群众参与社会治安综合治理效能研究

一、绪论（一）研究背景及意义1.研究背景为保证中国特色社会主义健康发展，党中央八十年代初提出社会治安综合治理概念，1991年3月2日，七届全国人大常委会第十八次会议，通过了《关于加强社会治安综合治理的决定》，强调：为了维护社会治安秩序，维护国家和社会的稳定，保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行，必须加强社会治安综合治理。同年，中央成立了社会治安综合治理委员会，指导和协调全国社会治安综合治理工作。社会治安综合治理是在党委、政府统一领导下，组织和依靠各方面的力量，综合运用各种手段维护社会治安持续稳定的一项系统工程。随着社会的不断发展，社会治安综合治理也面临着诸多问题，社会矛盾也有了新的变化，主要表现在:社会矛盾日益多元化复杂化、利益矛盾占主导、个体矛盾上升为群体矛盾、矛盾处理方式有激化趋势和调处难度加大等多个方面。因此，要从根本上解决矛盾，消除社会稳定隐患，推进社会治安综合治理的科学化、法治化水平，必须建立化解社会矛盾、协调各群体利益关系的长效机制，建立更为科学合理的适应大数据时代发展的新型社会治安综合治理体制机制，最终促进社会和谐有序地发展、保障人民安居乐业、国家长治久安。面对严峻复杂的形势和艰巨繁重的形势，社会治安综合治理在机制、方法上还有些不适应的地方，维护社会稳定，促进社会和谐艰巨而艰巨。因此有效整合社会资源，提高群众参与成为社会治安综合治理的必然选择，而群众的参与程度直接影响着社会治安综合治理的效果。面对如此严峻的社会治安形势，为了进一步推进社会治安综合治理工作，提高社会治安综合治理成效，必须加强群众的参与。2.研究意义理论意义：（1）有助于我们从法理上认识群众参与的宪政价值、群众参与与宪政建设之间的关系。就目前来看，公众参与已经成为我国社会治安治理实践中一项重要的制度创新。让公民广泛地参与基层事务的管理，并逐步使此种参与规范化、制度化，已经成为我国基层民主政治发展的一个重要要求，在理论上，有助于我们从法理上认识公众参与的宪政价值、公众参与与宪政建设之间的关系。（2）从加强社会治安综治治理中公众参与的视角，创新社会管理机制，提出完善社会治安综合治理的公众参与模式，对促进我国社会经济发展，加快城市化进程，创建良好的治安环境具有重要的理论指导意义，扩展了社会治安治理的研究范围。（3）本文提出完善社会治安综合治理的群众参与模式，有利于深化对群众参与社会治安研究的认识。本文就社会治安综合治理中公众参与问题进行研究，提出完善社会治安综合治理的公众参与模式，深化了对公众参与社会治安研究的认识。实践意义：（1）解决社会治安问题的迫切需要。随着社会经济的发展，现有的社会治安综合治理模式难以应对日益复杂的社会治安形势，需要重新探索。因此，在这一背景下，群众参与社会治安综合治理逐渐成为学术界关注的重要课题。如何在新形势下创新社会治安综合治理，维护当前新形势下的社会和谐稳定，是一个亟待解决的重大现实课题。它是解决社会治安突出问题的迫切需要。（2）推进经济社会协调发展，建立安全，稳定，和谐的社会环境。本文分析和研究适应新时期、新形势下的社会治安综合治理中的群众参与问题，对于推进经济社会协调发展，建立安全，稳定，和谐的社会环境对中国社会秩序建设具有重要现实意义。本文通过对我国社会治安综合治理中的群众参与现状的调查和研究，分析具体矛盾因素，查找深层次的原因，完善群众参与模式，切实维护社会稳定，促进经济社会的健康运行，具有十分重要的现实意义。同时，研究成果有助于正确认识和理解现实中存在的社会治安综合治理问题，为政府决策部门制定政策、采取措施、解决存在的问题提供参考，对加强我国社会治安治理具有实践方面的指导意义。（二）国内外研究现状1.国外研究现状国外，尤其是西方国家学者对于群众在公共事务上的作用及重要性的研究早有涉及，观点主要有：一是“参与式民主”(美)亨廷顿(Huntington,S.P.),(美)亨廷顿(Huntington,S.P.),王冠华等译.变化社会中的政治秩序[M].三联书店,2010二是协商民主(美)亨廷顿(Huntington,S.P.),王冠华等译.(美)亨廷顿(Huntington,S.P.),王冠华等译.变化社会中的政治秩序[M].三联书店,2010本文所研究的群众参与社会治安综合治理正是体现了参与式民主与协商民主的观点。在国外，群众参与在社会治安治理中的重要性早被关注，在执行行政管理计划的过程中，各国政府也积极加强了人民与警察的关系。以英国为例，英国公众的安全是由分散的警务主要控制。也就是说，通过将原来较大的管辖单位改组为较小的管辖单位，从而解决地方安全的严重问题，以维护地方安全。近年来，英国安全主要是在区域安全的分散实施，也被称为安全和社区安全分区，安全和网络安全领域，提高了警察与人民的关系。2.国内研究现状我国的群众参与研究工作出现于1978年后，而在二十世纪九十年代，国内很多地方政府开始根据当地情况发展，探索新的治理方式，其共同特点是群众参与当地的决策过程。群众参与国内学者基本上从这些角度分析，如邵东华在《论行政立法程序中群众参与的问题与对策》(2007)一文中，从立法的角度对群众的必要性分析，阐明行政立法的群众参与，群众的参与存在的问题，深入分析当前行政立法提出了一些建议和有效的方法邵东华.邵东华.论行政立法程序中群众参与的问题与对策[J].河南师范大学学报(哲学社会科学版),2007,(05):132-136李丽霞在《公共政策制定过程中群众参与的限制性因素分析》(2007)一文中，从政策的角度出发，分析它们对从当前的政治制度层面和利益格局影响决策人的参与，参与公共政策的制定由于在一个公平、公正的结论缺乏政策结果程度低的群众李丽霞.李丽霞.公共政策制定过程中群众参与的限制性因素分析[J].广西民族大学学报(哲学社会科学版),2007,(2):69-70.齐冠华（2007）在《社会治安综合治理之群众参与》(2007)一文中，从群众参与的角度，分析了中国社会治安治理中存在的问题，分析了存在的问题并提出了相应的对策和建议齐冠华.齐冠华.论社会治安综合治理之群众参与[D].华东政法学院,2007.王焱的《公共服务型社会治安防控体系中的群众参与》(2011)，从模式和参与角度分析了群众参与和社会治安综合治理的变化，阐述了公共服务与群众参与在社会治安综合治理中的关系王焱.王焱.公共服务型社会治安防控体系中的群众参与[J].社科纵横,2011,26(06):73-75刘德宏在《创新社会治安综合治理的群众参与机制》（2011）提出了在经济利益和社会管理体制变革带来的新挑战的多元化的条件下，作为人的社会治安综合治理是社会管理的一个重要组成部分的需求，依靠群众的参与，群众参与是社会治安综合治理的重要手段。只有吸收社会各方面的意见，保障公众的知情权、参与权和监督权，社会管理才能适应社会、舆论和发展的需要刘德宏.刘德宏.创新社会治安综合治理的群众参与机制[J].中外企业家,2011,(18):205-206.辛科在《社会治安综合治理:问题与对策》（2013）一文中，认为应该树立权利观念，坚持以人为本，树立法治意识，坚持全面管理，注重预防，注重社会政策的运用，提高科学决策的民主性辛科.辛科.社会治安综合治理:问题与对策[J].中国政法大学学报.2013(03)：32-33.王彩梅在《论我国群众参与机制的建设》（2014）一文中，他们认为，群众应该参与社会主义政治文明建设，促进社会主义市场经济的健康发展社会主义和谐社会都具有重要作用王彩梅.王彩梅.论我国群众参与机制的建设[J].理论界.2014(04)：12-13.王琳在《公共管理中的群众参与问题分析》（2014）一文中，认为公共管理整体水平的提高是在中国社会发展的必然要求，与群众的参与是提高公共管理效率的关键环节。明确群众参与在公共管理中的地位和作用,寻求群众参与程度不断提高的有效途径,是加快公共管理整体发展速度的重要手段王琳.王琳.公共管理中的群众参与问题分析[J].广西社会科学.2014(02)：19-20.严励在《社会治安综合治理机制运行论》（2015）一文中，认为在社会治安综合治理机制的综合管理进行了系统的操作，对如何提高系统的决策，社会治安综合治理机制的综合管理控制系统，权力系统，使社会治安综合治理的轨道良性运行机制，实现社会治安综合治理机制的有序运行和协调发展的目的严励.严励.社会治安综合治理机制运行论[J].青少年犯罪问题.2015(03)：17-19.段永在《浅谈公众如何参与社会治安的综合治理》（2015）认为随着经济的发展,我们的教育水平有了很大的提高,公众人民的文化水平和综合素质都有很大的提高。但是经济虽然发达但是社会的管理越来越难,面临着更多的矛盾和机遇。社会治安的治理需要人民群众共同管理才能够让社会环境更加的稳定段永.段永.浅谈公众如何参与社会治安的综合治理[J].法制博览,2015,(31):294周游在《社会治安综合治理问题及优化方式之研究》（2017）认为社会治安综合治理是维护社会稳定的基础,也是处理违法犯罪的总方针,在社会发展中起到了非常重要的作用。随着社会的不断发展,我国的社会治安综合治理也在不断的提高,并且取得了一定的成就,但是我国的社会治安综合治理中依然存在着许多问题,需要加强管理的同时,采取相应的手段解决问题周游.社会治安综合治理问题及优化方式之研究[J].法制博览,2017(28):122.。周游.社会治安综合治理问题及优化方式之研究[J].法制博览,2017(28):122.房宇在《完善社会治安综合治理体制机制问题研究》（2017）认为现阶段随着社会的不断发展,社会治安综合治理也面临着诸多问题,社会矛盾也有了新的变化,要从根本上解决矛盾,消除社会稳定隐患,推进社会治安综合治理的科学化、法治化水平,本文认为必须建立化解社会矛盾、协调各群体利益关系的长效机制,建立更为科学合理的适应大数据时代发展的新型社会治安综合治理体制机制房宇.完善社会治安综合治理体制机制问题研究[J].法制与社会,2017(09):43-44.房宇.完善社会治安综合治理体制机制问题研究[J].法制与社会,2017(09):43-44.邓斌在《社区社会治安综合治理的研究》（2017）认为当前,随着我国社会经济发展水平的提高,人们的生活质量逐渐提高,其对于社区社会治安工作发展的重视程度越来越高。社区社会治安工作的有序开展,对于人们的日常生活会产生很重要的影响。如何结合社区发展的实际情况,积极地开展社区社会治安综合治理工作非常关键。本文将简要分析,社区社会治安综合治理方面的相关内容,旨在更好的促进社区工作稳定、持续的发展下去邓斌.社区社会治安综合治理的研究[J].劳动保障世界,2017(18):42.邓斌.社区社会治安综合治理的研究[J].劳动保障世界,2017(18):42.3.研究述评综上，可以看出，目前尚未实现社会治安治理的理想目标，治理效果不理想成为当前的客观事实；从社会治安治理的参与主体和机构设置来看，当前综合治理模式的多是政府部门之间的综合治理，只是名义上的综合，尚不能充分调动社会和公众的参与积极性，尚未形成成熟的社会治安综合治理模式。关于群众参与的研究亦大多集中在环境规划、决策立法参与，社会治安综合治理中的群众参与乏见，尤其是社会治安综合治理中的群众参与的研究鲜有涉及，本文将丰富此领域的内容。因此，本文以治理理论、协同理论为基础，充分调动政府、社会、公众参与社会治安治理的积极性，构建三维立体社会治安综合治理模式。（三）研究思路与方法1.研究思路本文主要研究我国社会治安综合治理下的群众参与，首先对群众参与社会治安综合治理的理论框架进行概述，分析群众参与社会治安综合治理的必要性，重点分析我国社会治安综合治理中的群众参与现状以及存在的问题，剖析社会治安综合治理中群众参与效能不足的原因，最后提出社会治安综合治理中群众参与完善的对策。本文一共分为五章。是绪论。介绍本文的选题背景和意义，对国内外研究现状进行综述，指出本文的研究内容与方法。是相关概念界定及理论基础。对本文研究的相关概念进行界定，对本文研究所需的理论进行概述。探讨群众参与社会治安综合治理的必要性。群众参与社会治安综合治理的必要性，群众参与是社会治安综合治理的内在要求、群众参与是社会主义民主政治建设的重要体现、群众参与是维护群众利益、保持社会稳定的基本保障。是社会治安综合治理中群众参与的现状——以武汉市武昌区为例。从管理主体的机构设置和人员配置、管理主体的目标和职责、管理实施的支撑保障、管理实施中的创新、管理主体接受社会的监督五个方面分析武汉市武昌区社会治安综合治理的主体。从社会组织、社会自治组织、社会弱势群体、群众个体四个方面对武汉市武昌区社会治安综合治理群众参与进行具体分析。是武汉市武昌区群众参与社会治安综合治理存在的问题及原因分析。分析武汉市武昌区群众参与社会治安综合治理存在的问题主要包含三个方面：群众参与治理的政府重视不足；群众参与的组织形式单一，活动不丰富；群众参与的制度不规范。探讨武汉市武昌区群众参与社会治安综合治理不足的原因有政府体制、群众参与意识薄弱、制度设计缺陷三个方面。是群众参与社会治安综合治理的对策分析。提出群众参与社会治安综合治理的对策：主要从切实转变政府职能；提高群众参与社会治安综合治理意识；完善群众参与机制，拓宽群众参与渠道三个方面着手。2.研究方法本文主要采用文献研究法、定性分析法、个案研究法进行研究。文献研究法是以一定的研究目的或课题为基础，通过对文献的调查获取信息，从而全面、正确地理解有待研究的问题。通过前面的研究，相关理论的归纳和整理，作为本文立论的理论基础。定性分析是研究对象的定性分析。具体来说，采用归纳法和演绎法、分析与综合、抽象和概括的方法，对各种材料的思维加工，可以从外到内达到认识事物本质、揭示其内在规律。通过对社会治安综合治理中群众参与的现状进行定性分析，探讨社会治安综合治理群众参与存在的问题，并提出相应的建议。个案研究法是认定研究对象中的某一特定对象，加以调查分析，弄清其特点及其形成过程的一种研究方法。本文以武汉市武昌区为个案，研究社会治安综合治理中群众参与的现状及问题，针对性地提出群众参与社会治安综合治理的对策。（四）创新之处和不足之处1.创新之处关于群众参与的研究亦大多集中在环境规划、决策立法参与，社会治安综合治理中的群众参与乏见，尤其是社会治安综合治理中的群众参与的研究鲜有涉及，本文将丰富此领域的内容。本文的创新之处在于从群众参与的角度，分析社会治安综合治理问题，提出群众参与社会治安综合治理的对策。2.不足之处在撰写论文的过程中，对一些问题的研究还不够深入，主要体现在对社会治安综合治理中群众参与机制现状的分析不够全面、深入，群众参与机制在社会治安综合治理中的内容建设不够深入、全面。这些不足和缺点也是笔者在实际工作中需要继续学习的问题和方向。

二、相关概念界定及理论基础（一）相关概念界定1.社会治安综合治理的内涵自1981年党中央21号文件明确提出“社会治安综合治理”这个问题后，学术界就开始致力于“社会治安综合治理”的研究。然而，目前，仍有对其基本内涵的界定不同的意见和看法。目前，比较权威的观点是：社会治安综合治理，是指党对社会治安综合治理法和科学的宏微观特性认识的基础领导下的政府，以专业机构为指导中心，根据对全社会各方面的力量综合利用，根据对犯罪预防膨胀的社会条件和异常人格的各种方法和手段的综合利用，以及预防犯罪现象，为了维护社会主义制度的稳定发展。社会治安综合治理的特点可概括如下：（1）系统化。经济社会建设和发展造成的各种社会矛盾和社会治安问题，都反映在自然、社会和意识形态的综合影响中。由于诸多因素的影响，社会治安综合管理的措施和方法必须全面系统。（2）宏观决策。党中央，国务院，各级党委和政府是社会治安综合治理的主要参与者和领导，是社会治安综合治理的重要决策者。建在具体的空间和时间对促进社会治安综合治理工作向科学发展方向的综合管理的基础上，全面调查的特定阶段，社会治安综合治理法的发展研究，是实现社会治安综合治理和稳定的坐标系统的基本运行前提。(3)主体手段的多样性。解决社会治安综合治理问题，必须依靠全社会的力量，包括政府、各行业、各领域，社会组织和社会公众，与政治、法律、行政、经济、文化、教育等手段。(4)治理对象的确定性。社会治安综合治理已经很长一段时间了，社会纷繁复杂，但在一定的历史背景和社会发展背景下，社会治安综合治理综合管理的对象和范围是明确的。(5)治理目标的指引性。目标指引我们前进的方向。经济建设、政治建设、社会建设、生态文明建设、新格局建设、和谐社会的构建，必须创造一个稳定、安全的中国坚持社会主义的外部环境。(6)任务多重性。多样性的社会安全问题，预防犯罪和打击犯罪是对社会治安综合治理的基本任务，但也要通过有效的科学合理的加强教育和改造罪犯，以包容的心态，与法律规则意识教育。群众参与的概念贾西津认为，群众参与是指公民通过政治制度中的渠道，特别是与选举有关的渠道，影响政府的活动。贾西津主编.贾西津主编.中国群众参与:案例与模式[M].社会科学文献出版社,2009:3-4.王锡锌从行政民主的角度参与的定义是：人们在行政立法和决策过程中，有关部门通过提供和鼓励利益攸关方和公众参与立法，决策和相关利益或与公共利益有关的重大问题，在利益立法和决策过程中提供信息，表达意见和意见，进一步提高行政立法和决策的合法性和合理性，一系列制度和机制。王锡锌王锡锌.行政过程中群众参与的制度实践[M].中国法制出版社,2008:2.蔡定剑认为群众参与意识规范是通过公开的个人或组织，公开密切联系，制定公共政策，公共事务或公共治理的立法，公共权力，获取公共权力信息，听取意见，通过各种行为反馈影响公共决策治理行为。蔡定剑.蔡定剑.群众参与与风险社会的制度建设[M].法制出版社,2009:4-7.本文关于群众参与的定义采用王锡锌和蔡定剑两位先生的界定方法，群众的参与是政府和公民互动决策的过程，特别强调利益相关者参与的过程。群众参与意义的定义要特别注意利益相关方的观念，这个概念揭示了任何公共决策会影响不同群体的相关利益，这些利益既相互依存又相互竞争，所以在公共政策必须考虑社会利益之间的关系，不排除任何一方的特殊利益，必须防止社会弱者变得一无所有。群众参与是防止弱势群体因公共决策而陷入困境的有效途径。所谓参与，就是让人们有能力影响和参与影响他们生活的决定和行动；参与舆论，听取和考虑公共机构，公开透明地做出决议。然而，作为民主参与民主制度的制度，它应该通过公开的个人或组织和公众与公共权力的立场，公共政策，公共事务或公共治理中的公共权力听取意见，并通过各种互动行为反馈影响公共决策和治理行为。公众通过政府或其他公共机构直接互动，确定公共事务和参与公共治理过程。参与的重点是决策者和利益相关者之间的双向沟通和协商，遵循“开放，互动，宽容，尊重舆论”的基本原则。群众参与的方法是参与双方的互动。因此，这里的群众参与不包括以下两种方式表达利益：第一，群众参与不包括选举，不等于政治参与。《布莱克维尔政治学百科全书》将政治参与定义为“参与制定或执行公共政策时，只要政治制度的政策以任何方式形成，这一广泛的定义适用于任何从事这种行动的人，无论是当选的政治家，政府官员和普通公民”。(英(英)戴维·米勒(DavidMiller).(英)韦农.波格丹诺(VernonBogdanor).布莱克维尔政治学百科全书[M].邓正来译，北京:中国政法大学出版社，2002：563.第二，群众参与不包括街头行动和个人、组织的维权行动。我们说，群众参与是一种民主制度，它强调政府公开、真诚倾听和吸收民意，群众参与是政府与公众、群众参与决策和治理过程的核心环节。不包括在缠访闹访的信访、非制度性行动和集体申诉，也不包括如示威、罢工、和其他街头行动，行动是一种意见的表达，而不是一个互动政府与公众之间的决策和治理过程。此外，它也是一个政治上的考虑不包括街头行动，为群众参与。目的是不让群众参与，变得过于敏感和顺利发展，也有助于规范群众在中国的参与。本文认为，群众参与是指社会成员自觉自愿地参加社会各种活动或事务管理的行动，是社会成员对公共管理中各种决策及其贯彻执行的参与，是对社会的民主管理。群众参与意味着社会成员对社会责任的分担和成果的共享，它使每一个成员都有机会向地方政府表达意见，以维护自己的利益，都有机会为谋取社会共同利益而施展和贡献自己的才能。群众参与与公共管理的目标取向是社会和人自身的全面发展。（二）理论基础1.群众参与理论群众参与体验理论从丹麦的公共管理改革，在欧洲大陆的崛起，托马斯论证了人民群众参与的必要性和重要性，托马斯参加的具体方式，群众将分为四类：获得群众参与的目标政策信息；提高群众满意度的政策的实施为目标，以建立政府参与；民间友好合作关系作为群众参与的目标；和其他形式的群众参与。关于群众参与理论，许多学者从不同的角度对其进行了分析和总结，如群众参与理论。1969年，谢里·安斯坦发表的《市民参与的阶梯》CALadderofCitizenParticipation)一文，阐述了群众参与的方法和技术，为群众参与各种社会事务提供技术支持；文中谢里·安斯坦将市民参与分为“八个阶梯”，如下图所示。因此，公众参与理论是政府和群众之间的关系为“委托-代理”结构，和政府提倡的群众是一种新的互动的合作关系；制定和监督实施，广大群众积极参与公共政策，树立主体意识，群众的参与合作意识。图2.1市民参与分类笔者根据笔者根据Arnstein,S.R.Aladderofcitizenparticipation[J].JournaloftheAmericanInstituteofPlanners,1969(4)的内容整理'绘制2.治理理论治理理论由西方学者提出，出生于20世纪90年代，在西方国家政府面临着许多管理危机，主要是社会管理中的“市场失灵”和“政府失灵”在理论困境中的提出。对于“治理”概念的界定，较有权威定义的是全球治理委员会(1995)《我们的全球伙伴关系》中对治理概念的界定:“治理是各个机构或个人对各种公共事务进行管理的全过程，是不同利益相关者之间相互协调、相互协作实现目标的过程。它既包括正式的制度和规则，迫使人们服从，而且各种非正式制度为实现共同的目标。俞可平俞可平.全球化:全球治理[M].北京:社会科学文献出版社，2003.在公共安全领域，社会治安综合治理中的“治理”概念已在20世纪80年代提出的社会治安综合治理中得到体现，社会治安治理作为一项公共服务，是公共事务管理的一项内容。总之，在治理的定义上，我们可以看到治理理论包含着社会管理主体的多元化，即多主体参与公共事务。3.社会治安综合治理理论社会治安综合治理要求的基本内涵是：各部门协调一致，齐抓共管，依靠广大人民群众，运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等多种手段，整治社会治安，打击犯罪和预防犯罪，保障社会稳定，为社会主义现代化建设和改革开放创造良好的社会环境。4.协同发展理论协同发展理论来自协同学或者协同论(Synergetics)，协同学横跨自然科学和社会科学，是一门新兴学科。协同学即“协同合作之学。(德)赫尔曼·哈肯.协同学——大自然构成的奥秘[M](德)赫尔曼·哈肯.协同学——大自然构成的奥秘[M].上海:上海译文出版社，2001.中国民主同盟上海市委员会课题组.教育行政部门与政府其他部门的协同性研究[J].教育发展研究，2006(2):49-5.曾健，张一方.社会协同学[J].北京:科学出版社，2000:10-15陆世宏.协同发展与和谐社会的构建[J].广西民族大学学报:哲社版，2006(6):109-113“基于协同学理论和治理理论,协同治理是指在公共生活过程中,政府、非政府组织、企业、公民个人等子系统构成开放的整体系统,货币、法律、知识、伦理等作为控制参量,借助系统中诸要素或子系统间非线性的相互协调、共同作用,调整系统有序、可持续运作所处的战略语境和结构,产生局部或子系统所没有的新能量,实现力量的增值,使整个系统在维持高级序参量的基础上共同治理社会公共事务,最终达到最大限度地维护和增进公共利益之目的。郑巧，肖文涛.协同发展郑巧，肖文涛.协同发展:服务型政府的治道逻辑[J].中国行政管理，2008(7).郑巧，肖文涛，协同发展:服务型政府的治道逻辑[J].中国行政管理，2008(7).何水(2008)认为“所谓的协同发展，指政府，非政府组织，企业和个人公民等社会公共行政活动中的主体合作治理，公共事务中相互协调，以最大限度地提高管理效率，以最大限度地维护与推广公共利益。何水.协同发展及其在中国的实现何水.协同发展及其在中国的实现——基于社会资本理论的分析[J].西南大学学报(社会科学版)，2008(3):102-106.李小兰.公共理性:协商、公共服务与协同善治[J].延边大学学报(社会科学版)，2009(2).在社会保障协调发展的过程中，政府、社会和公众应充分发挥各自的优势，充分发挥“整体大于部分之和”的治理效应。“以社会协同发展模式，将各种要素通过一定的方式和手段组合在一起，而代数函数起着整个子系统的作用大于个体的总和，相互独立。陆世宏.协同发展与和谐社会的构建陆世宏.协同发展与和谐社会的构建[J].广西民族大学学报(哲社版)，2006(6):109-113.(美)戈德史密斯等着，孙迎春译.网络化治理:公共部门的新形态[M].北京:北京大学出版社，2008:13在协同发展中，政府不是公共事务的唯一主体，“主张市场和社会第三方可以解决问题，政府应介入或不干预，政府的职责严格限制在国防、教育、社会治安综合治理等领域的其他难以发挥作用的主体。”朱纪华.协同发展朱纪华.协同发展:新时期我国公共管理范式的创新与路径[J].上海经济管理十部学院学报，2010(1).潘开灵、自烈湖着.管理协同及其应用，经济管理出版社[M].2006年10月第1版，第1页.综上所述，目前在学术界，有协同发展的概念没有明确的定义。其中，一些论述将是协调发展，即治理，是治理理论和补充的重要论述。基于协同学理论、治理理论、协同发展理论是一种新的治理理论，结合治理理论和协同理论。这是一个基本的协同学的理论和方法，研究治理对象的合作社法实施治理的理论体系。合作发展理论强调政府与社会、群众与参与者之间的合作与合作。也就是说，政府与社会、公众的关系不仅是服务与接受的关系，更应该是一种合作关系。在协调发展的前提下，竞争机制体现在以下3个方面：一是多样性原则。通过制度性、制度性、科学性、教育性和伦理性等共同竞争的内容，相互促进，进而实现社会的多元化、全方位的协调发展。二是公平竞争，即各种成分、形式，在相同的生活条件下进行公平竞争。三是合作，不以优胜劣汰竞争为目的，而是双方发挥各自专长，或继续发挥优势，适时转型或创新，谋求社会共同发展，共同繁荣。（三）群众参与社会治安综合治理的必要性二十一世纪初，随着中国学术界逐步引入新公共管理理念，在我国，政府改革的技巧、理念和创新精神有着重大的变革，政府应该是“全知与全能政府”转变为“有限政府”、“公共行政”和“法治”，从“传统政府部门利益”转变为“现代公共服务型”政府已经成为一种共识，而且在中国的经济转型时期，除了权力资源分配市场化的政府，逐渐把社会管理的一个相当大的一部分权力转移到社会群体。在政府管理方式上，要求政府改变传统的管理手段，完善科学决策民主，使政府决策和管理更符合舆论，反映实际情况。群众参与可以促进公民与政府的和谐，使有关决策顺利进行。群众参与可以促使政府依法办事，确保政府更好地为人民服务，维护人民的统治。1.群众参与是社会治安综合治理的内在要求社会治安综合治理是解决我国社会治安秩序问题的基本途径。这也是为中国建设有中国特色社会主义的伟大事业的一项重要任务。从根本上讲，社会治安综合治理的目标是实现社会治安的根本性改善，为社会主义现代化建设提供良好和谐的社会治安环境。随着工作措施的不断落实，这个目标会实现的。但是，我们必须清醒地看到，要实现这一目标，我们必须作出巨大的努力，但也需要一个长期的、艰巨的、复杂的过程。因此，广大群众的参与，为了制定科学合理的目标，以促进安全工作，以确保和谐社会的稳定发展。2.群众参与是社会主义民主政治建设的重要体现群众参与社会治安综合治理是社会主义民主政治建设密切相关。首先，我们如何理解群众参与社会治安综合治理，我们可以界定社会风气的面貌，反映社会的精神文明程度，如果一个社会制度不正常，没有控制力的犯罪频繁发生，没有道德压力的丑陋现象，没有精神。精神要求人们传播教育，这需要通过道德和法律的帮助来促进积极的社会氛围。其次，社会治安综合治理和社会民主政治建设的综合管理和社会治安综合治理的完善有着密不可分的关系，毕竟是为了促进社会主义民主政治建设，帮助社会治安综合治理监管手段是调动社会各方面的力量，通过群众的力量，减少和防止各种安全问题。推进社会治安综合治理工作为社会主义精神文明建设和社会主义民主政治建设的一个良好的社会环境，而且大力推动和推动精神文明建设和民主政治建设，将有问题的社会治安综合治理和犯罪现象呈大幅下降王彩梅.王彩梅.论我国群众参与机制的建设[J].理论界.2014(04)一般来说，在社会主义精神文明建设、社会主义民主政治建设和二者社会治安综合治理综合治理方面都有各自的特点，与和谐有着密切的关系。对社会治安综合治理工作的良好运作将带来一个显著的提高，社会秩序和社会稳定。首先，它就像一个里程碑，见证我们的每一步。其次是促进社会主义精神文明建设和民主政治建设，促进社会治安综合政治建设。也是一个不可或缺的基本前提。因此，我们必须从思想和理论充分了解两者之间的密切关系，并在有意识地和有效地统一和协调实践社会主义精神文明建设和社会治安综合治理的建设，特别是在各种措施过程中的基本措施，落实社会治安综合治理应加强社会主义精神文明建设，实现社会长远稳定。3.群众参与是维护群众利益、保持社会稳定的基本保障群众参与社会治安综合治理首先体现为一个政府职能转变的过程，同时也体现了一个赋权于民的过程。群众参与社会治安综合治理可以为有关部门和专家提供制定政策或规划所需要的全部信息内容。群众广泛参与社会治安综合治理，可以减少政府作出重大决策的失败率。如果政府出错，会增加成本和时间，降低效率。然而，公众对社会治安综合治理的全面参与，会使政府决策更加科学合理，从而使政府决策失误率降至最低。人民群众平等参与政府决策，可以实现政策的全面性和合法性。在参与过程中，广大群众充分表达意见和建议，切实提高政策的公正性，防止程序不当、操作不公、待遇不公。目前，中国正处于体制转型时期，而政府将不可避免地面临着角色转换和职能的转变。在社会治安综合治理中，推进群众参与具有直接的现实意义。

三、社会治安综合治理中群众参与的现状——以武汉市武昌区为例（一）武汉市武昌区社会治安综合治理的主体分析管理主体的机构设置和人员配置武汉市的武昌区全区面积82.4平方公里，辖14个街道，141个社区，是全省的政治、文化、信息中心。目前，武汉市武昌区、街道、社区三级综治综治中心已按全国综治中心建设国家标准的要求软硬设施已全部落实到位，街道成立了综治工作中心，与综治办合署办公，在配备享受副科级待遇专职综治办副主任的同时，派出所所长、司法所所长、信访办主任兼任工作中心副主任，充实加强了综治工作力量。加强综治办、治保会、调解会、“社会一干一警”阵地建设，成立了治安小组，调解小组，信息小组，宣传小组等群众性组织。武汉市武昌区由政府出资4300万元组建了专职治安巡防队，统一集中训练，统一配发了服装、购置了对讲机、搜索灯、巡逻车辆等警用器材，在派出所的统一指挥下开展巡逻。截止目前，武汉市武昌区全区14个街道办事处，共组建专职巡防队14支，巡防队员1436人，还创立了由社区退休老干部、老党员、低保人员组成的独具特色的“七宝巡逻队”。武汉市武昌区社会治安综合治理实行五级管理网络模式，如图3.1所示。主任：区委书记主任：区委书记区社会治安综合治理委员A级区社会治安综合治理委员主任：政法委副书记主任：政法委副书记区社会治安综合治理委员会办公室B级区社会治安综合治理委员会办公室主任：党（工）委书记单位一把手为负责人主任：党（工）委书记单位一把手为负责人街道社会治安综合治理委员区综治委成员单位街道社会治安综合治理委员区综治委成员单位C级派出机构（基层职能站所）派出机构（基层职能站所）主任：副科级干部主任：办事处副主任主任：副科级干部主任：办事处副主任街道综治办街道综治中心街道综治办街道综治中心D级安全生产反邪教安全生产反邪教维稳办社区E级社区警务站社区服务中心综治工作站社区警务站社区服务中心综治工作站F级图3.1武汉市武昌区社会治安综合治理组织网络图管理主体的目标和职责（1）提高认识，明确方向武汉市武昌区区委、区政府始终坚持发展的第一要务，稳定是第一责任的理念不放松，从思想上坚定地在武昌区的信心决心，全面维护社会和谐稳定。（2）用制度建设来完善长效工作机制武汉市武昌区主要在完善长效机制和创新工作机制上下功夫，相继出台了《加强流动人口服务管理工作的实施意见》、《干部干警“大走访”活动方案》、《校园及周边治安综合治理工作实施意见》等30多份文件。管理实施的支撑保障（1）经费保障武汉市武昌区将平安建设列入为民办实事项目。武汉市武昌区区政府按全区每人1元的标准足额拨付综治工作经费130万元，各街道办事处也在原来人口年人均0.5元的标准的基础上追加到按人口年人均1.5元的标准，特别是在加强社会建设、创新社会治理工作中，区、街两级财政累计投资3000余万元。另外区财政还拨付100万元涉法涉诉救助资金、4000万元专职治安巡防经费、500万元严重精神障碍患者救治救助经费、20万元平安建设(奖励经费)专项经费列入财政预算。（2）科技保障武汉市武昌区将“天网工程”作为一项惠民工程、民生工程，也是提升社会打防管控效能的关键所在。2011年武汉市武昌区全面启动城市视频监控系统建设工作后，区委、区政府高度重视，举全区之力高额投入，按照“道路修建到哪里，监控探头就延伸到哪里；治安复杂部位在哪里，监控探头就设置在哪里”的标准，投入3亿元用于城市视频监控系统建设。目前，“天网”一期、二期工程4500个视频监控、80处卡口、100台3G/4G无线摄像机、1套业务应用平台的建设已完工。全面覆盖武昌区主干道、连通道、社区及重点反恐目标、地铁轨道交通目标、重点宗教场所、重点高校门口、三级以上大型医院门口、银行各支行营业部门口、大型活动场馆周边等地区。同时，武昌区公安分局已将城市视频监控信息推送至区城市网格化服务管理信息系统平台，实现与政府部门的资源共享，并大力整合社会资源，将部分大专院校、中小学校和重点反恐单位的社会视频接入平台，让其在社会治安、城市管理和服务人民群众等方面发挥更大地作用。管理实施中的创新（1）抓整治，扫除治安防范盲区建立完善以警情、问题、民意为导向的常态专项整治工作机制，积极开展以治安、消防、交通等领域和建筑工地、居民小区、娱乐场所、网吧、火车站、地铁站、“五小”场所等为重点的治安隐患排查整治，细化、硬化整治标准，实行重点挂牌督办。每季度开展一次专项整治行动，及时、有效处置影响群众安全感的突出治安问题。定期组织明察暗访，督促各项整治措施落实。(2)抓网格，推动执法力量下沉基层社会治理体系重构。成立区城市网格化指挥中心，投入1150万元进行综合管理平台项目、网格化指挥调度中心建设，接入公安、工商等视频资源，稳步推进综治视联网建设，建立区街视频会议系统，形成区域性指挥调度中心。13条街道全部成立了网格化管理指挥中心，每条街道配备了3名工作人员，与区级指挥中心形成了系统对接。在此基础上，积极推动执法力量下沉，建立了网格发现问题快速处置机制。依托网格化管理系统，整合市区投诉网、社管网、城管网、网格员手持终端，打造以问题为导向自上而下“五级联动”（市、区、街、社区、网格）信息处理平台、自下而上六级问题处置平台，形成网格发现问题快速处置工作机制。(3)抓化解，促进社会和谐稳定积极参与和推动街道公共安全办公室建设，整合公安、司法、城管、卫计、民政、残联、社保等各方资源，开展情报信息大收集、问题隐患大排查、矛盾纠纷大化解。完善社会矛盾排查预警和调处化解的矛盾纠纷多元化解机制，健全区、街（部门）、社区三级矛盾纠纷排查调处体系，发挥人民调解，行政调解，司法调解“三调联动”作用，多渠道、多方式、多层次化解矛盾纠纷，努力减少和化解社会矛盾。进一步抓好律师进社区、进企业、进单位工作，让更多纠纷在诉讼渠道之外得到有效化解。管理主体接受社会的监督一是领导带头亲自督查。在社会治安综合治理工作中区委书记每月开展一次督查，听取一次汇报。二是人大代表、政协委员参与督查。驻辖区的省、市、区人大代表、政协委员不定期参加监督检查活动，检查发现存在缺陷和问题，同时督促相关人员或单位在一段时间内进行整改，有效地促进和促进社会保障工作的全面改善。三是区综治委督查经常化。制定下发了《武昌区对干部干警下基层大走访活动开展情况的督查方案》和《武昌区公众安全感调查工作督查方案》，采取明察暗访等方式，严格监督检查措施的执行情况，在综合评价的月度会议，每月通报，强化目标管理，严格问责，奖优罚劣的实现。每年年初，武昌区区政府共拿出60万元隆重表彰了获得武汉市武昌区、区平安建设先进单位和个人。根据责任追究办法，加大了平安建设查究力度，经调查:仅2016年就对区文化局、区教体局、区工商分局3个单位下发了《平安建设整改通知书》，对4个乡镇在全区进行了通报批评，给予一个办事处一票否决警示的处理决定。（二）武汉市武昌区社会治安综合治理群众参与的具体分析1.社会组织据统计，2017年底，武汉市武昌区社会组织已有5907个，这些社会组织业务范围涉及科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环境保护、法律服务、社会中介服务、工伤服务等社会生活的各个领域，吸纳社会各类人员就业4.75万人。数据来自武汉市社会服务与管理信息系统在社会组织中，我们应该注意的是，非营利部门是由数以万计的私人非营利组织组成的，包括各种社会组织、私人非企业单位，如宗教组织、非营利组织。虽然种类繁杂，但民间组织仍有其共同特点，主要体现在：第一，组织：他们有一个相对固定的组织形式，而不是一次性的，任意设置或临时的；第二，自愿的：这些组织的成员参与其活动是建立在自愿的基础上；第三，非营利：他们的活动或没有利润，即使有营利组织既定的任务，不是该组织的成员之间的利润分配。这是一种组织和其他私营部门最大的区别；第四，民间性：它们不属于政府性质的，不是政府的分支机构；第五，自主性：他们不受私人企业，不受其他非营利组织；第六，非政治性的：他们从事公共服务活动和互助行为，不参与政治活动。数据来自武汉市社会服务与管理信息系统2.社区自治组织目前，武汉市武昌区现有141个社区居委会，社区网格1840个。数据来自武汉市社会服务与管理信息系统虽然社会组织建设取得了一定的成绩，但与世界一流城市相比，社会自治组织在群众参与中的作用还存在许多薄弱环节。首先，许多社会组织规模过大，行政责任沉重，影响了社会组织自治功能的发挥。数据来自武汉市社会服务与管理信息系统如武汉市武昌区平均每个社区的面积为4.12平方公里，因为街的区域，面积太大，社区与上级政府责任的行政传统，社区承担了大量本应由区政府或街道的行政职责，因此，社区组织往往疲于应付本应该由政府承担的行政工作，并对社会发展的重大问题应对不足；二是社会管理制度不完善、社会组织之间的关系还需要明确责任。社区系统是为解决社会居委会的过度管理而设计的一个系统，但具体做法还有很多问题。原因是政府的过度行政委员会街道对社区的管理是纵向加强管理，是继续扩大“大政府，小社会”。社区居委会边缘化，挤压社会中介组织的发展，这与基层民主政治的发展方向背道而驰。因此，该系统的设计需要进行检讨和改进；三，一些社区的硬件严重不足，社会服务仍然是“短板”。社会服务管理的挤压现象相当严重，社会资源和精力处理最多的街道应该承担社会工作的管理，社会福利、福利等服务整体上没有取得很大进展。社会的“硬件”设施不够完善、综合服务大楼、图书馆（室）的差距是很大的；严励.严励.社会治安综合治理机制运行论[J].青少年犯罪问题.2015(03)3.社会弱势群体在城市基层空间，包括农民工等劳动密集型产业蓝领工人、个体工商户、低收入人口、下岗职工、失业人员，包括在发展过程中，城市中主要的动态利益，如土地征用，由于强拆强迁剥夺他们的土地，建筑等合法权益的公民。这一群体的一般特征是经济收入在生存水平上波动，话语权力政治缺乏，群众参与意识淡薄，能力低，机会少，不仅有利益集团的形成。但是，由于其财产少、地位低，因为一旦不能容忍或因不满而组织发泄，其破坏力不容小觑。社会弱势群体”为行为主体：一是形成一个临时的单位或地区的利益集团；二是集团的利益不一致和稳定；三是在硬和软的时候很辛苦的手政府急救机制；第四，由于长期以来的怨恨，借机发泄，所以集体活动长久，具有破坏性。4.群众个体社会治安综合管理中的公共行政重要因素。公众参与社会治安综合治理包括四个方面。一，广大市民。指与组织或团体直接或间接相关的个人，团体和组织，组织目标、存在和发展，或多或少有实际或潜在的利益或影响。公众不是分散在个体中的，而是一个特定的“社会意识”群体，个体之间必然存在共同的目的、共同的需要、共同的利益、常识、共同的态度或共同的文化心理等共同的倾向。俗话说：“物以类聚，人以群分”就是这个意思。社会治安综合治理对社区的每个成员的切身利益相关的综合管理，并受到社会治安综合治理工作，社会应当动员和组织他们参与社会治安综合治理工作的综合管理。其次，各种公共官员。人与国家公共服务状况或其他人员从事公共事务通常被称为公务员。虽然这种身份是特殊的，比如综治办工作人员，专门从事社会治安综合治理，这是代表国家履行社会治安综合治理管理职责的工作。然而，当它不在社会公众的表现，在会议期间，他还作为个体的普通社会成员，然后如果发现社会治安综合治理问题，他们参与管理是根据管理的义务，不是公安司法机关履行管理职能的代表，不是公安、司法机关的治理，但公众个体参与公共安全工作。第三，受害者。就是说，人身权、财产权和其他合法的权利和利益，直接侵犯了公共安全案件。受害者也在社会治安综合治理的参与者。对受害人的损伤的原因是多方面的，当然。这可能是他自己的，也可能是社会原因。“吃一堑，长一智”，在受害者受害后，自然会有一个准备充分的社会治安综合治理情况相似，提高自我保护能力，消除他们的社会治安综合治理问题产生的原因和条件，以及相关因素，减少受害者，这实质上是涉及社会安全防范控制工作。第四，肇事者。通过积极的引导，它也可以成为综合性的社会安全治理的主体部分。罪犯的成员也是社会的成员，因为各种原因走上了犯罪的道路，但大多数肇事者仍有人性的另一面，另一方面可以通过教育和引导他们改正，充分发挥其良好的本能，会达到意想不到的效果，如使用社区矫正人员“反扒”，这可以给罪犯立功的机会，调动一切积极因素，是我们的一贯政策，让他们参与到对自己的安全管理工作，是挽救工作一个人的转变，一个开创性的工作。社会治安综合治理行为的危害有好有坏，有好有坏两种现实和可能，“与魔鬼打交道”和“对付魔鬼”不是不可逾越的鸿沟。在社会治安综合治理工作，社会应该重视调动人自身的积极性。

四、武汉市武昌区群社会治安综合治理众参与效能不足的原因分析（一）武汉市武昌区群众参与社会治安综合治理存在的问题2016年湖北省群众安全感满意度测评结果显示，武昌区社会治安综合治理工作（平安建设）知晓率80.238%，但参与率仅41.429%，社会治安综合治理活动参与率与知晓率明显不匹配。群众的评价客观反映出武昌区引导公众主动参与社会治安综合治理的效能严不足，社会治安综合治理工作由一元主导向多元共治的转变步伐急需进一步加快。1.群众参与治理的政府重视不足转换新的机制，首先要转变观念。群众参与社会治安综合治理中，一些错误的观念存在：第一，官文化是笼罩中华大地两千余年的统治文化，它以集权官僚制社会的经济、政治矛盾为基础，并作用于经济、政治矛盾，是集权官僚制的意识形态。公民在官文化的语境中，被直接定义为“普通老百姓”或者“群众”，从而彻底割除了法治和权利的文化背景。“普通老百姓”或者“群众”作为“官”的对应物，是对中国传统政治的一种忠实传承。第二、群众参与综合社会治安综合治理管理的能力和效能是被怀疑的。政府认为群众缺乏知识和认识，不能做出正确的决策，并提出了一些切实可行的建议。第三、参与成本高，但所得甚少。对行政人员进行正规培训，充分发挥政治智慧和知识，使政策取得成效，但群众参与节奏缓慢，增加时间和经济成本，除群众参与外，不能取得满意的效果。第四、群众参与的信息不对称。在群众参与过程中，公民总是处于无知、缺乏意识或缺乏意识的状态，而政府则知道双方的信息，并且始终掌握着游戏的主动权。在完全的情况下，参与人的影响将远远低于他们的期望，热情就会冷却。比如，涉及群众生活的公共事务，现在经常以群众参与听证的形式，但一般来说，涉及透明度的听证相关信息不高。信息是参与决策听证群众的前提，如果没有对所有相关信息的公开透明，听证会的讨论程序群众没有足够的时间进行分析，也提不出宝贵意见，本次听证会流于形式，一个可能的政策简报。2.群众参与的组织形式单一，活动不丰富在社会治安综合治理推广过程中，公民社会组织在社会治安综合治理中发挥积极作用，民间组织在社会各个领域的重要性认识越来越多，但遗憾的是，中国的社会组织发展困难重重。其主要困难有三个方面，即诚信困境、合法困境和组织自身能力困境。在中国社会组织发展的无形障碍主要包括以下几个方面：志愿服务精神（在社会组织发展不可缺少的），公共福利和社会公信力严重缺乏精神。第一个困境是信誉困境。非营利组织的公益性和非营利性决定了公信力是非营利组织生存发展的关键，也是非营利组织在生存和发展中面临的重大问题。尤其是随着近几年非营利组织的发展，社会关注度不断提高以及自身影响力的扩大，社会对非营利组织监督力度越来越大，公信力决定着非营利组织的发展。草根组织因其身份问题本来社会公信力就较弱，无法与有官方的社会团体相比。近些年来，草根组织凭借着自己的努力，利用自身的优势，积极开展各类公益活动，在社会影响力不断扩大，也获得了公众的一些认可，有了一定的公信力。但由于管理的不成熟，草根组织很少实现财务公开、透明运作。近来媒体上又频频曝出非营利组织各类负面新闻，增加了公众对草根组织的猜测和质疑，草根组织刚刚建立起的公信力又面临看危机。第二困境是合法性困境。社会组织合法性因某些原因不受国家法律和政府支持。缺乏健全的法律法规来支持和监督政府与第三部门定位关系的模糊性，导致社会交易成本增加。到目前为止，真正有利于非营利组织发展的法律环境尚未引入。同时，非营利组织的发展尚未建立权威性和日常的监督机制，非法制造活动也频繁发生。第三是组织能力的两难困境。有组织能力的困境是多方面的，一是缺乏合作能力。非营利组织在社会管理实践中没有发挥应有的作用，与政府的合作不够紧密；二是缺乏融资能力。非营利组织往往依靠政府，缺乏自主权和独立性，缺乏社会信任和支持。三，吸收志愿服务能力不足。在政府机构的领导下，无论是在行为上还是在工作方式上，都体现了政府组织的行政管理。完美的组织应该同时具备“输入”和“输出”两种功能。由于对中国的决策多数，是属于“精英内部输入；决策过程内部精英政治折衷”胡伟.胡伟.政府过程[M].浙江人民出版社,1998:253-265.当社会职能的深化改革和发展的单位外溢是由民间社会组织，非政府组织提供社会公共服务，社会公益事业，作为社会居委会只应做工作组织和管理的社会公共事务和公益事业，而不是提供具体的服务。但从目前的现状来看，非政府组织的活动，基本上是在社会建设层面上的，而非人民群众的公益性特征明显缺乏。因此，社会治安活动，难以下沉到社会，非政府公益性公共服务和公共事务是非常罕见。并且民间社会组织发展本身并不完善，发展缓慢，难以承担如此沉重的社会和公共事务和公共服务。在这种方式下，原有的应该是政府与社区之间的联系，社会建设和治理，民间组织的结构强度作为其活动区域，却一直未能发挥其应有的作用。中国现在有成千上万的组织和团体，如人大、政协、党组织、共青团、妇联、工会组织，应该说，这些组织对公众舆论的表达起着重要的作用，在公共决策过程中的综合协调，但它们更是发挥党与政府之间的沟通和信息的作用，体现了“桥梁”和“纽带”的作用，因此，作为社会群众参与的团体，表达功能是薄弱的。3.群众参与的制度不规范根据《中华人民共和国宪法》规定，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。在社会治安综合治理综合管理中涉及到居民日常生活的安全的方方面面，应以法律保障群众参与社会管理。但一方面，由于中国在政治、经济、文化和社会心理上的积淀，缺乏必要的基础和传统的法治发展，而我国民间社会其他方面的发展程度还比较低，虽然我国基本社会群众参与制度提供了根本保障，但具体如何发展和落实，什么样的程序和形式进行，在深入和准入限制方面，缺乏一系列相关的法律法规，群众参与的权利和地位是受法律保护的，导致大量的群众参与形式的非制度化的出现，群众参与只是表面形式。妨碍群众参与的方式，信息“上传”，“发布”困难；群众参与管理的实际效果在一个狭窄的范围内，因此很难扩展。党的第十一届三中全会以来，中国政府在行动，群众参与的基本制度框架已经形成，包括政治协商制度、监督制度、民意表达系统。但也存在着缺乏相关具体制度中存在的问题，群众的参与，比如一些地方民众参与政府行为方式的建立：现场办公，市长接待日、市长热线、市长信箱，但由于缺乏制度化，标准化，往往以良好的工作面形式，不能得到实际效果。（二）武汉市武昌区社会治安综合治理群众参与效能不足的原因1.政府体制中对群众参与的排斥一是执政心理上的自信向度——对群众参与的心理排斥。各级中国官员倾向于在他们的政治活动更加自信，这源于一种价值判断，即，中国共产党是伟大、光荣、正确的党。但值得注意的是，这种判断是以党的整体性、历史性和抽象性判断为基础的，而不是对政府、各组织和官员的具体评价。事实上，如果我们不把自己和党搞得很好，我们就不可避免地变得傲慢起来，为所欲为，不让群众参与。杨庆祥杨庆祥.群众是社会治安综合治理的基础[J].新长征.2014(11)二是资源掌控上的集权向度——对群众参与的组织排斥。在控制资源是独家的，那就是垄断。在扩展和简化制度改革精简周期的扩张，是政府管理职能的来源是不愿意回到社区，不仅减少管理功能，精简机构和人员，管理无疑会引起紧张，一个人做几个人的活，导致机构改革必须重新申请的制备及性能提高。在各种道路颁布文件，这种现象并不少见，在所有指定的工作或重要任务的机构，经常加强领导，在规定要求的强度保证，建议当地组织部门提高组织的制备。客观地说，中央集权对这种资源的控制在一定程度上阻碍了群众参与的发展。三是行政动机中的唯上向度——对群众参与的动机排斥。在处理社会矛盾的过程中，基层政府是对上负责，对下负责则服从对上负责。当然有制度上的原因，官员必须负责权力来源，上级党委领导和领导第一位，先要上级负责，避免上级不满和问责。现在，基层官员之所以重视媒体，往往是因为更高的关注，因为上级也会看到媒体的报道；关注信访的原因，同样是因为信访渠道可以上去。可以说，在行政决策和行政行为发生的情况下，基层政府一般首先要考虑如何处理上级，而不是第一个主动考虑群众参与的问题。2.群众参与意识薄弱在推进社会治安综合治理的过程中，我们发现个别公民没有“主人翁”的观念。首先，“官本位”在我国由来已久的观念，导致没有积极参与社会管理的公民组建。第二，缺乏完善的法律法规，明确了公民个人参与社会治安综合治理综合治理的形式和途径。对中国公民社会的发展正处于起步阶段，社会发展程度明显不够，和公民个人在处理社会安全问题的作用还没有得到充分的肯定。最后，还没有制定法律来保护群众参与个人管理的权利。群众参与社会治安综合治理形式尚未明确，造成个人公民在社会参与中起不到积极作用。目前，群众参与的还是社会治安综合治理薄弱环节。在推进社会主义市场经济发展的时代，经济体制发生了巨大的变化，社会组织共同建立多元主体参与的治理模式，是时代发展的必然要求，也是加快中国现代化进程的必然产物。然而，在实践中，公民个人的参与，有不足之处，主要在以下几个方面：第一，参与的积极性，缺乏足够的社会责任；第二，群众参与的组织发育不完全；第三，尚未形成系统的质量保证能力；第四，群众的参与有待提高。社会治安综合治理的本质是维护社会稳定，是公众综合性公共服务的重要组成部分。公共服务的对象是社会公众，政府提供的公共服务质量，是否到位，由公众评议，这决定了社会治安综合治理综合管理的活动和过程离不开群众的参与。如图4.1所示，社会治安治理的决策和实施离不开公众的参与，在执行阶段，公众和政府部门需要合作。社会治安综合治理的目的是防止公共安全事件的发生，防止事件发展到一个糟糕的局面。社会治安问题严重，需要群众参与，与政府合作完成社会治安综合治理。群众参与社会治安管理的决策与实施群众参与社会治安管理的决策与实施公民的自我保护和自我约束社会治安和刑事政策的制定参与与社会治安管理机关和防控组织的合作参与公民的自我保护和自我约束社会治安和刑事政策的制定参与与社会治安管理机关和防控组织的合作参与图4.1群众参与社会治安治理的决策和实施涉及层面3.制度设计缺陷首先，群众参与的法律制度缺乏明确的原则。群众参与是符合宪法精神，要充分体现民主，体现公开、公正、平等的法律原则，但从群众参与的法律系统的设计与实现，它似乎没有体现这一原则，如政府部门需要召开座谈会、听证会，邀请他们自己选择的参与情况的代表，充分反映了这一问题；二是合理的程序仍然是一个缺乏规范的制定，参与实体规定的群众，但没有计划支持，什么时候开始，什么的方法，什么方法和测试结果。三只是空谈；法规的框架，没有严格执行。群众的意见，只在行政机关内进行，不公开结果，不对群众负责。事实上，群众参与没有制度化，不仅会流于形式，还会造成部门谋取不正当利益，与参与人的初衷不合。例如，在公共产品价格决策中，举行听证会，群众踊跃参加，积极提出各种意见，但结果是“每次听证会价格都会上去”。所以有些人参与基层政府的过程中所做的是表面文章，没有起到真正的收集民意，严重打击信心的群众热情参与。因此，群众的参与需要进一步制度化，通过制度来规范，保护人民群众的正常化和积极性，防止不正当干涉限制群众参与，真正发挥其积极作用。

五、提升群众参与社会治安综合治理效能对策（一）切实转变政府职能政府职能转变是城市管理体制改革和群众参与的关键，政府管理体制改革应从管理观念转变入手。为了摆脱建立社会监管机制的形式主义，我们只需要遵循中央要求，建立所谓的正规社会和群众自治。事实上，政府的触角无处不在。在绝大多数的社会问题和矛盾中，都会动员和组织制度资源，除了做思想工作，花钱买和平，直到使用暴力的国家，不合理使用社会力量。重复循环摆脱近年来基层治理改革，政府的行政改革和简政放权，所谓“行政三分制；聚集力量，所谓综合管理中心的系统，而不是从社会的角度去思考和解决问题。许多机构的改革和调整，被证明没有什么效果，中国的体制在几年内就发生了变化，改变的是行政部门，也被称为“干活的人”，在这个领域里，政府仍然是庞大的。社会建设、政府职能转变的首要问题是明确政府行政事务和社会事务委员会，自治边境事务和社会自治；其次，在岗位责任相统一的原则，对权利的行使，非政府组织的社会功能、社会自治组织和其他社会组织的情况下，政府职能转移、下放不仅意味着潮流只在政府系统内部，更重要的是功率流在重建政府在政府对劳务合作分工。1.摒弃“大包大揽”的政府模式第一，在多主体合作模式下，政府仍然居于主导地位，承担着维护公共利益和社会稳定的责任。政府，如企业、非政府组织、媒体和公众等社会力量，是一个非常重要的管理机构，在政府的领导下共同管理危机事件。但是，政府仍然掌握全局，只是把权力和责任转移给其他参与者，引导、协调、监督和支持他们。第二，政府应该转变观念。在过去有概念上的误区：首先，由于中国“官本位、官文化”几千年历史的影响，政策制定过程中自上而下政策的决策习惯，一些政府官员认为，认为公共行政决策过程是独立的，应接受行政决策结果。公共政策的参与仅仅是一种形式，即使是形式上的省略，公众也应有权参与忽视。其次，政府对群众参与治安综合治理的态度是消极的和消极的，对他们的能力和效能表示怀疑。因为政府说，公众很难作出正确的判断，在政策制定上提出切实可行的建议，造成这种偏见的原因在于缺乏知识、理解和信息。最后，政府认为群众参与的时间周期长，速度慢，必然会增加政府的时间成本和经济成本。此外，群众参与并不一定能带来令人满意的结果。第三，管理要受到多方面的变革，转变一种视角，以前的政府职能转变，必须实施，即从无限的智能型政府到有限型政府，从政府集权到分散化。目前，要从科学的角度把政府和社会组织的关系理性化，整合起来，界定政府和社会组织在社会管理中的作用，责任和范围。要通过以下渠道积极引导公民，法人和社会团体进行社会管理：首先是在一定范围内，通过合理的方式进行自决。其次，要充分发挥市场竞争机制的作用，它可以有效的调节。最后，加强行业自律中介机构的引导，完善自我监控体系。政府应规划合理退出相关领域，改变现实，由大到小的政府和政府从全能政府到有限政府，从世界到征服世界。同时，为了使社会组织尽快成长起来，越来越多的人承担起社会管理责任，除了社会中介组织的培育外，还应加强合作，为他们创造更好的环境。2.实现政府角色转变（1）变政府规制人民为有效规制政府中国传统的制度影响了人民长期受政府统治的地位，这个管理系统的缺点是显而易见的。在弱势群体的“管理”中，很少有人能够“管理”政府的权利;政府不应该监督，但没有有效的监管，这不仅使权力异化，也可能导致社会自我管理能力的倒退和影响社会发展。主要体现在：第一是缺乏有效的政府监管，导致社会管理效率低下。第二是政府不适当的监督，导致权利过度集中，制度不关心笼子的权利，必然导致寻租等贪污行为。第三，缺乏有效的监管会导致社会能力的下降。因此，有必要形成一种不可腐蚀的惩戒机制，一种不可破坏的预防机制，以及限制政府权力的非腐败保护机制。另外，打铁还需自身硬，作为政府工作人员的主要社会管理工作，必须有自身的腐败预警风险，还要接受群众的有效监督。只有这样，社会管理创新取得实质性突破。（2）变社会管控为社会服务以人为本的管理理念是社会控制与社会服务最根本的区别。政府和社会组织，管理对象是现实生活中具体具体的兴趣表达，利益诉求和公平正义价值追求的人。只有把人民的利益作为管理的基础和人民的利益，才能使社会管理得到完善和健康、正确的运行。社会管理的主体是人民公仆，要实现干部清洁政治，消除社会管理，简单地理解为社会控制，必须听取公众意见，公众的意愿，了解人民的疾苦。（3）变权力政府为责任政府坚持服务精神和人民公务人员责任的新型社会治理模式。负责任的政府主张“权力和责任”必须平等，它要承受多少力量。顾名思义，是政府的责任，对人民负责任的政府，政府的权力必须有效的监督，这就要求我们的政府必须是开放的，社会管理主体的一切活动透明，重大决策过程和一定程度的理解机制的公众，最关键的是加强政府责任制和机制建设，实现公开，透明的管理。（二）提高群众参与社会治安综合治理意识政府在社会治理起主导的作用，因为政府掌握诸多的资源，政府如何将资源进行整合并合理的运用到社会治理之中是政府的重要责任。所以政府应该在宏观上、在法规政策制定上对社会治理体制机制加以规定，统筹规划，保障公众有序参与，保障社会治安治理体系有效运行。当然社会治理仅仅依靠政府是不行的，因为政府并不是万能的，政府自身权力的天然的扩张性决定了要对其权力加以限制和制约，最有效的方式是在社会治理中加大社会协同的力度。现代社会治理也越来越强调社会的作用，之前大政府的格局已经发生了变化，应该积极加强社会在社会治安综合治理中的作用和功能。政府应该积极培育社会安全文化，增强每一个社会成员的责任感和使命感，通过倡导社会主义核心价值观积极引导社会成员、社会组织参与社会治安综合治理，让每一个人都成为治理的主体，每一个人都承担治理的责任。同时政府通过奖励、购买服务、众筹等方式让第三方机构乃至公民个人参与到社会事务中来，让社会的每一个人都具有主人翁的意识和精神，通过创新新的社会管理的方式手段，让更多人积极参与社会治安治理。1.树立“群防群治”的新理念“警力有限，民力无穷”。作为良好社会秩序治理的受益者，公众应参与。每个公民都有参与公共秩序管理的权利，也就是说，每个人都有参与行使权力的能力。[美]詹姆斯·伯曼、威廉·雷吉.协商民主[美]詹姆斯·伯曼、威廉·雷吉.协商民主:论理性与政治[M].陈家刚译.北京:中央编译出版社，2006.第305页马克思恩格斯选集:第三卷[M].北京:人民出版社，1995.469.提供宣传教育和培训平台美国社会学家厄尔·斯威巴指出，公共安全问题的本质是社会问题，它必须是合乎逻辑的动员社会力量，通过社会手段治理公共秩序。“我们应该加强警务室建设，建立社会化、村庄、企业和学校的管理模式，加强公共安全协调管理的概念，提高自治能力。社会、村庄、企业作为社会最基本的校园“细胞”，解决社会矛盾和社会纠纷对社会治安问题所起的根本性作用，因此，可以加强社会治安综合治理水平的管理。如依靠在警察局工作，引导企业内部安全防范，开展服务企业安全和法制教育的整合，不断加强企业内部和周边安全整治力度，深入调查，依法严肃查处各类刑事犯罪。同时，要加强村（社区）、治保会等基层组织，积极鼓励行业协会和社会中介组织参与社会治安管理工作。由于各种因素的影响，参与社会治安综合治理组织在整个社会和政府部门的认可度不高，这些民间组织的社会功能是仔细研究的缺乏，不利于民间组织的发展形成了良好的氛围。因此，主要的任务是加强这样的非政府组织政府的重点宣传，组织有关职能部门和社会邻里街道办事处和其他相关人员，并充分利用网络、新闻媒体、社会宣传栏、刊物等渠道，是在宣传社会治安综合治理组织拓展训练和参与的重要作用，宣传其对社会公益事业的发展，满足居民的需求，提供社会治安综合治理服务，安全是创建文明城市的本质，构建和谐社会等，尤其是对已经成熟的综合管理机构的经验和做法，结合实际，对群众反映集中的宣传，扩大在社会公共安全管理机构参与的社会影响，提高社会各界对这样的民间组织的知识，提高了民间非营利组织的发展的理解和支持的社会大众，营造一个良好的公民社会组织的培育发展的氛围，一个新的民间组织建设与和谐社会建设的良性互动格局的形成。总之，各级政府部门要继续加强对社会治安综合治理组织的重要性和必要性的宣传全面参与管理的发展，教育和培训，提高政府部门、社会组织、领导干部和公务员自我正确认识在发展非政府组织的积极作用，参与社会治安综合治理。注重对流动人口组织和青少年进行特殊法律宣传教育，宣传相关法律知识，从源头上防止和减少社会矛盾。例如，我们会为学校、社会和企业的学生、居民和工人提供法律咨询。同时，要以电视、网络、海报、组合形式、海报和其他传统方法和现代方法多渠道，全面、深入地开展宣传教育活动，进一步增强人民的法律素质意识、遵纪守法和自我意识。树立参与意识，动员全民参与目前，我国社会治安防控体系建设面临的最大困惑是缺少社会力量的有力支持。风险社会的来临，社会治安问题的复杂性，使得公安机关再也无法像传统社会那样比较轻松地加以应对，而必须组织动员蕴藏在民间的各种社会力量，共同参与社会治安防控任务，只有如此，才能充分发挥治安防控体系的功能，有效应对复杂的社会治安态势，实现社会治安局势的根本好转。组织动员社会力量参与社会治安防控体系建设的基本思路是:首先，大力推进公民社会建设，促进社会组织不断完善和发展壮大。为此，必须摈弃那种陈旧的害怕社会组织、抑制社会组织发展，或将其看作是政府附庸的思想意识，借鉴西方国家“第三方警务”的做法，切实赋予社会组织应有的职责，并加以规范和正确引导，使之真正成为具有独立性、自治性、自我发展、自我约束并能够对公权力加以监督的社会力量，这对实现社会治安防控的社会治理目标具有根本性的作用。其次，唤醒民众的潜能，使之自愿参与到社会治安综合治理体