学前教育公共服务需求的多样化与政府治理

学前教育公共服务需求的多样化与政府治理

近年来，公共服务体系机制的创新已成为公共服务管理的研究热点。当前我国社会对公共服务的需求已进入高速增长时期,但公共服务体制机制改革明显滞后于经济社会发展进程。合理选择和创新公共服务的供给机制和方式,推进对多样化公共服务的分类管理,构建高效、公平和权责对称的公共服务提供模式,已成为政府改革的重要内容。其中,我国学前教育公共服务的分类及供给机制研究刚刚起步,实践发展中也迫切需要理论探讨。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)中明确提出,要“建成覆盖城乡的基本公共教育服务体系,逐步实现基本公共教育服务均等化,缩小区域差距”“基本普及学前教育”。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中进一步明确:“发展学前教育,必须坚持公益性和普惠性,努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系,保障适龄儿童接受基本的、有质量的学前教育;必须坚持政府主导,社会参与,公办民办并举,落实各级政府责任,充分调动各方面积极性。”这充分表明,坚持“一主多元”即“政府主导,市场与社会多元参与”的学前教育公共服务体制已成为当前国家鲜明的政策导向。一、提供学前教育公共服务的供给机制应具有统计学意义我国学前教育公共服务的历史经验和当前多样化的学前教育公共服务需求,迫切需要改革旧有的供给机制,增强理论研究的自觉性,为我国学前教育公共服务体系建设与体制改革引领方向。(一)学前教育公共服务均等化的困境我国学前教育公共服务供给机制改革及其政策导向经历了一个不断发展变化的过程,主要经历了从政府作为公共服务的唯一或主要供给者到公共服务的市场供给和社会志愿供给,再到公共服务的政府、市场、社会多方合作供给逐步显现的发展变化轨迹。改革开放之后,随着我国经济体制改革从计划经济向社会主义市场经济体制转型,学前教育逐步被推向了市场化、社会化道路。改制过程中,学前教育被视为不能带来赢利的“包袱”而甩向市场,由于这种市场化取向更多依赖于公民个人分担和社会供给,政府供给逐渐减少,导致我国学前教育公益性、外部性受到严重挑战。学前教育机会不公平、质量不均衡、收费不合理等问题日益突出,成为社会强烈反映的民生问题。历史经验充分表明,单纯依靠政府垄断供给,缺乏市场竞争、社会参与,会导致学前教育公共服务成本增大,效率低下,政府负担沉重,无法满足日益增长的多样化需求,不利于整体提升学前教育公共服务质量与效率;但完全依靠市场化、民营化机制供给学前教育公共服务,市场的逐利性又将导致学前教育资源更多流向那些占有社会政治、经济、文化、教育资源更丰富的强势群体,弱势群体学前教育的需求与供给总是不足,学前教育基本公共服务均等化目标无法实现。因此,为克服“政府与市场双重失灵”问题,必须将“代表公平的政府供给与强调效率的市场化供给模式相结合,同时发动社会力量,吸引公民参与,确立政府主导、市场和公民参与的合作治理体制”。(二)学前教育公共服务供给与供给方式面临的形势当前在《教育规划纲要》实施的政策背景下,随着公众对学前教育观念的转变以及人们物质文化生活水平的提高,公众对学前教育公共服务从“机会公平”向“质量公平”的需求日趋增强,呈现从普及化、均等化向多样化发展的态势。面对日益强烈、多层次、多样化的学前教育公共服务需求与供给数量不足、质量不高、方式单一、效果不理想的体制矛盾,单纯依靠政府供给机制很难解决,而完全依靠市场机制又难以保障学前教育底线公平的基本需求。因此,当前我国学前教育公共服务的均等化与多样化需求迫切要求改变传统单一的学前教育公共服务供给机制,政府与市场、社会应共同发挥各自优势,在多元合作供给中首先发挥政府的主导作用,同时引入市场竞争机制和社会志愿机制,引导和激励市场、社会多主体参与。二、构建城乡一体化的公共服务分类体系(一)学前教育公共服务的城乡划分构建公共服务分类体系是设计供给机制的首要前提。研究公共服务分类的主要目的在于为公共政策制订者提供参照,以构建一个适合具体国情、具有可操作性、相对完善的公共服务分类框架,使各种类型的公共服务在整个公共服务结构中的分布达到优化,对公共服务的部门设置、有效提供、制度安排以及绩效评价等起到指导作用,并促进“建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系,推进基本公共服务均等化”政策目标的实现。45根据水平的不同,公共服务可分为基本公共服务与非基本公共服务两类。基本公共服务是政府向全体居民均等地提供的基础性公共服务,非基本公共服务是指政府为满足高层次的社会公共需求而提供的公共服务。在社会主义初级阶段的国情下,基本公共教育服务作为教育公共服务所涉及的最小范围和最低程度,应该得到优先保障。当前国内对学前教育公共服务未作分类。已有研究多比较笼统地从城乡角度区分学前教育公共服务,存在将农村学前教育相应于学前教育基本公共服务、城市学前教育相应于学前教育非基本公共服务的倾向,这种划分未充分考虑城乡分别存在的不同层次学前教育公共服务需求现实。因此,我国学前教育公共服务在供给机制与模式上也显得相对单一,缺乏适宜性与针对性。从现实来看,我国学前教育公共服务的改革推进与实践发展也迫切需要对其进行分类治理。我国政府在公共服务改革与实践过程中,不同时期、不同地方政府的学前教育公共服务的范围和侧重点有所不同,如北京市“十一五”时期将学前教育纳入准基本公共服务(学前3年),“十二五”时期将学前教育(学前3年)、义务教育、高中教育都纳入了基本公共服务,上海市早在“十一五”开局之年就率先将学前教育纳入了基本公共服务体系、“十二五”时期将0-6岁学前教育全部纳入基本公共服务体系。因此,随着我国学前教育公共服务需求日趋多样化,无论是从理论层面还是实践操作层面,都迫切要求我们对学前教育公共服务建构科学合理的分类体系。(二)学前教育非基本公共服务当前,我国非常有必要从公共服务需求层次和区域两个维度对学前教育公共服务进行分类。首先,依据学前教育公共服务的需求层次,可将其分为学前教育基本公共服务与学前教育非基本公共服务。学前教育基本公共服务是指在我国当前经济发展水平基础上满足基本学前教育需要、惠及最大多数学前儿童的学前教育公共服务,属于学前教育公共服务的“最低纲领”;学前教育非基本公共服务则是指高于学前教育基本公共服务水平和标准的学前教育公共服务。其次,依据学前教育公共服务的需求区域,可将其分为城市学前教育公共服务与农村学前教育公共服务。以上两个维度相互交叉,可以形成四种主要的学前教育公共服务类型,即农村学前教育基本公共服务、城市学前教育基本公共服务、农村学前教育非基本公共服务和城市学前教育非基本公共服务(见图1)。相对于学前教育非基本公共服务,城乡对学前教育基本公共服务的需求强度都相对较高,农村要远远高于城市。但随着城镇化进程的加快,农村进城务工子女学前教育需求日益增长,城市学前教育基本公共服务需求也将与日俱增。相对于学前教育基本公共服务,城乡对学前教育非基本公共服务的需求都处于上位水平,但由于整体上城市学前儿童家庭经济支付能力、学前教育公共资源支持能力要高于农村,城市对学前教育非基本公共服务的需求水平要远远高于农村。具体来说,城乡一体化学前教育公共服务分类体系有以下两个主要特征。1.政府在公共服务提供中承担主要责任市场经济的基本规则就是竞争,必然会导致一些综合条件差的组织和个体在各种激烈的竞争中处于不利位置,从而威胁到处境不利人群的基本权利。学前教育基本公共服务对保障弱势群体的教育权、发展权和起点公平,减少贫困的代际循环,维护社会稳定和实现可持续发展意义重大。公共服务体制机制改革在不断推进,但不管怎么改革,政府始终在公共服务提供中承担主要责任。学前教育属于社会公益性事业,不能完全遵循经济活动市场取向的改革思路,应坚持以公共利益为导向的学前教育基本公共服务供给思路,政府要依法保障社会所有学前儿童的基本受教育权、发展权,尤其要优先为那些最需要帮助的弱势群体学前儿童提供普遍性、基础性水平的学前教育基本公共服务。城乡学前教育基本公共服务的主要目标是保障所有学前儿童都能平等地享有学前教育基本公共服务的权利,即不论学前儿童的民族、父母身份、家庭收入和社会地位差异如何,都具有公平、普遍享有学前教育基本公共服务的权利,并且政府提供“保基本”的责任仅限于保障基本权利、基本机会和基本质量标准,超出基本范围和标准的服务成本由个人分担。城乡学前教育基本公共服务应面向社会全体学前儿童,重点保障城乡弱势群体学前儿童,为其提供公共性、公益性、普惠性的学前教育。2.学前教育公共服务需求的多样化趋势城乡学前教育非基本公共服务的主要目标是满足公众多样化的公共需求,目标人群重点面向要求享受超出学前教育基本公共服务标准的学前儿童,为其提供个性化、多样化的学前教育公共服务。城乡学前教育非基本公共服务属于政策规定的基本范围和标准以外的部分,具有使用的排他性、消费的竞争性和效用的相对可分性,其产品属性接近于私人产品,其公益性与公共性渐弱。现实中,学前教育公共服务需求呈现出选择多样化的趋势。在经济发展水平较高、家庭经济能力较好、政府公共财政能力较强的地区,其多样化需求趋势更为凸显。我们对社会公平的理解不能停留于分配的平均主义倾向,按照阿玛蒂亚·森(A.Sen)的自由发展理论,尊重公民的自由发展选择权也是实现社会公平正义的重要体现,自由权也是一种公共物品。因此,对于多样化层次学前教育公共服务需求的满足,仍然需要政府发挥主导作用,在保障每一位学前儿童享有基本标准服务以外,适度引入市场机制,科学核定成本,合理定价收费,加强服务监管,规范市场行为,对市场介入学前教育非基本公共服务进行合理约束、规范与监管,提供符合学前教育规律与社会发展规律、满足个性化需求与公共利益性质的学前教育公共服务,最终促进学前儿童个体的全面自由发展与经济社会的长远协调发展。三、学前教育公共服务“一主一源、多元”的供应机制的设计理念(一)逆民营化趋势与学前教育公共服务供给机制近30年来,西方公共服务的提供发生了从民营化到逆向民营化的新转向。西方国家虽然广泛运用包括完全合同外包在内的各种“替代性服务供给机制”,但政府的直接提供依然一直是占主导地位的公共服务提供方式,民营化的增长颇为有限。例如,美国经历了20世纪90年代的发展高峰之后,民营化总体上呈下降态势,逆向民营化发展趋势明显增长。除美国外,西方其他国家公共服务供给的民营化增长也相对缓慢,公共服务供给呈现出从强调“新管理主义”向注重“公民价值”和“政府作用”转变的趋势。152-156世界逆民营化趋势研究对我国学前教育公共服务供给机制改革具有重要的启发意义。无论是政府、市场还是社会,每种提供机制在特定环境下都有相应的优势与局限性,存在各种复杂的约束条件,不是所有的提供机制与模式都适合于所有的公共服务领域,尤其是教育公共服务领域引用市场竞争机制需要慎重。相对于市场与社会供给主体而言,政府在学前教育公共服务供给中依然发挥着重要作用。不管采取何种供给机制与方式,政府都有责任保障全体公民能平等地享有均等化的公共服务,共享改革开放带来的发展成果。当前随着国家综合国力不断提升,财政性教育经费支出占GDP比例4%的政策落实,我国学前教育在经历了过度市场化、民营化的发展历程之后,总结其中的经验教训,需要政府学前教育公共服务职能归位,特别应加强具有核心意义的公共服务治理能力和公共服务供给能力,建立公众广泛参与的民主决策与监督机制和持续稳定、公平有效的财政投入机制。当然,在建立政府与社会共同参与、合作治理的公共服务体系时,仍然需要以政府为主体来支持共同治理的体系,这是因为政府的治理能力是任何其他治理主体无法取代的,只有首先依靠政府发挥领导、组织、协调、投入、激励、规制、监管等职能,才有利于共同发挥政府、市场与社会多元主体的合作治理和供给作用,才能有效满足公共服务的基本需求与多样化需求,才能保障公平与质量。(二)基于“一主多元”的公用合作有效供给机制“一主多元”即“政府主导下的市场、社会多元主体合作提供与生产”。将公共服务分为提供与生产两个环节,可以有很大的创新空间。按照奥斯特罗姆(E.Ostrom)的观点,服务提供与生产之间的区别是明显且十分重要的,它是界定政府角色的基础。萨瓦斯(E.Savas)认为,政府可以作出用公共开支来提供某种服务的决定,但并不意味着必须依靠政府雇员和设施来提供服务。公共服务的提供与生产中,可以根据消费者的需求水平、提供者与生产者之间的动态关系,创新多种制度安排模式,如政府直接服务、政府间协议、合同承包、特许经营、政府补助、凭单制、志愿服务、自我服务等68-69。基于以上认识,我国各地方政府在保障学前教育公共服务公平与提高资源配置效率的基础上,需要不断探索学前教育公共服务“一主多元”的公私合作有效供给机制。具体来看,其体现在以下三个方面。第一,政府主导机制。政府在学前教育公共服务中要承担公平提供和保障职责。政府既是学前教育公共服务提供的第一责任人,也是保障学前教育公共服务生产质量的最终责任人。政府在我国学前教育公共服务供给中的总体规划与保障责任具体包括领导决策、统筹规划、财政投入、引导激励、立法规制、评价监管、问责奖惩等。第二,市场竞争机制。其是指在学前教育公共服务生产中适度引入市场竞争机制,督促政府在学前教育基本公共服务生产中形成竞争格局,发挥政府保障公平与提高效率的双重作用,同时发挥市场机制在学前教育非基本公共服务提供中的融资与生产中的效率优势,促进学前教育公共服务多样化,加强政府对市场参与主体的政策激励、规范监管作用。但是,市场只能有限介入,应以遵循学前教育规律、维护社会公共利益、政府监管职能履行到位为前提,政府须对保障质量、专业化的市场服务提供相应激励、规范与监管制度。在条件不成熟、影响学前教育公共利益的情况下,不宜采取市场化、民营化机制。第三,社会参与机制。政府通过制订政策引导激励、规范监管社会非营利组织参与学前教育公共服务的志愿提供与生产,尤其发挥社会力量在政府与市场间提供“无缝隙”的学前教育公共服务的优势;鼓励社会参与学前教育公共服务的监督问责,以及时有效地回应公众需求,提高服务质量与满意度。同时,政府也必须发挥其监管作用,以保障社会服务的质量。(三)段政府难以满足学前教育公共服务需求人民群众日益增长的公共服务需求与我国现阶段经济社会发展水平之间的矛盾,决定了现阶段政府难以满足不同层次的学前教育公共服务需求。政府应以“公平优先、兼顾效率”为原则,对学前教育公共服务坚持“分类治理、分层供给”的思路和“一主多元”的改革方向,优先保障学前教育基本公共服务均等化需求,适度兼顾学前教育非基本公共服务多样化需求。1.加强政府在学前教育基本公共服务中的主导作用学前教育基本公共服务“一主多元”供给机制的“一主”是指保障学前教育底线公平(包括机会公平与质量公平)需要依靠政府的主导作用,强化政府对学前教育基本公共服务的提供者、保障者、生产者责任。通常情况下,公平不足的地区往往是那些由于社会政治、经济、文化、自然环境等因素所导致的社会治理水平不高、经济发展水平低、自然环境恶劣、地理位置偏远、语言文化环境相对单一封闭的地区,市场寻利本质决定其不可能自发为这些地区提供学前教育公共服务,学前教育基本公共服务依靠市场提供将有加剧资源分配不公的风险。即便政府财政投入提供到位,引入市场机制生产,如果受我国边远贫困地区学前教育基本公共服务市场发育不成熟、竞争力不足、专业水平不高、信息不对称、政府规制监管不力、地方政府管理能力有限等因素限制,学前教育基本公共服务均等化目标将难以实现。因此,当前政府在学前教育基本公共服务中的主导作用主要体现在以下两方面。一是依靠政府公共财政力量优先提供学前教育基本公共服务,特别是优先保障社会弱势群体学前儿童的受教育权、发展权。二是政府还要作为主力军,将“促进公平”作为首要原则,既要掌舵又要划桨,既要提供财政支持又要通过举办公办幼儿园直接生产和服务,以充分体现政府维护社会公共利益和国家政治稳定,增强社会凝聚力的重要职能。政府保障学前教育基本公共服务的主导责任首先落实在国家制订学前教育基本公共服务范围和标准上,标准中应明确学前教育基本公共服务的保障范围与人、财、物等资源配置标准,建立并执行城乡统一的幼儿园建设基本标准、学前教育生均拨款经费基本标准、保教队伍建设基本标准、保教质量基本标准等。超出基本服务标准范围以外的即划入非基本公共服务,地方政府可根据本地区实际情况适当高于基本标准,但不得低于基本标准。学前教育基本公共服务标准应立足于可持续发展的眼光,在回应不断提升的学前教育基本公共服务需求基础上整体动态评估与调整。其次是建立学前教育公共服务财政投入长效机制,稳定学前教育基本公共服务的公共开支,保障学前教育公共服务提供的持续性、稳定性和城乡学前教育基本公共服务资源配置的均衡性。健全和完善学前教育基本公共服务的财政转移支付制度,建立中央政府与地方各级政府间的财政分担制度,明确合理的分担比例,保障各级财政转移支付到位,降低县以下基层地方政府的投入责任,通过转移支付制度确保基层政府学前教育基本公共服务事权与财政支出责任的合理匹配。“多元”主要体现为在学前教育基本公共服务生产过程中,政府引入市场竞争机制和社会志愿机制。首先,将市场竞争机制引入政府举办公办幼儿园直接提供学前教育基本公共服务的过程中,形成内部市场和竞争格局,通过“用脚投票”规则扩大公民自由选择机会,从而构成对政府的监督和制约,督促政府既保障学前教育基本公共服务的公平、公益性,又不断改进服务效率和质量。其次,随着世界各国公民社会发育的日益成熟,民间公益组织或公民个人分担社会公共