西咸一体化,打造西安国际化都市

西咸一体化,打造西安国际化都市

1体化实践的需要在经济全球化的背景下，中国的区域一体化实践正在不断发展。例如，长江以南、珠江三角洲、京津冀等地积极开展区域一体化战略。在此期间，虽然取得了一些成果，但仍存在许多问题，如地方保护主义、行政分离、体制障碍、短期城市利益和长期利益的协调等。因此，借鉴国外区域一体化实践经验，对中国的区域一体化实践非常重要。2009年6月获批的《关中—天水经济区发展规划》是我国推进西部大开发战略的重要举措,该规划提出加快推进“西咸一体化”建设,着力打造西安国际化大都市区,由此,西咸一体化上升到了区域发展战略的高度。建设西咸一体化,是建设西安国际化大都市区的重要组成部分,既有利于增强区域整体实力和综合竞争力,更好地带动关中城市群乃至整个西北地区经济的发展,又有利于缩小关中城市群与长三角、珠三角、京津冀三大城市群的差距,使关中城市群成为我国第四大城市群成为可能,进而改变我国现状区域经济版图东重西轻的格局,实现中国区域经济的全面均衡发展,从而为中共十六大提出的“社会更加和谐”目标贡献力量。本文将在总结国外区域一体化的实践经验的基础上,提出其对西咸一体化在发展理念、核心原则、开发运作要点和规划设计策略四方面的启示。2西咸一体化的历史和现状2.1西咸一体化发展西安、咸阳两市(简称西咸两市)同处关中平原(1)腹地,曾是我国周、秦、汉、隋、唐等13个王朝的都城或京畿重地,历史悠久,文化积淀深厚,同是驰名中外的历史文化名城和千年古都,历史上为一座城市,两市中心城区相距仅为25km。在城市发展的进程中,市场导向下的两市经济、社会联系密切,有着迫切的一体化需求。2002年西咸两市在西安签订了西安咸阳经济一体化协议,协议书确定,两市将按照规划统筹、交通同网、信息同享、市场同体、产业同布、科教同兴、旅游同线、环境同治的“八同”思路,逐步实现“四个一体化”,即城市一体化、经济一体化、交通一体化和环保一体化,这一协议的签署标志着西咸一体化拉开了序幕。2003年西安、咸阳开通大同城票据交换,两市银行之间的资金结算由异地变为同城,加速了西咸经济区的资金周转。2006年两市电话并网。2008年陕西省建设厅公布西咸一体化发展在未来12年将重点扶持四大区域:沣渭新区、泾渭工业园、空港产业园和渭河西咸段生态景观带。2009年国务院发布《关中—天水经济区发展规划》,提出加快推进“西咸一体化”建设,着力打造西安国际化大都市。2010年2月陕西省推进西咸新区建设工作委员会办公室暨西安沣渭新区、咸阳泾渭新区管委会挂牌成立,该办公室是省政府直属机构,受西咸新区建设工作委员会和市政府双重领导,同时该办公室还承担陕西省关中-天水经济区发展规划实施工作领导小组办公室职责。西咸新区建设工作委员会办公室的成立,标志着西咸一体化建设迈出实质性步伐。2.2西咸两市的发展动力。在两首先,关中-天水经济区提出加快西咸一体化建设,西咸两市据此联手编制西咸一体化规划及西咸新区规划,这是政府层面的西咸一体化的直接动力。其次,312国道西安咸阳段的拓宽对接,实现了两市生活性主干道的对接,一方面使得咸阳市民可以更多地享受西安便利的现代服务业,另一方面也为西安产业向咸阳梯度转移提供了交通发展轴。西咸两市人民向往西咸一体化带来的自身生活的改善,两市市民出行需求与出行难问题成为西咸一体化最初的动力。再次,西咸一体化是西咸两市从各自角度出发,为确保城市利益的最大化所必然选择的道路。咸阳由惧怕被西安吞并而向东、向北发展,转变为积极向西、向南发展,寻求与西安对接,这是因为咸阳的城市建设者认识到与西安对接可以为咸阳带来更大的利益,而西安由于行政区划的土地限制,在城市发展过程中需要寻求更广阔的发展空间,两市的需求互补,自然一拍即合。西咸两市都意识到合作将比竞争带给各自更大的利益,双方在寻求自身利益最大化的过程中为实现共同利益而联合。第四,经济发展使西咸两市联系日益密切,彼此相互依存。新形势下,涉及两市冲突的建设领域已不能由两市各自独立解决,需要让渡一部分权力给超地方政府机构(省级机构),西咸一体化工作领导办公室的成立即是西咸一体化在制度上推进的必然结果。第五,地区利益、共同经济利益、地区文化认同和制度创新是西咸一体化发展的动力之源。其中,西咸两市的地区文化认同是一体化的基础。3大都市圈合作的主要经验区域一体化有国际范围的区域合作和一国范围内的区域合作。目前国际范围的区域合作比较成功的有欧洲一体化,一国范围内的区域合作比较成功的有纽约大都市圈及东京大都市圈。从时间剖面上看,欧洲一体化进程及国外成熟的大都市圈发展都始于区域经济一体化,随后逐渐向体制、政治、社会及文化等领域全面拓展。而无论国际还是一国范围内的区域一体化建设,其发展模式、发展动力、区域协调机制对目前的西咸一体化建设都有一定的启发和借鉴意义,因此本研究以这三个案例为重点,从以下三个层面进行解析:3.1发展模式3.1.1推动一体化进程欧盟作为当今世界上成立最早、成效最卓著和一体化程度最高的区域经济合作组织,其50多年的发展历程中最显著的特征即以严密的制度体系为导向,由上而下地推动一体化。在该导向下,欧洲的一体化呈现出发展过程的渐进性、协调性和妥协性,以及组织运作机制的超国家性和均衡性。欧洲一体化模式包含以下内容:首先,一体化进程以“舒曼计划”为起点,启动了从煤、钢、原子能领域到共同农业政策领域,直至货币联盟、共同立宪;其次,法德两国冰释前嫌,共同推进一体化;再次,社会化国际治理的超国家性合作理念构成了欧洲走向联合的地区主义基石,国家的能力和条件越来越受到限制,国家向超国家机构让渡权力,这期间一直充斥着欧共体争取超国家权力与成员国争取保留更多主权、成员国相互之间维护各自国家利益的争斗;第四,严密的制度设计和机构设置,是实现区域经济一体化、提升区域竞争力的重要支持体系,欧盟通过凝聚政策,帮助欧盟内的经济落后地区发展,缩小地区差异,提高经济落后地区以外的其他地区的竞争能力和吸引力,改善就业结构,促进跨区域(境)合作,其主要工具是结构基金(StructuralFund)和凝聚基金(CohesionFund);最后,超国家、国家和非政府组织等行为体共同参与欧盟政策的制定和执行(即多层治理),实现参与合作各方利益,弥补了区域合作中出现的诸多缺陷和不足。3.1.2以质量为依托的rpa发展模式纽约大都市圈的发展模式最显著的特征是以第三部门——纽约区域规划协会(2)(RPA)为区域一体化发展的主导力量。RPA作为一个非营利性的区域规划组织,通过研究、规划和倡导活动,致力于提升纽约州、新泽西州相邻区域的生活质量和经济竞争力。纽约大都市圈的发展模式包含以下内容:首先,由非政府组织RPA进行区域规划,为区域的持续发展构建交通体系,保护开敞空间,推动美好社区的设计,并整合区域中市民、企业和政府的力量,采取共同行动是RPA规划推行的突出特点(3)。其次,以规划措施引导公共和私人投资的规划实施模式,推进不同地域之间、环境和商业组织之间独特的多层次多主体协作模式,并以“多元合作”作为规划实施的主要手段。最后,利用社会力量实现规划实施的监督,并建立评价指标体系实行量化评价,通过设计相应的指标体系来评估实现区域经济、社会和环境三大目标的进展,使得规划实施的效果可以被测度,为评价规划和改进提供依据。RPA也得以在此基础上,加强对各级政府和企业实施规划进行监督。3.1.3东京模式:行政干预+间接协调东京大都市圈的发展模式最显著的特征是区域一体化应奉行市场与政府引导相结合的基本原则,该原则认为,一是区域一体化应建立在区域经济一体化的基础之上;二是区域一体化不能完全依靠市场,必须进行适当的行政干预。东京模式包含以下内容:成立首都圈整备委员会,负责都市圈规划工作;进行区域规划;把中央政府对区域开发的直接干预逐渐转变为间接的政策引导和协调(包括预算经费支持等手段),而区域开发中的规划协调也逐步地依靠地方政府间的沟通和交流;根据区域职能分工,进行科学合理的投资,从而形成由一群功能不同的大中小城市集聚而成的富有生机活力的城市群,由于这些城市职能不同,在一定程度上减轻了工业过度集中带来的住房紧张、环境污染和交通拥挤等问题,从而形成了东京中枢管理活动“点”的高度集中和城市群生产、生活活动“面”的水平分散的这种空间分散和内在联系相结合的有机整体。3.2发展动力3.2.1发展的角度欧洲一体化的发展动力分析,不同学者从不同的层面给出了不同的分析结果。历史文化层面的学者认为,欧洲近代以来的四分五裂引发了人们对欧洲统一的向往,两次世界大战给欧洲带来的深重灾难成为欧洲一体化最初的动力。冷战后地缘政治层面的学者倾向于将一体化解读为战后欧洲各国从自身发展的角度出发,为了确保欧洲的生存以及加强欧洲的安全所必然选择的一条联邦主义道路。经济生活层面的学者则认为,战后的经济全球化使得欧洲各国联系日益密切,彼此相互依存。在新的形势下,传统的民族、国家已经不能独立解决所遇到的问题。它们不得不让渡一部分主权给超国家机构,一体化现象正是超国家机构的形成和发展在逻辑上的延伸。国际政治学层面的学者认为,美国为对抗苏联而成立的北约促进了欧洲的一体化进程。国际关系层面的学者则认为,文化认同是建构欧洲集体认同的主要路径,对欧洲一体化来讲,国家认同、欧洲认同及其相互关系是建构一体化主体文化认同的主要方面,而两德统一后的德国民众的欧洲认同及法德两国的通力合作,积极推动了欧洲一体化的发展。人类行为学的学者则将一体化动力设计为三种不同的解释模式:效用性(utility)模式、价值(value)模式以及权利(right)模式,这种动力最终将走向一种普世的价值观。3.2.2大都市圈的形成港口发展与贸易中的共同问题成为纽约大都市圈首个一体化机构——纽约港务局(PortofNewYorkAuthority)成立的最初动力,由此推动了纽约大都市圈的铁路综合规划的诞生,为纽约大都市圈的形成奠定了基础;战后住房短缺与“区域化城市”(regionalcity)问题引起了美国民间的关注,为促进区域平衡发展,1923年春,民间组织美国区域规划协会(RPA)成立,并编制了一系列区域规划解决区域问题,通过规划措施引导和多元主体参与保证规划落实,成为纽约大都市圈建设的动力源;此外,随着经济的不断发展,都市圈内各城市间日益密切的经济联系也极大地推动了纽约大都市圈的发展,而国际金融创新和信息化的迅速发展则为其提供了动力支持。3.2.3首都圈方案的制定,为东京大都市圈发展提供了直接动力首先,日本东京大都市圈(又称首都圈)的建设始于20世纪50年代中期。当时,日本经历了战后的复兴期,伴随着经济的高速发展,人口和产业迅速向首都集中,形成了巨大的东京都市圈,其高集聚度和依存度引发了通勤、住宅、交通、环境、近郊绿地的蚕食等一系列大都市问题。为解决这些问题,日本国会于1956年制定了首都圈整备法,同时成立首都圈整备委员会,进行首都圈建设,这成为东京大都市圈发展的直接动力。其次,全球化和信息化的迅速发展直接推动了东京都市圈第二、第三产业的发展,其中尤以金融业和管理经营中枢向东京集结最为显著,从而推动了东京大都市圈进一步发展。3.3区域协调机制3.3.1提高了欧盟各成员国对欧盟事务的影响力欧洲一体化的区域协调,源于国家主权在一些领域被逐步让渡给了欧盟组织这个超国家机构,欧盟既拥有一定的自主行动能力,又有通过集体的决策形成公共政策的合法性。一体化也促使各种非政府组织对欧盟事务的影响力逐步增强。此外,欧洲一体化还促进了欧盟成员国在所有重要的领域和事务上逐步实行了共同决策或正承受着共同决策要求的压力。欧盟为了保证其区域政策得以有效贯彻落实,构建了多层次、网络状的区域协调体系,并随着实践的发展,不断完善法制、经济和行政等多管齐下的区域协调机制。在欧盟最重要的三个机构,即欧盟委员会、欧洲理事会和欧洲议会中,都为整个区域的协调发展设置了专门的职能机构和顾问机构。3.3.2大都市圈区域协调管理的实践纽约大都市圈呈现的是一种松散而无统一的行政主体的区域协调机制,且至今仍未形成统一的区域协作管理组织,此方面的职能多由各市的自愿组织担负,其中既有单层的大都市区统一协调组织,也有专业性管理机构,还包括市政机构,但其专业性领域步调是一致的。纽约大都市圈的区域协调以专门性问题的协调组织为主,通过各种共同建立的专门机构去处理区域问题,管理大城市,但不去建立一个管辖全部事务的大都市政府,即只建立管理体制,不建立政府机构。此外,区域规划是美国大都市圈进行区域协调管理成效最为显著的一种协调方式。一般来讲,各类行政组织都把区域规划作为最主要的政策工具,尤其是在协调各类跨区域的公共事务时更是如此。由于区域规划涉及的重大问题具有全局性、战略性和长远性,并且这些问题常常是单一成员政府无法解决的难题,一般不会对地方具体事务有所干涉,所以地方成员政府能够接受。3.3.3日本都市圈协调机制的主体日本首都圈自成立之时起,就形成了强而有力的协调机构和政府机构来处理区域问题。各个城市虽各自为政,但事关都市圈内协同都由国家决定。首先,首都圈是根据日本地方自治法律建立的一个普遍意义上的地区公共主体,它的特别之处在于它对各特别区、城市和乡村进行统一管理,具有特别的行政权。可以说,其最重要的功能就是促进跨行政区域的协作。这种协作和管理有日本政府特别制定的法律或者法规来保证。都市圈的管理系统分为立法(都市圈总体)和执行(地方长官、一定数量的管理机构和专员)两部分。管理的主要职能有三部分,有综合职能(覆盖多个市的管理职能,例如综合地区发展项目的建立、洪水控制、土壤保护和工业废弃物管理等)、联络和协调功能(负责都市圈政府和地市之间的联络和协调,各地市之间联络和协调)和辅助功能(由单个的市来进行管理不合适的问题,例如高校、岛屿等等问题)。其次,东京大都市圈的规划和建设是由国土综合开发厅下属的大都市整备局(4)负责。大都市整备局实质是推行大都市圈建设的政府执行机构,除负责编制大都市圈发展规划外,还负责协调与土地局、调整局等的关系。再次,在国土审议会还特别成立了大都市圈整备特别委员会,其成员由都市圈内的各地方政府领导人如县知事、市长、企业领导人、大学教授组成,然后成立规划部,由大学教授和企业负责。这样不仅体现了地方政府的合作,亦体现了政府与企业和专家之间的协作。大都市整备局和三大都市圈整备特别委员会的存在体现了日本政府对首都圈等大都市圈建设的重视,这是推动首都圈建设发展的一个重要力量。第四,日本中央政府对于城市群的发展与建设采取了积极的行政干预方式,明确提出了“发展-限制-集中”的模式,并从立法的高度保证了群内地方政府的自治权,为区域经济的发展提供了宽松的政治背景。第五,日本城市群协调机制的主体不是局限于中央政府,而是涉及政府、企业、非政府组织、公民等多元主体共同参与的混合体,形成多中心的协调模式。第六,日本政府非常注重制定区域规划,并竭尽全力保证区域规划政策的落实,从而引导了市场主体行为。3.4“下而上”的推动总之,欧洲一体化、纽约大都市圈、东京大都市圈的发展既有相同之处也有各自的特点。首先,欧洲一体化和东京大都市圈建设是由上而下推动的,纽约大都市圈则是由下而上推动的;其次,欧洲一体化是以制度为导向的,纽约大都市圈是以规划措施与市场为导向的,东京大都市圈则是制度与市场导向相结合;再次,欧洲一体化是在超国家性合作理念下展开的,纽约大都市圈是在提升区域生活质量和经济竞争力的指导思想下进行的,东京大都市圈则是为解决东京一极依存带来的城市弊病,在城市职能适当集中与分散的思路下进行的;最后,对区域规划的重视、对生态环境的关注、区域协调管理体制的创新及完善的法律法规政策体系,是三者实现一体化的重要保障。4西咸一体化的初步宣言4.1发展理念4.1.1渐进主义的内涵欧洲一体化、纽约大都市圈、东京大都市圈的发展进程都是渐进的,西咸一体化也应坚持渐进主义的发展理念。所谓渐进主义,主要是指在学术上坚持渐进改革取向或者是在实际的改革过程中坚持渐进改革取向。它既是一种学术理念,又是一种实践运动。渐进主义的一个显著特点就是代表不同利益群体的决策参与者之间的相互调适,通过一系列较小步子来达到一个比之于当前状况有较大变化的目标。4.1.2多层级治理理论所蕴含的治理能力一词多层治理被定义为:“是在以地域划分的不同层级上,相互独立而又相互依存的诸多行为体之间所形成的通过持续协商、审议和执行等方式作出有约束力的决策的过程,这些行为体中没有一个拥有专断的决策能力,它们之间也不存在固定的政治等级关系”。该理论从治理模式的角度揭示不同地区主体间如何协调利益冲突,具有如下特征:一是参与行为主体的多元性和决策主体的多层级性;二是各个行为体之间的关系是非等级的;三是多层级治理体系具有动态性。在西咸一体化进程中坚持多层治理理念,就是要实现一种新的区域合作协调机制,通过持续协商、审议和执行等方式作出有约束力的决策。4.1.3建设必要性的问题可持续发展理念强调区域一体化的建设不应忽视其对环境的影响,在提升区域生活质量和经济竞争力的同时,对环境的保护和发展都是进行建设所必须要面对的重要议题。坚持可持续发展理念,摒弃片面重视城市经济的路子,强调城市规划、科学调研以及生态环境的重要性,避免先污染后治理,保护耕地、涵养水源,进行区域绿地系统规划设计,在城市建设的同时降低能耗、减少碳排放、使用清洁能源,对固体废弃物进行有效处理,对工业污水、生活废水进行净化排放,建设中水系统等,都是实现可持续发展的有效途径。4.2基本原则4.2.1政府是主导市场导向的主体,是市场市场导向的发展是自下而上的,制度导向的发展是自上而下的,市场与制度相互促进,互为充分必要条件。无论是政府推动实现市场导向,还是市场自发进行的经济、社会、文化一体化,都离不开政府的制度支持。西咸一体化需坚持市场导向与制度导向相结合的原则。4.2.2超地方政府机构主导下的合作模式西咸一体化由于涉及两个并列的行政主体,在面临区域问题时,需要打破行政区划的限制,以利于物流、资金流、人流和信息流在区域范围内的交换,通过两地经济社会实体间密切的联系来实现区域整体竞争力的提升,在这一进程中,需要以超地方政府机构(即省级机构:陕西省西咸新区建设工作委员会办公室)主导一体化,辅以西咸两市地方政府间的相互协调,化解区域矛盾与冲突。4.2.3生态环境的污染是严重的生态环境,存在的只是一个在城市建设的任何阶段,都应重视区域生态环境的保护和培育,区域生态环境是人们从事各项活动的基础和前提,离开这个基础,一切都无从提及。目前,生态环境的污染主要源于工业废弃物(废水、废气和固体垃圾)及生活污水、垃圾等等,这些污染对生态环境造成严重破坏,如渭河咸阳西安段水质严重恶化,生物多样性消失,沣河泾河也未能幸免于难。面对严重的生态问题,必须坚持可持续发展理念,保护区域生态环境。4.3该开发操作的要点4.3.1不断完善西咸一体化发展政策体系国外区域一体化建设都是针对当时的经济社会发展现实,通过完善的法律保障体系,或通过相关条约,或通过规划措施引导,逐步推进一体化进程,并制定部署缜密的政策体系。如欧洲的《欧洲煤钢共同体条约》、《欧洲原子能共同体条约》和《欧洲经济共同体条约》,纽约大都市圈RPA编制的区域规划,东京大都市圈的大都市圈发展规划。西咸一体化建设同样需要法律保障和行政力量来推动,要坚持政府的主导地位,不能完全依赖市场力量。此外,针对西咸一体化建设中的具体问题,政府应组织并指导相关部门研究和制定各项政策,包括产业、土地、投资、税收等各个方面的目标、原则、内容和实施措施等。4.3.2西咸新区合作组织机构的完善可以弥补西咸两市地方政府的区域协调欧洲建立欧盟推进一体化,解决因各国利益冲突而发生的区域问题,纽约大都市圈通过非政府组织RPA和政府的专业性机构实现区域协调,东京大都市圈由大都市政府作为最高的决策机构,从而减少内部矛盾与冲突。西咸一体化也应设立一个高于西咸两市地方政府的机构推进西咸一体化,从而减少西咸两市的矛盾与冲突。这个组织机构需能够从整个区域的高度充分考虑各种功能联系,进行区域协调性工作,目前陕西省政府直管的西咸新区建设工作委员会办公室即担当了此职能。为了保证西咸一体化区域政策的有效贯彻落实,西咸新区建设工作委员会办公室可效仿欧盟构建多层次、网络状的区域协调体系,并随着实践的发展,不断完善经济和行政等多管齐下的区域协调机制。此外,还可为整个区域的协调发展设置专门的职能机构和顾问机构。4.3.3以西咸为依托,做好区域发展政策的落实美国日本都非常重视区域规划的作用,在美国区域范围内的重大问题都由区域规划进行统筹,不会对地方具体事务有所干涉;在日本,政府非常注重制定区域规划,通过区域规划阐述政府战略意图,引导市场主体行为,并竭尽全力保证区域规划政策的落实。西咸一体化也应首先进行西咸一体化规划,对涉及区域的重大问题进行统筹并全力保证规划政策的落实。根据地缘经济理论,区域经济集团都是在地域临近、地缘经济关系密切的地区之间产生的,西咸两市地域上紧紧相连,地缘经济关系应由过去的竞争关系逐步转向紧密的互补关系,双方可基于各自产业结构、资源结构和地形结构差异性,互通有无、共同发展。西咸两市可通过产业深度整合形成紧密的地缘经济联盟,即西咸经济共同体,实现区域经济一体化。4.3.4建立协调机制区域经济一体化需要体制一体化进行保障,欧盟是体制一体化的典型代表,效仿欧盟体制,结合中国实际情况,通过一系列法规政策,实现西咸两市体制一体化;体制一体化的关键是建立合理的城市利益分配机制,可借鉴欧盟、纽约大都市圈、东京大都市圈的利益分配协调机制。欧盟的成员国利益分配依靠的是明确的区域政策、充分的资金支持和完善的制度基础、政策工具,通过多层治理模式实现超国家、国家和非政府组织等行为体共同参与政策的制定和执行,从而实现参与合作各方的利益;纽约大都市圈依靠各市的自愿组织、专业性管理机构和市政机构实现城市利益的有效分配;东京大都市圈首先从立法的高度保证都市圈内各地方政府的自治权,其次依靠政府、企业、非政府组织、公民等多元主体共同参与的混合体实现城市利益的有效分配。综上,推进西咸一体化,可效仿欧美日经验,以多层治理实现城市利益的合理分配,进行体制一体化建设。首先应建立严格的制度基础和完善的政策工具;其次可鼓励成立民间非政府组织,建立专业性的管理机构,通过多元主体共同参