关法律法规并组织实施;作为南水北调高层决策协调部门的办公室常设机构,履行办公室的各项职能;批准或报批南水北调工程相关后继开发项目,协调工程建设、运行、管理中一般性问题;联系中央各部委,协调各部委之间有关调水的各种一般性关系;对南水北调运营管理机构进行行政管理和行政服务;监督、执行水市场规则的实施,促进水市场的建立与健康发展;委托南水北调运营管理机构履行工程的公益性事项(如排洪抗灾、环境、生态等),保证工程公益性目标的实现,并协调工程经济效益和社会效益的统一关系;协调社会层面的各种关系(移民、土地征用等);协调南水北调运营管理机构在工程运营管理中与水利部各部门的技术衔接工作。2国有资产代表者作为独立经济管理部门对企业中的国有资产进行监督管理,能够更好地督促国有控股企业对国有资产的保值增值;政府的行政管理职能和经济管理职能分别由不同的部门专项行使,充分体现了“政资分离”的现代企业监管原则,也有利于满足国家对国有控股企业“管资产和管人、管事相结合”的要求。国有资产出资人代表者的具体职能:起草有关南水北调工程国有资产监管的法律、法规,并在南水北调工程中监督实施;作为南水北调运营管理机构中国有资产出资人代表,享有出资人所有权益,履行出资人应尽义务;向南水北调运营管理机构委派监事会,对工程中的国有资产依法进行监管;国有资产出资人代表者对南水北调运营管理机构采取“管人、管事、管资产”相结合的国有资产管理体制。3水行业管理部门参与南水北调工程管理的理由:一是确保水质量标准的制订并执行;二是强化水行业管理、服务和执法;三是有利于促进水市场建设;四是有利于水资源的全国统一配置。水行业管理部门的具体职责:组织起草有关水资源管理、利用的法律、法规并监督实施;从水资源统一管理的角度协调南水北调工程的水资源供给,颁发取水许可和征收水资源费;组织、协调、监督、指导南水北调工程防洪、抗旱工作;组织、指导南水北调工程水政监察和水行政执法,协调并仲裁南水北调工程运营管理机构与其他水事部门间的水事纠纷;制订并监督实施水质量标准,对运营管理机构进行水行业指导与管理;监督南水北调工程环境保护和生态环境建设;为南水北调运营管理机构提供技术服务。4发改委的主要职能:南水北调工程重大项目的审批权或备案权;提出南水北调工程固定资产投资调控政策,审批资金来源和构成,并安排重大建设项目;起草水价格和收费方面的法律、法规;拟订重要水价格和收费政策并组织实施;提出水价格管理的范围、原则和办法;拟订和调整水价格和收费标准;组织水成本调查,组织水价格听证会,调控水价格。第三个层次:南水北调工程运营机构系统。南水北调运营管理机构的具体职责:依法享有有限责任公司的企业法人财产权,并独立运营管理公司资产;组织运营管理公司日常事务,承担相应的民事法律责任;具体实现南水北调工程所有公益性和经营性目标,受托分配公益性用水和承担相应其他公益性事务,并依协议获得适当经济补偿;妥善经营国有资产,实现国有资产的保值增值;自主经营经营性用水,开发调水工程后继项目,追求所有者合法权益。3.正在运营的系统南水北调工程运营机构系统包括水务集团公司、东线有限责任公司和中线有限责任公司。(1)供水集团水务集团公司的组织结构和治理结构如图1所示。(2)企业股份组成宏观管理基本构架(如图2):实施方式:评估江水北调工程资产的价值,折算成南水北调东线有限责任公司的股份,将工程划归南水北调东线有限责任公司统一运营管理,江苏成为其股东,拥有其股权。股权结构与各方出资人代表:南水北调东线工程总投资由三部分构成,中央投资比例为30%,沿线山东、河北和天津省(市)的水基金总计占25%,企业贷款为45%;其中工程沿线各省25%的总投资基本以分配水量的比例为基准,同时考虑各省的经济实际承受能力来进行分配投资额。南水北调东线有限责任公司的各出资人股份按照出资额为基