巴西政府支持航空制造业发展的经验与启示

巴西政府支持航空制造业发展的经验与启示内容提要：20世纪70年代，巴西政府确定重点支持航空。制造业的发展。经过二十余年的发展，巴西已经形成了实力较强的航空制造业，巴西航空工业公司成为世界第四大商用飞机制造商。巴西航空制造业发展的每一阶段都离不开政府政策的大力支持。随着整体经济环境和产业发展的变化，巴西政府采取各种政策措施支持和鼓励企业进行研发、开拓市场及开展国际国内合作。巴西政府支持航空制造业发展的经验为我国利用产业政策支持产业发展提供了借鉴：(1)政策支持造就了支柱产业的竞争优势；(2)合理制定支持产业发展的政策措施；(3)政府应积极看待产业发展的国际合作。

一、政府支持航空制造业发展的动因

巴西等拉美国家现代工业的发展始于19世纪7O年代，经历了1870—1930年和1930—1980年两个发展阶段。早期工业化阶段，在农、矿业初级产品出口带动下发展了资源加工产业和满足内需的制造业，产业部门之间缺乏联系，在资金和技术上高度依赖外部。而之后采取的进口替代工业化模式，沿着非耐用消费品一耐用消费品一中间产品一资本品的顺序逐级替代，虽然深化了工业化进程，但是越来越显现出整个工业发展对技术设备进口的要求：技术研究与开发能力和装备制造能力的发展严重滞后于整个工业化发展的要求，工业品缺乏国际竞争力。装备制造业发展的滞后已经制约了巴西等拉美国家现代工业化进程。因此，以国家政策来支持建立和发展装备制造业成为巴西提升工业整体竞争力的必然选择，而其中尤以航空制造业的发展最为突出。

在巴西工业制造业部门中，航空制造业占据了非常重要的地位。航空制造业代表一个国家的综合工业实力。航空制造业的发展能够带动其他相关产业的发展，如原材料供应、相关配套产品等，涉及冶金、化工、机械、电子、纺织、能源等多个领域，能够形成一个庞大的产业链。从20世纪70年代起，巴西政府全力支持本国航空制造业的发展；90年代，巴西航空制造业异军突起，使巴西成为世界先进的飞机制造国之一。

1996—2002年，巴西航空制造业部门的销售收入和产值在工业制造业中所占比重稳步上升，约占1%。从出口看，1999—2001年，巴西航空工业公司作为全国第一大出口商推动巴西出口整体增长；2002—2004年巴西航空工业公司是国内第二大出口商。2O04年公司92%的产品销往海外，出口值达33亿美元，实现顺差14亿美元，占当年巴西贸易总顺差的4%。

二、政府支持航空制造业发展的政策特点

巴西航空制造业的发展集中体现为巴西航空工业公司的成长与发展。巴西航空工业公司目前是全球主要的轻型飞机制造商(民用航空和军事用途)。军机有沙万特战斗机；民用支线飞机有班德兰特(BANDEIRANTES)，可用于客运、货运、侦察、教练、测绘等用途，班德兰特支线飞机是世界最畅销的飞机之一；还有巴西利亚型运输机。

(一)政策支持对巴西航空工业公司的发展有决定性作用

虽然巴西政府出台的一些政策并不是专门针对航空制造业的发展，但是从政策覆盖范围和实施效果看，都对航空制造业的发展起到了促进作用。在巴西航空工业公司产生和发展的每一阶段(作为国有企业和作为私有企业)，政府政策支持都起到了决定性作用。

巴西航空工业公司(EmpresaBrasileiradeAeronauticaS.A.简称Embraer)，1969年创立于巴西东南部圣保罗州的圣若泽多斯坎波斯。当时隶属空军部，由巴西联邦政府和私人资本合资，出资比例为51：49，政府占有96.5%的表决股。公司成立时，政府就限制外国支线飞机进入巴西市场，并放宽国内对使用本国飞机的空域限制，使研制的产品逐步占据了国内市场。此外，巴西政府还鼓励私人资本投资于航空制造业。在巴西航空工业公司建立初期，巴西政府即颁布法令，允许巴西各企业用本应上缴国家税款的1%购买巴西航空工业公司的股票。此法令使巴西航空工业在创立初期每年获得2000万美元的额外投入。

1994年在巴西政府的私有化计划中，巴西航空工业公司被出售给私人财团。巴西政府作为小股东，保留了金边股票，以控制该公司开发出来的军事技术，以及在重大公司事务中投否决票。Embraer现有股东结构中，有两大私人财团(其中一家为BOZANO购物中心集团公司)和两家养老基金(巴西银行职员养老基金PREVI和通讯企业职工养老基金SISTEL)共持股6O%，欧洲重要的航空企业DassaultAviation、EADS、Snecma和Thales持股20%，其余的19.2%由一些零散的股东持有。欧洲股东的作用是提高新技术和帮助市场销售。

(二)支持和保护产业发展的多种政策措施有机结合

在促进和支持本国航空制造业发展的过程中，巴西政府并不局限于对产业发展提供保护，而是以保护性政策为基础，积极为产业的发展壮大提供政策支持。巴西政府综合运用各种政策措施，包括政府直接资金投入、税收优惠、政府采购、技术转移和技术支持条款、出口信用支持、扶持中介机构和产业发展指导等政策措施，积极支持巴西航空工业公司开拓国内外市场、增强企业技术研发能力、确立企业品牌地位以及鼓励企业参与国际竞争与合作。

(三)政策措施随整体经济环境和产业发展的变化而调整

巴西政府对巴西航空工业公司发展的政策支持随着经济环境、产业发展和企业发展的变化而不断调整。在20世纪90年代以前，巴西政府侧重于以直接方式来支持企业发展，如直接资金投入、提供配套技术研发支持、以扶持和保护企业市场地位为主的国内市场保护政策、政府直接补贴等。2O世纪9O年代以后，巴西政府越来越侧重于使用间接方式来支持企业发展，注意为企业发展培育良性的市场环境，适时退出对企业的直接干预，引导和鼓励企业开展国际合作。2O世纪80年代末9O年代初，巴西面临由债务危机引发的经济危机，加之当时世界航空市场衰退，巴西航空工业公司一度陷入困境。巴西政府在1994年对巴西航空工业公司进行了私有化，引入社会资金和国外财团实现企业股权多元化，为企业发展提供外部市场机会和先进技术支持。

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三、政府支持航空制造业研发的政策措施

(一)政府直接投入科技创新活动

1.政府投入科技创新的总体情况

巴西政府对科技创新活动保持了较大规模的投入。总体看，2005年巴西研发投入约占GDP的1.36%，其中国家投入约占70%-75%，占当年巴西GDP的O.95%-1%。政府与民营企业的研发投入比例是1：0.7。国家16个领域基金投资(主要以国家科技发展基金方式拨款)已从2O02年的3.2亿雷亚尔(巴西货币)增至2005年的7.5亿雷亚尔。2005年巴西科技部通过其直属事业单位科研项目信贷局拨款3000万雷亚尔，作为促进科技型微小企业技术创新扶持资金。

巴西航空制造业的发展可追溯到巴西航空部于1945年组建的航空技术中心(CTA)(现改称航空航天技术中心)及其附属机构巴西航空技术学院。20世纪5O年代中期，CTA开始进行研究活动，并将研究目标锁定于电子、发动机等航空基础领域。为了帮助巴西航空工业公司增强产品开发能力，在公司成立后，巴西航空技术中心向公司移交了产品研制项目，退出了直接与飞行型号有关的大多数研制工作。巴西航空工业公司从空气动力学、机身制造等领域的研究积累和能力培训中获益。

2.政府直接投入的形式

在科技创新资金投入方面，巴西政府采取财政拨款和基金模式，科技创新基金已经成为财政拨款的重要补充。

巴西的科技创新基金分为两种类型，一种类型是行业性基金，比如联邦政府在石油、水利、电力、电信、交通、矿冶、航天、航空和能源等14个行业建立的“技术创新基金”，另一种类型是综合性基金，如鼓励大学、科研机构与企业合作开发的“黄绿基金”。

基金的来源，部分是政府拨款，部分是从企业上缴的税收中提取，不同行业提取的比例不同，取之于企业，再用之于企业。基金的管理，采取企业、政府、高等院校和中介组织“四位一体’’的管理模式。其日常工作由“全国技术创新基金委员会”承担，委员会也是由政府、高等院校、科研院所、行业协会和企业的代表组成。委员会每年发布公告，公布本年度基金支持的领域和重点，各高等院校、科研院所和企业研发中心按资助的方向提出项目申请，经政府部门、行业专家以及高校、研究所和企业代表评审后立项实施。基金的使用，除一部分无偿划拨之外，还允许在一定范围内降息发放；允许用于风险投资；允许用于奖励技术进步成效好的企业。巴西航空工业的发展，自身直接得益于这些政策支持，也间接受惠于基金支持下其他产业技术攻关的进展。

(二)政府鼓励企业研发

对积极开展科技研发的企业，巴西政府给予相应的税收优惠。(1)减免企业所得税，并从所得税中扣除他们用于培养科技人才的费用；(2)政府规定若企业将产值的5%用于技术开发投资，则可以减免50%的所得税；(3)对高新科技企业少征所得税(比其他企业少征1%～8%)和工业产品税，对加快折旧给予补贴，减征技术出口关税和国内技术转让、技术服务税等；(4)企业可从应纳税额中提留1%～8%进行科研和技术创新；(5)银行和其他信贷机构对于由有关专家评审机构评定为前景良好的高新技术开发项目采取国家财政与银行贷款1：1的匹配办法给予资金支持；(6)巴西各金融机构给予高新技术企业的贷款利息比其他企业低5%～20%；(7)对高科技产业开发研究所需的仪器仪表进口，政府实行免征关税的优惠政策。

在政府优惠政策的鼓励下，巴西航空工业公司的研发投入一直保持较高的水平。1990—2O05年，巴西航空工业公司研发投入占销售收入的比例平均为7.5%，1994年和1995年曾经达到17%；200O年开始进入到稳步调整时期。持续较高的研发投入取得了良好的成效，巴西航空工业公司自主研制的ERJ145系列飞机，是系列化的双发涡扇喷气支线客机，畅销全世界；1999年宣布启动的EMBRAER170／19O飞机系列项目，是采用双发涡扇喷气发动机的新型飞机，仅在项目启动后的32个月内就研制出新型飞机，并首飞成功。

(三)推动科技创新的法律体系

完善的法律体系为政府推动全社会科技创新活动提供了有力的制度保障。1988年巴西将发展科技写入宪法，巴西《科技进步法》(1984年颁布)规定，全国对科技的投入必须保持每年5%的增长率，到2000年，对科技的投入占到国民生产总值的1.5%，政府为企业每减免1雷亚尔，企业须投入技术开发经费3.3雷亚尔。1993年巴西政府为鼓励企业技术创新，制定了《关于对企业科技开发税收方面的优惠政策》简称(LEI8661／93或“8661令”)。“8661令”既涉及工业，也涉及农业，主要内容有：强调企业是提高国家技术水平的主体；鼓励企业与大学、科研单位联合开发新技术、新产品；鼓励企业与企业之间开展合作；要求企业加强自身的技术管理；允许企业保守自己开发的技术秘密，取得成功后，仍可得到政府的资助。此外还规定，企业从事应用基础研究、技术开发和工业性试验等，在所得税、工业产品税、软件和专利折旧等方面可享受的优惠政策。为了推动科技成果尽快转化为生产力，巴西政府于1998年制定了《应用研究和知识转让法》。

(四)政府积极扶持科技创新中介组织

巴西政府积极扶持科技创新的中介组织，通过中介组织了解、掌握企业的发展状况，并将政府的部分职能赋予中介组织。具有代表性的两个中介组织是巴西创新技术研究协会和巴西中小企业服务中心。

1.巴西创新技术研究协会(ANPEI)

该协会创立于1984年，总部设在圣保罗，属于非营利性机构，由政府、高等院校、科研院所和企业等方面的代表组成，目的是沟通政府与企业之间的联系。主要任务包括：(1)与政府部门沟涌信息，促进企业技术创新，主要协助政府实施产、学、研一体化工程。(2)利用自身优势，密切联系企业，做好技术创新中介服务工作，以加速知识创新，实现产业化，协助企业提高技术水平和在市场中的竞争力。(3)为企业提供技术咨询服务，每年为协会会员单位提供一份技术创新总结报告。同时，帮助企业培养管理人才和技术人才。(4)执行政府授予的行政职能，进行IS0900O认证和科技型企业认证工作。(5)为“国家技术创新基金委员会”提出项目拨款建议，帮助企业进行评估和论证工作。

2.巴西中小企业服务中心

该中心是非营利机构，以提升中小企业的市场竞争能力为目标，主要在推动行业和地区经济发展、提升贸易能力、提供咨询服务、发展企业文化、促进技术创新和协助企业贷款等方面开展工作，特别是在促进企业技术创新方面，具体的措施包括：(1)为企业提供孵化器，促进新型企业的创建和壮大。(2)为了提升中小企业的技术水平，使其更具有竞争性，服务中心制定了对中小企业进行技术支持的计划。根据该计划，技术研究和开发机构为中小企业提供技术咨询服务，其中7O%的费用由服务中心承担，30%的费用由接受服务的企业承担。(3)服务中心与各地高等院校和科研机构共同为中小企业提供简单易行的技术方面的指导与咨询服务。(4)服务中心为中小企业提供一系列形象设计的服务。(5)为推动中小企业吸纳新技术，服务中心与工业小企业研究与开发全国协会共同制定并实施了技术动员计划。由一批专业顾问和技术人员帮助企业进行技术诊断、技术咨询和技术调整，如帮助企业提高产品质量、呆用新的生产工艺等。

四、政府支持巴西航空工业公司拓展市场的政策措施

(一)出口信贷政策

巴西政府提供的出口信贷政策对巴西航空制造业的出口起到了积极的推动作用。巴西有两个官方出口信贷机构为装备制造出口提供信贷支持：一是巴西银行(BancodoBrasilS.A.)；二是巴西社会经济发展银行(BNDES)。

1.巴西银行的出口信贷计划(PROEX)

巴西银行的出口信贷通过出口信贷计划发放。出口信贷计划的融资条件和融资期限根据商品附加价值或服务的复杂程度来确定。一般而言，融资比例不超过出口物总价值的85%，融资期限在2年以上。如果商品的国产化指标低于60%，将降低融资比例。融资利率适用国际市场利率。

出口信贷计划通过“贴息”和“贷款”两种方式对出口进行鼓励。“贴息”是指巴西出口商或外国进口商从其他金融机构取得贷款后，若利率高于巴西银行的出口信贷利率，经过审查，巴西银行可给予补偿。“贷款”指巴西银行向巴西出口商和外国进口商直接提供信贷。一般来说，享受信贷金额最多可至出口商品或劳务价值的85%，但对于国产率在6O%以上、单价在4万美元以上的商品，出口信贷金额可达其价值的100%。

出口信贷计划的日常运作由巴西银行进行。根据这一项目，巴西政府对巴西出口商的销售提供利率平衡补贴。对于支线飞机销售，该项目的利率平衡补贴为具体交易实际利率的38%，贷款银行为交易收取的正常利率来自两个来源：买方和巴西政府。在总的利率支付中，政府支付38%，剩余的由买方支付。这样，该项目降低了买方的融资成本，因而也就降低了购买飞机的买方总的费用，增强了巴西支线飞机在国际市场上的竞争力。该项目涉及飞机融资交易的时间是在与买方的正式合同签订前、制造商要求批准项目利率平衡补贴时。如果委员会批准了这一要求，即向制造商发出承诺信，承诺巴西政府对该项目的支持，规定制造商和买方在具体的时间内达成交易合同，通常是90天(可再延长)。承诺信通常规定，在15年的融资期限内，每半年一次，按平均连续分30次支付。首期在飞机交付后6个月。项目利率平衡补贴在飞机出口、买方付款后开始。付款以该项目签发的债券形式向融资机构提供。在每一出口交易确认后，巴西银行向财政部申请发行旨在作为国库券的债券。财政部发行这些债券并将其转给巴西银行，巴西银行转过来将债券转给贷款行(或其代理银行)。在融资期限内，贷款行可以按半年期赎回债券，或在收到后立即在市场上贴现出售。该债券只能在巴西购买，并且只能以巴西货币支付。

(2)巴西社会经济发展银行的出口信贷项目

巴西社会经济发展银行的出口信贷通过BNDES-EximPost-Shipment发放。1999年初，巴西发生金融动荡，巴政府与国际货币基金组织达成贷款协议，对财税制度进行改革，大幅削减公共预算，“出口信贷计划”资金也被削减，鉴于此，巴西政府在“巴西社会经济发展银行”(BNDES)下设立了“进出口银行”(BNDES-EXIM)，主要对造纸、矿业、石化、软件、飞机等行业提供出口信贷支持，1999年该行的出口信贷预算为35亿雷亚尔。巴西社会经济发展银行重点扶持的行业之一是巴西飞机制造业，银行的支持巩固了国家的航空工业。

20世纪90年代，巴西航空工业公司生产的ERJ-145型飞机在竞争美国Eagle公司订单时，就利用了巴西社会经济发展银行通过其Finamex项目提供的全价、偿还期限长达15年的出口信用支持，并且出口信用支持在获得这一订单上起了决定性作用。

(二)进出口的税收优惠政策

巴西政府对航空制造业的进出口采取了相应的税收优惠措施。2O世纪7O年代，为开拓国际市场，巴西政府对出口飞机免征工业产品税和商品流通税，飞机出口企业减征所得税。对进口航空制造业原材料、零部件、制造设备和制造机械免征进口税。同时，政府还为航空工业争取进口航空产品的工业补偿。1981年政府规定，向巴西出口飞机的公司必须以飞机售价的1O%在付款期间(通常为10—15年)购买巴西生产的飞机零部件。

(三)国内市场保护政策

巴西政府对国内民用飞机整机市场采取保护政策，包括关税和非关税壁垒。

巴西航空工业公司，不论其产权性质是国有还是私有，在购买航空工业产品时都必须经过政府批准。巴西政府对进口与国产飞机相竞争的外国飞机(目前主要是支线客机)征收5O%的关税，而对与国产飞机不构成竞争关系的其他飞机进口仅征收7%的关税。为了帮助巴西航空工业公司拓展国内支线飞机市场，政府采取了支持国内支线航空公司发展的措施。1975年巴西颁布地区运输法，将5家地区航空公司组成独立于各大航空公司的体系，各在某一特定地区服务，以避免过分竞争和重复投资；对购买国产飞机的支线航空公司，政府还给予经济补贴。五、政府鼓励巴西航空工业公司开展国内外合作的政策措施

(一)政府鼓励巴西航空工业公司开展国际合作

这种国际合作在三个方面展开，即：融资和财务风险分担，技术和生产能力共享，以及市场开拓。在支持巴西航空工业公司开展国际合作方面，政府鼓励企业与国外企业组建战略联盟，建立“风险伙伴”关系，以充分利用国际合作的优势。

巴西航空工业公司在建立之初就注意利用与外国投资者和供给者联盟以分散风险，其最早的飞机就是利用一家意大利公司Aermacchi的许可执照，与美国Piper飞机制造公司合作制造的。在融资和风险分担方面，巴西航空工业公司主要通过股权融资和项目融资方式。1994年巴西航空工业公司私有化之后，欧洲重要航空工业企业DassaultAviation、EADS、Snecma和Thales购买了该公司20%的股份，成为巴西航空工业公司的重要股东。欧洲股东对巴西航空工业公司的重要作用在于实现先进技术的共享，以及借助当地企业进入存在严重壁垒欧美航空市场。在其新机型ERJl70／190研发和制造过程中，巴西航空工业公司采取了以本公司为主、多国参与、风险共担的合作模式。该项目投资8.5亿美元(包括工装和启动费)，涉及到世界上16个航宇企业。巴西航空工业公司负责前机身、中机身Ⅱ段和机翼机身接合整流罩的生产，负责扭力翼盒的加工和机翼集成，并负责飞机的总装；日本川崎和比利时国有航空航天制造股份有限公司负责机翼、短翼、操纵面和发动机吊架；法国拉泰科埃尔公司负责中机身I段、Ⅲ段和前机身舱门；西班牙的盖姆萨公司负责垂直安定面、水平安定面、方向舵、升降舵和后机身部分。

(二)政府鼓励建立航空制造业产业集群

在国内合作方面，巴西航空工业公司与众多中小企业建立起零部件和服务供货关系，以及分包关系，从而建立一个比较发达的航空制造业产业集群。在产业集群内部，巴西航空工业公司对诸多中小企业予以技术指导，使之在生产能力和技术方面成为合格供应商。为了推动形成完整的产业链条和提升航空制造业整体竞争力，巴西政府制定了一系列鼓励和支持中小企业发展的政策，比如对巴西航空工业公司周边的一系列小型高技术企业的发展给以支持。

六、