基于史密斯模型的Y镇精准扶贫政策执行问题研究论文设计VIP

II基于史密斯模型的Y镇精准扶贫政策执行问题研究摘要全面建成小康社会，是我党向人民、向历史作出的庄严承诺，是13亿多中国人民的共同期盼。近年来，我国政府为促进贫困地区发展，实现共同富裕，针对我国扶贫政策执行具体实际，调整以往的扶贫战略规划，改进了旧的扶贫政策，出台了精准扶贫政策。农村作为全国脱贫攻坚的主战场，肩负着最艰巨最繁重的任务，乡镇政府作为我国最基层的政权组织，承载着落实精准扶贫政策，提高贫困治理能力，带领广大农村群众致富奔小康的历史重任，作为将精准扶贫政策落实到贫困对象“最后一公里”的中坚力量，乡镇政府的执行效果直接影响政策成效的发挥。本文以Y镇为例,采用文献研究、案例分析法、访谈法等研究方法，选取阿玛蒂亚.森的贫困理论为理论支撑，运用史密斯政策执行模型进行分析研究。本文描述了Y镇基本情况、精准扶贫执行路径、执行成效，找准阿马蒂亚·森贫困理论中的能力和权利贫困视角，从理想化政策、政策执行机构、政策目标群体、政策执行环境这四个史密斯模型要素对Y镇精准扶贫政策实施过程中的问题进行归纳、分析，最后提出四大对策，为解决非重点贫困地区乡镇政府精准扶贫政策执行问题提供了参考和借鉴。关键词精准扶贫；史密斯政策执行模型；乡镇政府目录 TOC\o"1-4"\h\u9417摘要 129583第1章绪论 2320261.1研究背景和意义 2284301.1.1研究背景 2237791.1.2研究的理论意义 3148511.1.3研究的实践意义 365851.2国内外研究现状 352521.2.1国外研究现状 363471.2.2国内现状研究 799051.2.3文献评述 96981.3研究思路和研究方法 970741.3.1文献研究法 9203061.3.2案例分析法 9268111.3.3访谈法 9122961.4研究内容与技术路线 10196351.4.1研究内容 10223761.4.2技术路线 10112241.5研究的主要创新点 1119663第2章核心概念及理论基础. 12233692.1核心概念 12141222.1.1贫困 12151772.1.2贫困的标准 1278332.1.3精准扶贫 13165942.2理论基础 13256282.2.1阿玛蒂亚·森贫困理论 13207512.2.2史密斯政策执行过程模型理论 14265512.2.3史密斯模型与精准扶贫政策的契合点 159580第3章Y镇精准扶贫政策执行现状 16227063.1Y镇基本情况 16259473.2Y镇精准扶贫政策执行路径 17186583.3Y镇精准扶贫政策执行成效 1919195第4章Y镇精准扶贫政策执行问题及分析 2389824.1精准扶贫政策体系不够健全 2346784.1.1精准扶贫制度体系不够完善 23261464.1.2精准扶贫配套体系不够完善 28118964.2精准扶贫政策执行主体效能不高 29207734.2.1精准扶贫政策执行主体单一 29245144.2.2精准扶贫政策执行主体能力不足 30212314.3部分目标群体文化水平不高、参与意识不强 32213884.3.1目标群体文化水平影响政策执行 32239944.3.2部分目标群体对于政策理解度和参与度不高 3230244.4精准扶贫政策执行环境不够理想 3324544.4.1公共政策执行监督机制失灵 33282534.4.2政策执行的社会文化氛围不佳 34816第五章Y镇精准扶贫政策执行问题解决对策 3489485.1完善精准扶贫政策制度体系 34291515.2完善精准扶贫政策配套体系 36244885.3吸引多方力量参与政策执行 3759225.4完善执行主体队伍建设 38319745.5加大目标群体教育培训力度 39150855.6提升目标群体政策参与度 39140965.7激发目标群体主观能动性 39213655.8完善政策执行监督机制 40290675.9营造政策执行文化氛围 403173结论 4112213参考文献 42第1章绪论1.1研究背景和意义1.1.1研究背景贫困问题是一个世界性难题，改革开放以来，我国政府积极采取了一系列措施，致力于减轻和消除贫困。经过40年的实践探索，逐渐形成了具有社会主义特色的扶贫政策体系。2001以来的新扶贫开发纲要颁布实施和2013年“精准扶贫“政策的提出，标志着我国扶贫政策正式进入了以确保全面建成小康社会为主要目标的精准扶贫新阶段。2013年12月18日，中共中央办公厅和国务院办公厅印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，详细说明了建立精准扶贫工作机制的具体要求。2014年5月，按照该要求出台的《关于印发〈建立精准扶贫工作机制实施方案〉的通知》，进一步明确了精准扶贫的目标任务、重点工作和保障措施。2015年进一步完善了精准管理政策，提出建立健全贫困县、贫困村退出机制，明确了精准帮扶政策的主体和内容，制定并落实贫困村及贫困户帮扶措施。2016年出台《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》《脱贫攻坚责任制实施办法》，完善了精准扶贫政策中精准监督方面的内容。同年国务院印发《十三五”脱贫攻坚规划》，阐明“十三五”时期国家脱贫攻坚总体思路、基本目标、主要任务和重大举措。2017年印发了《国务院扶贫开发领导小组关于广泛引导和动员社会组织参与脱贫攻坚的通知》，努力构建“三位一体“大扶贫格局。在精准扶贫政策实施的5年间，Y镇虽获得了显著成效，但通过相关文献资料和调查统计发现，该镇扶贫成效与国家精准扶贫政策设计之初的效果预想尚存在一定的差距。笔者作为Y镇一名公务员，有幸以扶贫一线工作人员的身份，参与基层精准扶贫政策实施的全过程，探究政策执行效果与政策成效预期差距的问题。经过深入调查研究，发现该镇在精准扶贫政策执行过程中存在一系列问题，作为一个脱贫样本，本文以阿玛蒂亚.森贫困理论、史密斯模型为理论基础，以Y镇精准扶贫政策执行的经验和问题为例进行分析，希望能够提出相应对策，提高基层精准扶贫政策实施成效，给予其他同类基层政府执行精准扶贫政策一定的借鉴。1.1.2研究的理论意义30多年间，我国扶贫政策发生了数次变迁，从改革开放初期区域性扶贫政策的提出到现在社会主义扶贫政策体系的逐步完善，每次变迁无不是基于社会发展的需要，单一从管理学视角来研究精准扶贫政策执行问题已经不能很好地为精准扶贫政策提供路径选择了，如何变“输血”为“造血”，实质上是要解决贫困家庭和贫困户自身发展问题以及在坚持国家大精准扶贫方略不变的前提下，因地制宜细化政策执行的问题，因此需要综合多方因素研究探讨政策执行过程遇到的问题，剖析原因，提出对策，提炼理论，为我国县域范围精准扶贫政策执行领域提供理论参考。1.1.3研究的实践意义自2013年国家精准扶贫政策实施以来，贫困人口规模大幅减少，贫困地区面貌明显改善，农村脱贫致富能力得到提升，但要确保2020年完成“我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困”的目标任务，还是相当不易的。农村作为脱贫攻坚的主战场，乡镇精准扶贫工作具有很强的实践性和指导性，本文的研究首先推动了精准扶贫政策更好的在南陵县落实，提升了政策执行效率，确保了扶贫工作成效。其次为其他有扶贫开发任务的同类乡镇在精准扶贫政策执行方面提供经验参考，以便寻求更好的精准扶贫政策执行方式和方法，促进精准扶贫政策目标任务的实现。1.2国内外研究现状1.2.1国外研究现状国外暂没有精准扶贫的相关研究，仅有对反贫困问题的研究。国外对于反贫困问题的研究较早，主要在反贫困理论研究和贫困原因分析基础上研究反贫困措施。关于执行反贫困政策的问题国外文献很少，更多的集中在研究公共政策执行问题。1.2.1.1国外反贫困研究现状1798年马尔萨斯发表了《人口学原理》，首次在理论上提出贫困问题，认为贫民自身是贫困的原因，社会制度没有责任。马克思的《资本论》最早从制度层次揭示贫困根源，断言制度是造成无产阶级贫困化的根源，必须从制度本身寻找答案，在改变旧制度、建立新制度中实现反贫困。REF_Ref24564\w\h[1]1953年纳克斯在《不发达国家的资本形成》提出了“贫困恶性循环“理论，1956年纳尔逊在《不发达国家的一种低水平均衡陷阱》中提出了“低水平均衡陷阱“理论”，1957年莱宾斯坦在《经济落后与经济增长》提出了“临街最小努力“理论，萨米尔.阿明的《世界范围的积累》、《不平等发展》等书中提出了“依附贫困理论”，缪尔达尔在《亚洲的戏剧一些国家的贫困问题研究》和《富国和穷国》中阐述了“循环积累因果关系”理论，REF_Ref27598\w\h[4]阿玛蒂亚•森于上世纪90年代提出可行能力理论（Capble•Ability），其核心观点是只有人类愿意去并且有能力去做的那种自由才是人类社会最高的发展标准，自由与社会发展之间是相互促进的。具体包括不同的可行能力，诸如经济发展、政治民主、文化多元、社会保护、透明性保障等不同方面的可行能力。REF_Ref26373\w\h[2]森的可行能力理论为上世纪90年代的福利经济学研究和世界反贫困事业做出了重要的贡献。我国近几年对于可行能力理论的引入和运用主要集中于对反贫困事业的研究，这些均为发展中国家如何消除贫困提供了一定的理论参考。1.2.1.2国外公共政策执行问题研究的现状公共政策的执行研究的起源：兴起于上世纪70年代的美国。在西方政策科学发展的相当长时期内，政策执行并没有引起政策学者的重视，政策科学被认为是研究政策制定的科学，片面地认为政策一旦制定，只要配以一定的经费和人员，目标，政策自然会实施，目标也能够达成。但从60年代约翰逊政府追求的奥克兰大“伟大社会”改革中的许多政策项目并没有取得预期的效果，促使人们去反思传统的政策科学研究的缺陷和弊端，转而探寻政策执行方面的原因。1973年，美国政策学家普雷斯曼J·L.Pressman和维达尔夫斯基（A·Wildavsky）发表了《政策执行》后，越来越多的学者转而将政策研究的视角转向了执行研究，形成了声势浩大的“政策执行运动”。公共政策的执行研究的基本途径：美国公共政策专家保罗·A·萨巴蒂尔曾指出，政策执行研究有两种基本途径，自上而下与自下而上的研究途径。迈克尔.希尔也指出，政策执行研究的发展有两波（waves）：第一波以自上而下的模式为主，肯定政策制定者设定明确目标的权威与能力，目的在于形成完美的执行；第二波则针对此论点加以批判，认为政策目标是由政策制定者与政策执行者共同协商达成的，目的在于找出执行缺失。公共政策执行研究的基本模型：一是过程模型，由美国学者T．B．史密斯(T．B．Smith)在其《政策执行过程》一文中首次提出。该研究模式认为，政策是由最高层的决策者来制定的，而其它层级的人员都只是政策的执行者，政策制定者必须关注如何将政策付诸实践而生效。史密斯认为政策执行所涉及的因素很多，但以如下四个为主要变量：①理想化的政策，即合法、合理、可行的政策方案。具体包括政策的形式、类型、渊源、范围，以及社会对政策的认识。②执行机关，通常指政府中具体负责政策执行的机构。包括执行机构的权力结构，人事配备及其工作态度，领导模式和技巧，以及执行人员的情况。③目标群体，即政策对象，泛指由于特定的政策决定而必须调整其行为的群体。包括他们的组织或制度化程度、对领导的认知程度以及先前的政策经验。④环境因素，即与政策生存空间相关联的因素，包括政治环境、经济环境、文化环境、历史环境等等。它是政策执行的路径依赖和影响因素。史密斯认为这些重要因素都是在政策执行过程中影响其成败所必须考虑和认定的因素，这四种因素之间存在着互动关系，其系统运动的方向决定了一项政策的执行结果。REF_Ref26700\w\h[11]通过搜索文献发现，史密斯过程模型作为一个经典的理论，被广泛应用于我国公共政策执行研究之中，其中通过知网、万方等搜索，基于此模型的研究较多，随着经济社会的发展，该模型依然能很全面地从四个重要方面分析政策执行受阻原因，解决问题，为政策执行提供了合适的路径选择，笔者认为很重要的一个原因是该模型构建的一个前提——政策是由最高层的决策者来制定的，这是符合我国国情的。其次该模型提炼的影响政策执行的四要素也是我国政府在公共政策制定之初和执行之时越来越重视的要素。

政策执行过程模型二是互适模型：1976年由美国学者M.麦克拉夫林（M.Mclanghin）在其代表作《互相调适的政策实施》中提出。该模型中至少包含四个逻辑认定：①政策执行者与受影响者之间的需求和观点并不完全一致，基于双方在政策上的共同利益，彼此须经过说明、协商、妥协等确定一个双方都可以接受的政策执行方式。②相互调适的过程是处于平等地位的双方彼此进行双向交流的过程，而不是传统的“上令下行”这种单向流程。③政策执行者的目标和手段可随着环境因素、受影响者的需求和观点的改变而改变。④受影响者的利益和价值取向将反馈到政策上，从而影响政策执行者的利益和价值取向。最后，他得出结论：成功的决策决定有赖于有效的政策执行，而有效的政策执行则有赖于成功的互相调适过程。他还认为政策并不是由最高决策者主导，也需要反映层级较低人员的心声。笔者认为该模型的四个逻辑设定过于理想化，在实际操作中可行性较低。三是循环模型：1978年由美国公共政策学者M.雷恩（M.Rein）和F.拉宾诺维茨（F.F.Rabinovitz）共同构建。他们认为在环境条件的影响下，政策执行经历三个阶段，遵循三个原则。三个阶段是：（1）拟定纲领阶段；（2）分配资源阶段；（3）监督执行阶段；三个贯穿于每一阶段的原则是：（1）合法原则；（2）理性原则；（3）共识原则。这是一个“上令下行”与“下请上达”的主动执行一监控的循环回路，强调了被人们忽视的监控对于有效执行的必要意义；体现了执行过程的开放性要求，也强调了一定的封闭性对于一个系统成长的必要性。笔者认为该模型忽略了政策执行目标群体的作用，与我国扶贫政策的变迁和当前精准扶贫的以人为本的理念不相适应。四是博弈模型：用“博弈”论来分析政策执行，以美国公共政策学者E.巴德克（E.Bardach）为主要代表。他视政策执行为一种“游戏”或赛局（game），其间包括下列规定：（1）竞赛者（Player），即政策执行者与受影响者；（2）利害关系，即竞赛可能的原因；（3）竞赛资源，包括策略与技术等软资源与财经、权威等硬资源；（4）竞赛规则，这是取胜的标准或条件。公平竞赛是最基本的规则；（5）竞争者之间信息沟通的性质；（6）所得结果的不稳定程度。笔者发现，目前国内以利益博弈关系为视角研究公共政策执行的学术成果中，专著和论文数量不是很多，而与之相关的内容多零星散见于某本著作的某个章节里，研究深度和系统化程度都不够，且大多比较分散有待整合，如用于研究在文献研究这块较为薄弱。五是系统模型：由美国学者霍恩(C．E．VanHorn)和D．米特（D．S．Meter）共同提出。他们认为在政策决定与政策效果这一转变过程之间存在许多影响二者的变量，既有系统本身，也有系统环境的因素。一个合理有效的政策执行模型须重视对如下五个重要变量的把握：①政策的价值诉求，即政策目标与标准；②政策资源，即系统本身实现价值的条件；包括人力资源、财物资源、信息资源、权威资源等；③执行者属性，包括执行人员的价值取向、行为能力．精神面貌，以及执行机关的特征及其整合程度；④执行方式，指的是执行者之间、执行者与目标群体之间采取的互动方式，主要包括沟通、协调与强制；⑤系统环境，主要包括政治环境、经济环境、文化环境、社会条件等。这五个变量相互之间的联系，及其与政策内容、政策效果的影响关系。该模型整合了过程模型和互适模型的特点和模式，变量较多，笔者认为该模型在对精准扶贫领域的研究上研究较为复杂。1.2.2国内现状研究1.2.2.1对精准扶贫政策的基本研究①政策内涵的研究汪三贵等人认为精准扶贫政策的特点主要体现在能够对贫困家庭和人口进行精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，在找出贫困人口和识别贫困原因的基础上，实施各种有针对家庭和个人的各种致贫因素进行帮扶措施，同时还要增强贫困家庭实现自我发展的动力和能力，实现可持续减贫的目标。REF_Ref25204\w\h[17]汪三贵认为习近平总书记在贵州考察期间提出的“六个精准”（扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准）要求，是习近平精准扶贫思想的关键内涵。REF_Ref25296\w\h[18]郑瑞强等从社会学角度定义精准扶贫政策主体、客体、本质属性。他们认为精准扶贫工作是多元主体共同作用的结果，包括政府、市场、社会力量等。REF_Ref25384\w\h[19]②政策执行问题的研究袁明宝指出江西宋村在精准扶贫政策执行中存在悬浮，具体表现在数字化、文本化扶贫与贫困治理缺失、压力型体制与扶持对象错位、精准扶贫保障功能扩大与争贫现象突出、干部帮扶制度的形式化。REF_Ref25446\w\h[20]刘斐丽基于山西吕梁的个案研究,发现基层执行者虽然严格执行上级的精准识别政策,但存在执行结果与地方实际发生偏差的问题,这一现象使人们认为精准扶贫不精准不公平。REF_Ref25586\w\h[21]执行偏差产生的原因：贯彻中央政策相对教条;基层执行者往往选择性忽视一些不可量化、不易操作、不影响考核的弹性指标,而其中一些正是政策的内核与精髓,如动态化管理和群众公认原则;具体执行者在需要做出灵活调整时往往"一刀切"地僵化执行政策。陈蒙指出农村基层组织在推进精准扶贫工作会遇到执行阻力，包括选择性执行、机械性执行、形式性执行、威望性执行等问题，无法完整有效执行中央下达的扶贫政策，直接影响该地区的脱贫效果。陈晓兰等人指出，四川省苍溪县在精准扶贫政策执行中存在精准识别误差大、贫困户参与积极性低、项目资金使用效率低、扶贫工作人员存“路径依赖”心理等方面的难题。REF_Ref25648\w\h[23]③政策执行问题的对策研究李国治等认为，扶贫要先“扶志”，先加强对贫困户的精神文明建设，同时完善农村最低生活保障制度。REF_Ref25704\w\h[24]晏国政认为贫困群众既是扶贫攻坚的对象，也是必不可少的参与者，应该将贫困群众真正纳入到扶贫体系中，注重发挥贫困群众的主观能动性和聪明才智，携手实现全面小康社会这个目标。REF_Ref25766\w\h[25]邓维杰认为，要真正实现精准扶贫,应该尽早开展国家级和省级的贫困普查,对贫困村实施分类管理,采取自上而下和自下而上融合的贫困户识别和帮扶机制。REF_Ref25766\w\h[25]同时,购买独立第三方社会服务来协助和监督整个过程。还要依靠贫困地区的独特地区优势，大力发展乡村旅游业、生态旅游业帮助贫困户脱贫致富。④精准扶贫工作机制的研究唐丽霞等人认为目前的精准扶贫机制主要针对存在精准识别的技术难题、贫困家庭和人口仍存在“等靠要”思想以及精准扶贫政策本身存在制度缺陷等问题。REF_Ref25932\w\h[27]王国勇在《我国精准扶贫工作机制问题探析》主张通过扶贫机制创新为贫困对象提供公平享受经济社会发展成就的机会。他指出：“在经济新常态下，我们必须深入探索包容性创新机制，实现精准识别、精准帮扶、精准管理”。此外，他还指出，当前精准扶贫工作机制的主要问题在于识别不到位、精准帮扶不精准、扶贫资金使用不到位等。REF_Ref26066\w\h[28]1.2.2.2中国公共政策执行研究上个世纪90年代中期，我国学界开始了对公共政策研究的探索，比起欧美国家，我们的研究晚了20多年。我国公共政策执行研究起步较晚，且研究成果也很有限。进人21世纪以来，随着改革的深人和社会经济的转型，政策执行过程中暴露出来的问题日益增多，“上有政策、下有对策”、“有令不行、有禁不止”等现象愈发普遍。近10年来中国学者对中国公共政策执行存在的问题、原因、以及如何提升政策执行力方面，进行了比较广泛的研究。国内系统研究公共政策执行的专著，主要有:金太军、钱再见的《公共政策执行梗阻与消解》、李允杰、丘昌泰的《政策执行与评估》、刘熙瑞的《公共管理中的决策与执行》、莫永波的《公共政策执行中的政府执行力问题研究》等。同时期，也出现了一大批研究公共政策执行的论文。从这些已有的学术成果看，国内学者对公共政策执行的研究主要集中于以下几个方面:①对西方公共政策执行理沦及模式的探讨。如张亲培的《公共政策实施理论的演变及其意义》、刘颖的《政策执行研究中的理沦模型探讨》、涂小芳的《政策执行模式的评价与解析》、曹堂哲的《政策执行研究三十年回顾一缘起、线索、途径和模型》②对公共政策执行过程中出现的问题即执行困境的研究，这类论文在公共政策执行研究的学术成果中占很大的比例，尤其是对公共政策执行中的阻滞或梗阻现象的研究。金太军等人把政策执行主体消极、被动、低效地执行政策，扭曲和阻挠公共政策有效执行的现象称为“中梗阻”。REF_Ref28669\w\h[46]这类研究的代表论文还有:丁煌《我国现阶段政策执行阻滞及其防治对策的制度分析》、霍海燕《当前我国政策执行中的问题与对策》、胡爱敏《当前政策出现偏差的表现和根源》等。③对公共政策执行困境的原因探析。如王玉明将公共政策执行失控的原因归纳。吴胜、张凤军在《公共政策执行难的原因分析》一文中总结了影响我国公共政策执行的各种因素。王春英在《论我国公共政策执行中的问题及其对策》中对我国公共政策执行的原因概括为。陆小成认为应该加强公共政策执行的成本一收益分析。1.2.3文献评述国外对于扶贫的内涵研究时间较长，内容也比较深入，国内的扶贫理论大多是以国外的扶贫理论为基础进行研究。随着经济不断发展，国内外对贫困的概念和定义不断完善。随着各国经济不断发展，国外各国的反贫困工作也在更新。从最开始的提倡经济发展减少贫困到社会参与扶贫，进而延续到对贫困人群本身能力提升的重视。国内外专家学者的相关文献研究对本文的研究有莫大的帮助和重要的意义。然而，还有以下几点需要进一步深入探讨和研究：第一，我国学术界对于精准扶贫政策的研究主要是从国家层面对精准扶贫政策的解读，精准扶贫政策执行存在的问题并提出对策这几方面进行研究，但是较少从县级视角分析精准扶贫政策的执行过程。第二，从研究视角上看，学者们往往从管理学视角讨论精准扶贫政策执行过程中的难点及对策，其研究缺乏理论基础，研究内容略显空乏。第三，我国学者从公共政策执行的理论角度对精准扶贫政策执行的研究略有单薄，对精准扶贫政策执行缺乏系统性地认识，对精准扶贫政策执行相关要素的总结及相关要素之间关系分析较少。1.3研究思路和研究方法本文的研究主要遵循“是什么——为什么——怎么做”的思想路线，以南陵县Y镇为例综合运用阿玛蒂亚.森能力和权力贫困理论、史密斯执行理论，对基层精准扶贫政策执行过程中出现的问题进行梳理，剖析原因，提出对策建议，研究方法如下：1.3.1文献研究法前期准备阶段，充分利用知网、万方数据查询、检索、阅读了有关反贫困、精准扶贫、政策执行理论相关文献资料，为本文研究提供理论支撑；通过国家扶贫办网站、地方扶贫办网站了解精准扶贫政策和相关文件，通过实时掌握和收集媒体报道中有关精准扶贫的文章，系统地了解精准扶贫政策和精准扶贫政策执行的现状。1.3.2案例分析法通过对个案的全面深入剖析，对南陵县Y镇政府精准扶贫政策执行经验做法和规律特征进行分析，就存在的问题提出增强精准度，助力精准扶贫政策措施落实的建议。1.3.3访谈法通过实地走访的形式，依据史密斯模型影响因素，选取政策执行者和目标群体两大类人为访谈对象，结合基层扶贫队伍的人员构成实际，对Y镇中层干部、村第一书记、村两委成员、驻村工作组指导员、贫困户等对象进行访谈，从不同角度了解Y镇精准扶贫政策执行现状及存在的问题，增加实证性，为研究寻找论据支撑。1.4研究内容与技术路线1.4.1研究内容第一章绪论介绍了文章的研究背景和意义，并结合文章的选题对于国内外于反贫困问题的研究进行了总结，从而找准理论基础，确定研究思路和方法。第二章解释了贫困、贫困的标准、精准扶贫等4个核心概念，重点将中国以往的扶贫政策与精准扶贫进行了对比，以时间轴对精准扶贫的内涵进行了总结，同时概述了本文的理论基础、理论模型，以及与本文的契合点。第三章从地理、经济、人文等方面介绍了Y镇基本情况，并从精准识别、精准帮扶、精准管理三个阶段详细介绍了Y镇精准扶贫政策的执行路径，继而对精准扶贫的成效进行了总结。第四章运用史密斯理论模型，从政策本身、政策执行主体、目标群体、政策执行环境四个方面分析了Y镇精准扶贫政策执行中存在的问题和原因。第五章依据阿玛蒂亚.森贫困理论，结合史密斯理论模型，有针对性地就第四章分析的问题和原因提出了对策。主要结论归纳了本研究的基本结论。1.4.2技术路线1.5研究的主要创新点我国学术界对于精准扶贫政策的研究主要是从国家层面对精准扶贫政策进行解读，对精准扶贫政策执行存在问题提出对策虽具有普适性，但针对性和实践性较弱。较少从镇级视角分析精准扶贫政策的执行过程，本文从镇级视角进行分析，可以更好地为镇级扶贫路径选择提供参考，真正让扶贫攻坚在基层主战场硕果累累。第2章核心概念及理论基础.2.1核心概念2.1.1贫困贫困问题历来就是人类社会面临的重要难题之一,1901年，朗特里(S·Rowntree)提出的，他认为：“如果一个家庭的总收入不足以维持家庭人口最基本的生存活动要求，那么，这个家庭就基本上陷入了贫困之中。”此后，随着贫困研究日趋深入，关于贫困的定义越来越多。从20世纪80年代后期到90年代末，阿玛蒂亚．森(Amartya Sen)认为贫困是指对人类基本能力和权利的剥夺，而不仅仅是收入缺乏。早期的贫困定义将视野局限于物质生活，而新近的贫困定义刚认为贫困不仅仅是经济问题，还有社会和个人等多方面原因。中国学者对贫困的理解,概括起来大致有两种观点:一是认为物质上的匮乏,贫困是因为缺少维持基本生活的资料;二则认为贫困不仅是指物质上的匮乏,还包括精神上的贫困,虽然学者们表述各异,但意思基本是指缺乏维持个人或家庭最低生活水准的能力。2.1.2贫困的标准摆脱贫困不仅是中国更是全世界人民共同追求的发展目标，而解决贫困问题最重要的是制定明确的贫困标准。现在不同国家的学者对贫困标准的界定主要分为两点：一是为了救助由于缺乏食品、住房和衣着消费等维持生存所必需的最低生活标准的能力而制定的标准；二是为救助同一时期低于其他社会成员而制定救助标准。第一种被称为绝对贫困标准，主要衡量的是低收入国家的极端贫困状况，比如缅甸、印度等发展中国家采用的是绝对贫困标准。第二种被称为相对贫困标准，是根据每个国家不同的消费水平确定的相对标准，比如美国、日本和英国等发达国家采用的是相对贫困标准。由于我国城乡发展不平衡，因此我国目前对城市和农村分别采用两种贫困标准。我国一直以来没有制定出统一的城市贫困标准，是由各个职能部门界定城市贫困标准。人力和社会保障部门视无稳定工作和收入来源为贫困标准，民政部门将最低生活保障标准视为贫困标准，而统计部门一般将收入组中最低收入群体的5%确定为贫困标准。这些职能部门制定的贫困标准有的只针对特定类型人群，包涵绝对贫困标准和相对贫困标准。其中城市最低生活保障标准拥有广泛地受众面和较完整的数据，在实际操作中承担了城市贫困标准的作用。城市居民最低生活保障标准是由各地人民政府中民政部门会同当地财政、统计、物价等部门制定出的一个相对贫困标准。农村贫困标准是基于基本生存需求为核心的生存绝对贫困概念界定的。基本的生存需求包括基本食物需求（也称为食物贫困线）和非食品消费需求（也称为非食物贫困线）两个部分，二者之和为贫困标准。目前，我国农村贫困标准采用的是“2010年标准”⑤，各年份均以“2010年标准”为不变价格界定当年的农村贫困标准。随着经济发展，农村贫困标准也在提升，为了精确瞄准贫困家庭和人口，我国在精准扶贫这一新扶贫模式下制定了动态农村贫困标准。2013年至2019年在精准扶贫下的农村贫困标准分别为：人均家庭年收入2736元、2800元、2968元、3146元、3335元、3535元、3747元。2.1.3精准扶贫精准扶贫，是在农村开展扶贫工作时，通过精准识别、联动帮扶、分类管理、动态考核以及其他配套措施来实现农民脱贫的扶贫方式。精准扶贫工作的实施是国内30多年的扶贫开发经验的总结，也是助推2020年全面建成小康社会的必要之举。“精准扶贫”的重要思想最早是在2013年11月，习近平到湖南湘西考察时首次作出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示。[1]2014年1月，中办详细规制了精准扶贫工作模式的顶层设计，推动了“精准扶贫”思想落地。2014年3月，习近平参加两会代表团审议时强调，要实施精准扶贫，瞄准扶贫对象，进行重点施策。进一步阐释了精准扶贫理念[2]。2015年1月，习近平总书记在云南调研时强调，坚决打好扶贫开发攻坚战，加快民族地区经济社会发展。5个月后，总书记来到与云南毗邻的贵州省，强调要科学谋划好“十三五”时期扶贫开发工作，确保贫困人口到2020年如期脱贫，并提出扶贫开发“贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”，“精准扶贫”成为各界热议的关键词。[3]2015年10月16日，习近平在2015减贫与发展高层论坛上强调，中国扶贫攻坚工作实施精准扶贫方略，增加扶贫投入，出台优惠政策措施，坚持中国制度优势，注重六个精准，坚持分类施策。2017年2月22日，习近平在中央政治局第三十九次集体学习时把精准扶贫的实践经验总结为：加强领导是根本，把握精准是要义，增加投入是保障，各方参与是合力，群众参与是基础①，升华了精准扶贫的实践内涵。2.2理论基础2.2.1阿玛蒂亚·森贫困理论阿玛蒂亚·森的权利贫困理论，超越了传统经济学的制约，他通过对贫困和饥饿现象的实证研究，发现贫困无法简单地归结为经济收入的不足。在此基础上，结合人类对实质自由的追求，提出权利贫困理论，以“可行能力”作为衡量贫困问题的综合评价标准。权利贫困理论就通过“权利方法”来分析饥饿和贫困的实质，从另一个角度阐释了饥饿并非常规理解的没有足够食物，而是未能得到足够的食物。REF_Ref26373\w\h[2]人类的基本权利可以概括为四个方面：一是商品交易权利，个人能否自由地与他人进行商品交易；二是生产权利，个人是否拥有要素生产的自由，可以在社会生产生活中，将自身拥有或可以取得的资源投入到生产当中；三是劳动权利，个人是否拥有劳动与奋斗的自由，不论是独自劳动或是受到他人雇佣；四是处置财产的权利，个人是否能够合法支配其拥有的财产，包含继承与赠予。通过对社会权利关系的剖析，我们可以发现贫困并非是缺乏足够的食物或金钱，而是人们缺乏获得食物与金钱的权利。个人权利的保障需要从社会管理方方面面着手，涵盖政治、经济、社会和文化等。只有政府主动引导，建设起公平正义的公共管理机制，并动员社会整体力量，才能预防和解决饥饿与贫困问题。权利贫困理论是用可行能力来实现各种可能的功能性活动的实质自由，即实现不同生活方式的自由。REF_Ref26474\w\h[3]实质自由包括两方面内容，一方面是机会自由，使人们又更多的机会去实现个人的发展和取得有价值的成果；另一方面是过程自由，即不愿意受到某限制而处于某种状态，影响个人创新性和社会有效性。划分为五种类型：政治自由、经济条件、社会机会、透明性保证、防护性保障。“可行能力方法”是以一种综合全面的价值标准来衡量社会的发展，它的评价焦点包括功能性活动和可行能力集，即一个人实际做到的事情和实际享受的自由。这种贫困划分标准，更加贴合真实社会，有助于我们对贫困的解读，进而使脱贫攻坚更加全面、更加有力，也更加有效。自人类社会出现以来，贫困就如影随形，不同时代的贫困，有着不同的表现，但其本质却未有太大的改变。贫困是每个时期、每个国家的社会管理的重要组成领域。森的贫困理论在扶贫实践中，对贫困的衡量，使脱离停留在贫困现象描述状态，逐渐接近贫困本质，将贫困以“生活”状态纳入多维研究；对脱贫的途径，使关注到贫困人口的内生动力，从生存型扶贫向发展型扶贫转变。2.2.2史密斯政策执行过程模型理论史密斯模型是分析政策执行的经典框架，其最早是由史密斯在《政策执行过程》一文中首次提出，是一个涵盖了政策执行因素分析及其生态执行的理论模型，因而又可称为“史密斯模型”。该模型将理想化政策、执行机构、目标群体、执行环境列为政策执行过程中所相关的重要因素。REF_Ref26700\w\h[11]在现实政策执行过程中，四大因素的内容可以概括如下：（1）科学性的政策。即符合法理性、乡风民俗，并且具有操作性的政策方案。具体包括政策的表现、种类、渊源、作用力，以及社会对政策的理解。（2）有力的执行机构。对于公共政策来说，执行机构主要包含政府部门，尤其是乡镇人民政府，此外还可以包括政府购买公共服务的社会机构。执行机构的效能取决于其人事架构、应急处理制度、考核模式等内容。（3）政策实施对象。政策的施行对象，指的是政策制定时所面对的目标群体，还可以扩展到所有受到政策影响的对象。政策实施对象的文化背景、社会背景、家庭背景等基础信息。这些信息对政策的施行具有重要影响。（4）社会环境。政策制定与实施对象所在的社会环境，主要影响因素有政治文化、经济等。其中，政策实施对象所处的环境背景，对政策的效果具有深远的影响，制定与执行政策应站在宏观角度作全面的考量。史密斯模型是一个闭环的模型，其中各个因素彼此影响，互相促进，也互相制约。因素之间的关系可以参照模型图（见图）。

政策执行过程模型2.2.3史密斯模型与精准扶贫政策的契合点作为政策执行的创新性成果，史密斯模型对我国的精准扶贫政策执行具有重要的重大借鉴意义和启示作用。（1）理想化的政策是促进精准扶贫政策执行的基础。要想使得精准扶贫政策能够顺利执行，能够获得预期的政策效果，必须以理想化的精准扶贫政策为基础。也就是说精准扶贫政策体系制定要具备合理性和科学性，具备正确性，明确性与具体性，具备稳定性和连贯性，具备公平公正性。（2）执行机构执行能力是实现精准扶贫政策执行的关键。史密斯模型认为，实现预期组织目标，必须注重提高执行机构的执行能力。精准扶贫政策要想落地生根，使贫困群众脱贫致富奔小康，一方面必须要提高各个执行机构的能力水平，另一方面要提高执行者的素质。（3）目标群体的文化素质水平是影响精准扶贫政策执行效果的重要因素。目标群体作为精准扶贫政策的直接面对群体，他们的文化素质水平，直接影响着精准扶贫政策执行的速度。高素质的目标群体可以减少精准扶贫政策在执行中的困难，加快精准扶贫目标的实现。（4）良好的环境是精准扶贫政策顺利执行的重要保障。在精准扶贫政策执行的过程中，我们一定不要轻视环境因素。良好的环境，可以为我们执行精准扶贫政策提供可持续支持，保障工作的顺利开展。寻找史密斯模型与我国精准扶贫政策理念的契合点，用史密斯模型服务我国精准扶贫政策，有利于贫困群众早日脱贫致富奔小康。第3章Y镇精准扶贫政策执行现状3.1Y镇基本情况Y镇位于南陵县东部，座落在风景秀丽的青弋江畔，南靠黄山余脉,北邻长江之滨,距离县城15公里，318国道穿境而过，是沿江开放城市芜湖承接长三角经济圈发达地区辐射的前沿。全镇面积159.1平方公里，全镇总人口截至2019年底为106112人，其中，中心镇人口达35000人。我镇辖28个村委会，3个居委会。2019年该镇全年实现地区生产总值30.69亿元，同比增长11.5%;财政收入2.28亿元，超额完成年度财政任务;全社会固定资产投资9.6亿元;城乡居民人均可支配收入22380元。截至2019年Y镇共有建档立卡贫困户1657户3501人，1个贫困村，已于2016年出列。截至目前，该镇尚有未脱贫贫困户1户、贫困人口5人。虽然近年来Y镇通过推进各项扶贫脱贫政策、乡村振兴项目建设、加大对贫困户的资金和项目扶持力度等举措，在精准扶贫工作上已经取得了一些成效，但因为自然灾害、经济结构单一、青壮年大量流出等因素，精准扶贫工作形势依然严峻，防范返贫任务依然艰巨，具体表现如下：Y镇地处平原，水系发达，每年梅雨季节易受洪水侵袭，引发自然灾害；辖区内虽有工业园区，但受实体经济衰退的影响，园区内工业企业大量减少，就业吸纳能力减弱，本地村民就近就业的机会较少；是Y镇的老街文化和自然资源开发利用程度较弱，本地的传统风俗、自然资源难以转化为经济效益，未能为本地经济发展和人口就业作出贡献；Y镇乡贤、企业家多数在沪、苏、浙发展，对家乡的贡献更多是停留于资金和物质回馈家乡，而且多数企业家为单打独斗，谋求自身发展，缺乏对家乡建设、产业发展的规划和整合；贫困户家庭收入来源少，贫困户的家庭经济收入来源大多为享受农村低保补贴、城乡居民养老保险、外出务工、本地做零工等收入；致贫原因复杂化，大致有七类：因病致贫或因病返贫、因残致贫、因无劳动力致贫、因自身发展动力不足致贫。多方面的原因促使Y镇仍存在一定的贫困率和返贫风险。3.2Y镇精准扶贫政策执行路径在Y镇政府精准扶贫政策实施过程中包括精准识别阶段、精准帮扶阶段和精准管理阶段：（1）精准识别阶段：该镇在进行精准扶贫过程中，首次对贫困人口进行精准识别，采取明确和精准的识别程序。这是进行精准扶贫的前提条件。依据上级制定的贫困线为标准，制定了本地当年标准线，同时在原有贫困库的基础上，进行一次全面摸底排查，摸底的信息到民政局、住建局、公安局、银行等部门进行比对，验证核查信息。同时，具备清退制度，对开公司、个体经营、拥有商品房和车辆等进行清除，核实银行存款、收入高于贫困线的予以清退，确保贫困户确认工作真实有效。认定贫困人口程序是首先由村民自愿提出申请，再通过村民代表大会的民主评议后，最后交由村委会工作人员、驻村干部入户填写并核实《南陵县农村贫困人口信息调查表》。获得通过的名单，将进行首次公示，无异议后Y镇人民政府将会再行审核，再次获得通过的名单，需要再次向社会公示，公示无异议后上报南陵县扶贫办复审，最后获得通过名单，流转到Y镇政府，镇政府最后在村里进行结果公告，各村确定完贫困人口名单后，建立电子信息台账。（2）精准帮扶阶段：对于识别出来的贫困人口，Y镇采取精准扶贫，在此环节中，充分利用本地自然、经济、人文环境，根据每一个不同贫困人口的实际，制定不同的脱贫方案，确保精准性与有效性，具体的扶贫内容有产业扶贫、人社脱贫、生态保护、智力扶贫、社保兜底扶贫、健康脱贫、基础设施建设扶贫、金融扶贫、社会扶贫九种模式。一是产业扶贫模式。产业是脱贫的主要方式，也是脱贫的造血器。通过利用本地资源发展设施农业、特色产业和乡村旅游业，积极发展“一村一品”，通过企业引导作用，让贫困户参与度较高的特色农业基地、龙头企业和劳动密型企业。贫困户自身可以发展种养业、手工业及服务业等项目。在金融方面，为贫困户发放贷款贴息，小额贷款财政贴息主要在设施农业、特色种养业等方面。二是人社脱贫模式。就业是脱贫的另一种主要方式。就业是贫困户营造造血功能的主要途径。①对贫困户进行劳动力培训和转移就业采用定向培训、订单培训等形式，大力开展贫困农民实用技术和职业技能培训，使有条件的贫困户掌握1～2项实用技术，对贫困户参加职业技能、创业等助力就业方面的培训，给予相应补贴。②积极引导有劳动能力的贫困户转移就业，在劳动密集型地区和企业实现就业。③在农村各种公益性的就业岗位优先照顾有劳动能力的贫困户就业。④鼓励电商走进农村，支持贫困村、贫困户发展电商，为农产品、手工制品等开通网络销售平台。三是生态保护模式。生态扶贫是实现欠发达地区精准扶贫与生态保护目标相结合，破解“生态型贫困”困局的制度安排，例如：垃圾换物、资源开发、生态补偿等。四是智力脱贫模式。教育是适龄贫困人口的另一条出路。主要体现在：①免学杂费；②实行免费的义务教育阶段学生营养改善计划；③积极落实学前教育和普通高中贫困家庭学生的国家助学金政策。④给予考取全日制普通高等学校的建档立卡的贫困生，申报扶贫专项补助资金，经审批给予一次性补助5000元，对于当年度升入高中的建档立卡的贫困生给予一次性补助2500元；⑤积极落实现有政府济困助学政策。五是低保兜底脱贫模式。开发式扶贫并非对所有贫困户有效，对于无效的贫困人口纳入最低生活保障范畴，这样是在帮助贫困人口在抵御社会风险过程中的一种兜底保障。主要体现在：①对临时贫困的人口进行临时救助。②对该镇特困人员，如孤寡老人等提高供养水平，改善供养条件。③重点救助低保家庭中的老年人、未成年人、重度残疾人及一户多残的残疾人等，采取倾斜照顾，提高救助水平。六是健康脱贫模式。医疗救助制度将贫困人口视为救助对象，对贫困人口实行一系列医疗政策倾斜，主要体现在：①城乡救助基金承担贫困人口新型农村合作医疗的投保金额。②实行医疗救助，特殊门诊、住院、重特大疾病等方面的救助。③经过各类保险、救助后仍存在困难的，采取重特大疾病救助。对贫苦人口进行新型农村小额人身保险，分散和化解贫困户因意外伤害或因病引起的致贫返贫风险。④鼓励支持社会力量参与医疗扶贫，发挥各级慈善基金、志愿者协会等社会组织和爱心人士的力量。七是基础设施建设扶贫模式。政府通过交通、水利、网络、能源、电力等方面的建设，从而为贫困人群真正意义上实现“两不愁、三保障、一安全”八是金融扶贫模式。金融扶贫就是借助经济金融的力量来做到扶贫，金融扶贫是精准扶贫的得力助手，只有借助金融扶贫才可以令精准扶贫获得充足的发动力，带给精准扶贫最为实际的效应。九是社会扶贫模式。主要是利用政府、社会救济等方式实现帮扶。（3）精准管理阶段：精准管理是精准扶贫的重要阶段，也是保障贫困户脱贫的重要过程，好的管理能使政策效果实现。Y镇通过建立脱贫全程监控和灵活的进退机制、建立责任制、强化督促检查来进行各方面管理。一是建立贫困户脱贫全程监控和进退机制。该镇执行的贫困线是按照县核定标准，贫困人口的识别既要按照贫困线，也要参考贫困家庭支出、住房、健康等情况。建档立卡的贫困库的管理是动态的，也就是对于贫困人口进出贫困库及扶贫情况至少每年滚动一次。精准识别在以严格完善的手续保障贫困人口识别和脱贫。村、镇各司其责，严格把关，严格执行相应制度和规则，进行扶贫各项工作。二是建立各类挂钩扶持贫困村及户责任机制。该镇积极引导干部和能人帮助贫困户。从2016年起，实施干部结对帮扶，领导干部包干到户，为贫困户就医、子女上学及就业提供帮助。在日常工作中，深入贫困户中，帮助贫困家庭制定帮扶措施和具体脱贫项目。三是积极督促检查。监督检查是管理的另一手段。该镇对在扶贫工作上实施强监督，每季度进行一次镇对村考核，不定期接受市际交叉考核，省第三方互查，每年组织一次年度扶贫政策落实和资金使用管理情况专项检查评估对违法乱纪现象进行坚决打击。3.3Y镇精准扶贫政策执行成效2019年，Y镇坚持精准扶贫、精准脱贫方略，全面落实“九大工程”并实现了全覆盖，圆满完成年度脱贫目标。Y镇通过“四带一自”产业发展模式，实现了贫困户产业全覆盖，其中自种自养项目共申报验收3个批次，合计1077人次，发放补助资金226.7万元。开发31个村级特色种养业扶贫基地，通过劳务联结、土地入股、资金入股等方式带动贫困户899户，提高贫困户收益合计金额48.2万元。全面落实“351”、“180”政策，实行先看病、后付费，全镇为贫困户共计1541人代缴新农合27.74万元。有针对性开展职业技能培训，新增开发辅助性公益性岗位31个，共托底安置55名贫困劳动者就业，开发“四作机制，狠抓工作落实，始终把脱贫攻坚和防范返贫摆在同等重要的位置来抓，员”岗位360个，已经全部到岗工作。全面推行“一自三合”扶贫小额贷款新模式，710户贫困户通过个人申请，累计贷款1786.5万元，与16家企业及经营主体建立了户企合作关系，实现共同发展。同时，社保兜底、教育、基础设施等扶贫项目稳步推进。严格落实“措施到户精准、项目安排精准、资金使用精准”，九大工程部门多管齐下，早谋划、早部署，所有项目均已落地生效。（1）产业扶贫增动力。切实提升贫困户“造血”能力，推动产业扶贫项目到村到户，全年投入产业专项扶贫资金510万元，其中扶持村级经济发展扶贫项目：凤洲村蔬菜大棚建设项目总投资81万，蒲西村功能性厂房建设项目总投资430万。优化调整全镇贫困户种养结构，发放奖补资金119.4万元，奖补自种自养贫困户共计28个村344户。积极引导各类新型农业经营主体发挥带贫作用，完善利益联结机制，通过入股、务工、订单等方式带动贫困户**户。创建产业扶贫示范基地28个。电商工作成绩斐然，全镇电商示范镇和示范村的申报工作顺利完成，目前已有19家企业入驻我镇电商楼（原望江楼）。28个村级电商服务点的设备基本完善，其中有4家为综合服务点，能带动农产品上行、提供农产品上行信息交予电商公服中心、快递收发、缴费服务功能，其余24家为便民网店，只能快递收发、缴费服务功能。组织对有意愿带动农产品上行的4家电商服务店站点和2家扶贫基地进行培训，全镇28个村电商服务站点的挂牌已全部安装到位。（2）人社扶贫显成效。坚持“实地、实用、实效”原则，开展全方位、靶向型、菜单式职业技能培训，实现就业扶贫基地建设和开发村级辅助性公益性岗位建设相结合，增强培训实效性，努力实现“一人就业、全家脱贫”。积极发挥2个就业扶贫基地（嘉联科教扶贫基地务工人员2人、新振米服饰扶贫基地务工人员5人）、1个就业扶贫车间（木子服饰务工人员8人）带动作用，实现贫困劳动力就近就业15人，村辅公益岗位托底安置贫困劳动者57人、农村“四员”公益岗位托底安置贫困人口360人，完成技能脱贫培训12人，其中“师带徒”3人，已发放岗位补贴、社保补贴、培训补贴，为全县1510名符合条件的贫困人口代缴城乡居民养老保险，我镇建档立卡贫困群众中1436人已按规定按月发放城乡居民基本养老保险待遇，实现应保尽保。为全镇15个村46名县外务工的建档立卡贫困群众开展春节期间返乡车票补助，共计补助6028.50元。（3）智力扶贫减开支。坚持多元扶持与特惠资助政策相结合，因户施策，全面排查各学段建档立卡贫困学生。按照不错、不漏的原则，逐一落实教育资助政策，确保应享尽享。截止6月底，全镇建档立卡贫困户共发放：1.学前教育24人次，发放资金24000元；2.义务教育交通费补助38人次，发放资金3800元；3.义务教育寄宿生25人次，发放资金14250元；4.普通高中58人次，发放资金87000元；5.中职学校10人次，发放资金10000元；6.高等教育69人次，发放资金103500元;7、雨露计划申报43人（新陶村主动放弃1人除外），每人补助1500元，发放64500元；累计金额：307050元。配合上级部门组织开展文化下乡活动，接洽服务文化巡演进贫困村活动。（4）社保兜底再织牢。完善农村最低生活、五保等保障制度。全镇建档立卡贫困户享受低保1438户、五保52户，占建档立卡贫困户86.5%。建档立卡贫困户中的低保对象低保金标准当年7月开始提标，继续加强农村阳光低保动态监管，对享受低保、特困贫困人口1490人进行动态排查，包括申报困难残疾人生活补贴、申报重度残疾人护理补贴、申报精神药费补助、残疾人办证、到期换证、帮助困难群众申请临时救助等事宜。积极向贫困妇女和残疾人开展救助，提高精神残疾人药费和残疾儿童康复项目补助标准。（5）实施了县级自定住房品质提升和危房改造工程，截止目前共完成91户四类对象的危房改造。为了解决贫困户房屋问题，新增建档立卡贫困户房屋品质提升42户，包括9户新建和33户维修。截止5月30日，42户房屋品质提升已完工36户，其中完工30户。存在问题：6户仍然没有开工：弋丰村曹茂山、马茂火；燕山村鲁瑞华；塘南村曹良兵；东河村洪来财、穆海根。解决方案：继续催促4个村，加大力度，解决疑难，要求7月底完成竣工验收。（6）健康脱贫惠民生。优化“一站式”结算，实行县域内先诊疗后付费，取消住院预付金。将贫困人口全部纳入基本医保、大病保险和重特大疾病医疗救助政策范畴。进一步规范家庭医生签约服务和慢性病办证，为2016、2017贫困户共办理慢性病证706人次，为2014、2015贫困户共办理慢性病证726人次，基本做到应办尽办。全面落实“351”、“180”政策，严格实行先看病、后付费。2018.10.1-2019.5.31期间，2016、2017贫困人口就医（含门诊）6790人次，医疗总费用1205816.79元，各类补偿总额963238.47元，报销补偿比为79.88%。2014、2015贫困人口就医（含门诊）6487人次，医疗总费用1474635.25元，补偿718279元，平均报销补偿比为48.7%，贫困人口大病保险补偿共计36485元，贫困人口民政救助补偿共计68793.31元。贫困人口财政兜底补偿共计11511.13元，贫困人口180补充补偿124142.9元。全镇为贫困户共计1541人代缴新农合共计33.902万元。利用社会扶贫资金为贫困户购买“和谐家园”组合保险，提高贫困户因病致意外伤害的保障力度。对2014-2015年脱贫户因病支出较大，可能存在难脱贫或脱贫质量受影响的贫困户，通过医疗再补偿等方式，精准解决建档立卡贫困户因病难脱贫、因病返贫等问题，确保贫困户稳定脱贫、脱贫后不返贫。完成了贫困户家庭医生服务签约2750人，完成贫困人口健康体检1541人，实现应办尽办。（7）金融扶贫促发展。开辟了绿色通道，通过简化手续、优化流程，各承贷银行均设立扶贫小额信贷绿色通道，确定专人负责，为建档立卡贫困户方便快捷的发放小额贷款。创新金融支持扶贫产业发展，实现“产业、就业、金融”三项联动。大力支持县域内金融机构向贫困户提供免抵押、免担保的扶贫小额信贷，完善紧密型利益联结机制，真正实现收益共享。全面推行“一自三合”扶贫小额贷款新模式，资产收益情况：凤洲村2017年扶贫项目钢构大棚出租贫困户受益本年度分红发放5000元；凤洲村2018年扶贫项目温室大棚出租贫困户受益本年度分红发放10000元；芜湖东源新农村开发股份有限公司项目资产收益本年度发放35600元。我镇2018弋江镇小额信贷共计694人参与，累计发放收益744000元；2018年扶贫小额信贷（个贷）共有16人参与，发放贷款66.5万元。与16个企业及经营主体建立了户企合作关系，实现共同发展。强化风险防控，未动用风险补偿金，未出现逾期和不良情况。（8）双基建设展新貌。2019年以来，我镇累计投入基础设施项目资金1428.75万元，其中安排1342.75万元实施自然村道路硬化工程（先进路、红旗路、新闸路、南北路、冯村路、同源路、纪埂路、沿河大埂路、龙村路、马西路、三甲丁路、翁村路、瓦程路、东方红路）其中用于水利工作扶贫任务共有两项共计投入86万元，一是凤洲村实施小型农田水利扶贫工程，共完成渠道1400米，塘口清淤3个，新建控制闸2个；二是保障全镇贫困户饮用水安全:我镇19年仍有极个别贫困户未通自来水，具体原因为其长期在外务工，未能进户进行安装。另有宋桥九甲自然村2户贫困户，因整村未通自来水，故其也未通，目前正在协调。我镇1个贫困村和90%以上的非贫困村实施了农村电网改造升级工程，互联网、广播、有线电视等公共服务实现全覆盖。（9）社会扶贫方面。镇政府、县直双联系单位利用社会扶贫资金开展双节、端午、中秋慰问，送去慰问品和慰问金，减少贫困户家庭开支；为全镇2014-2019年建档立卡户购买“和谐家园”组合保险，每户代缴保费50元，为建档立卡贫困户提供家庭财产和人身意外伤害保障，每户财产及人身保险金额合计100600元；为全镇1510人建档立卡贫困群众完成城乡居民基本养老保险代缴工作，为老有所养提供保障；开展“携手慈善与爱同行”爱心助学活动，苏州市芜湖商会会长潘诗周、书记朱守忠一行在县工商联和弋江镇扶贫工作站陪同下，到新光村慰问2018年脱贫户束善统（2个学生）和束预先（1个学生）、中洲村汪金宝（1名学生）中小学生，共计4名学生，送去慰问金每名2000元及慰问品。六一儿童节前夕，“助力脱贫攻坚”微心愿认领兑现仪式在弋江镇中心小学举办，对弋江镇28个村征集28个微心愿，微心愿随即就被南京邮电大学2018级MBA专业学生悉数认领。以先进事迹、先进人物带动全社会力量参与脱贫攻坚，评选“扶贫之星”12名，“扶贫先锋”6名。中国社会扶贫网爱心人士注册620人，贫困户累计发布需求280件，对接成功122件，对接成功率43.6%。第4章Y镇精准扶贫政策执行问题及分析2015年，习总书记在贵州调研时提出，扶贫开发"贵在精准,重在精准,成败之举在于精准",要求对扶贫对象实施精准识别、精准帮扶、精准管理。4.1精准扶贫政策体系不够健全根据史密斯模型，构建理想的政策体系，要兼顾政策的合理性和可操作性，而完善的精准扶贫政策体系应该包括精准扶贫制度体系和精准扶贫支持体系。4.1.1精准扶贫制度体系不够完善按照精准扶贫意义和阶段划分，健全的精准扶贫制度体系应包括精准识别机制、精准帮扶机制、精准管理机制。经过调查走访，发现以下问题：4.1.1.1精准识别实际操作标准单一2014年初，Y镇精准扶贫工作紧锣密鼓地开展起来，由于当时缺乏统一操作规程，只能摸着石头过河，具体操作以居民收入为主要依据，以2013年农民人均纯收入作为统一识别线，同时考虑住房、健康、教育等多方面影响因素。虽然居民收入情况可通过量化的数据较为直观地呈现出个体现实情况，但对于处于几乎相同水平的个体之间则不利于差异化甄别，可能出现漏选。首先，在基层尚未形成各部门大数据共享服务的局面，农民的各类资产信息、收入信息统计不全、数据不精准；其次居民收入仅仅只是直观反映致贫的一方面原因，其他原因导致的贫困则无法通过收入来体现。按照阿玛蒂亚·森的多维贫困理念，应进行因教育、身体、环境差异等因素造成的可行能力短缺的多维度贫困测量。为了更精准地甄别扶贫对象，Y镇另外从住房条件、饮水安全、受教育情况等多维度进行识别，但识别过程主观性、随意性较强、公平性缺乏等问题凸显。访谈资料1（访谈者：鲁某，男，52岁，某村第一书记）问：您在村里担任第一书记多年，您认为精准识别标准和尺度合理吗？实际执行起来有什么困难？答：2014年上半年，我们做了大量的精准识别工作，总体识别标准是以上年人均年纯收入2736作为统一识别线，并综合住房、教育、健康情况，通过规定程序整户识别。既然有识别线就要对村民们的收入做一个统计，难点就在于统计，农户不是拿月工资的上班族，他们收入不固定，提供不了类似工资条之类的凭证，我们唯一能够掌握的只有低保户的低保金发放情况、城乡居民养老保险金领取情况以及残疾人补助之类的固定收入情况，对于大多数村民来说他们的收入情况除了他们口头告诉我们之外，我们无从查证，涉及家庭花销这块更是如此，大多数农民没有算账、记账的习惯，因此仅仅通过走访得来的数据，真实性难以查证，在计算过程中难免有误差，将收入作为认定标准显然是太不符合农村实际的。当然综合住房、教育、健康等情况综合识别确实在一定程度上可以弥补单一数字识别带来的不精准的问题，但是如何认定危房不是我们能直观看出的，是要相关部门进行鉴定的，健康情况亦是如此，我们上门走访中一问到健康问题，大多数人都会说，自己这里不舒服那里不舒服，这些方方面面呈现的只是现象，却没有一个量化的评价标准，因此只能作为参考，更多的可能还是靠主观感觉。4.1.1.2脱贫标准线设置过于绝对化根据现行识别口径，贫困人口的数量不是自下而上根据实际贫困发生情况摸底汇总来的，而是相关部门经过抽样调查、测算得出，并将指标分解下达而实现。通过理论测算得出的数据，在实际操作中难以做到应识尽识，可能出现将本因识别纳入保障的人口排除在外的情况。实际工作中，为注重精准识别工作的可操作性，设置脱贫标准线有其合理性，家庭年人均纯收入低于当年脱贫标准线的纳入整户识别，高于当年脱贫标准线的则不得纳入贫困户行列。但如果实际操作中，忽视执行者的主观能动性，一味地拿脱贫标准线作为精准识别的依据，难免过于绝对化，从而导致精准识别不精准的情况发生。访谈资料2（访谈者：许某，女，32岁，某村扶贫专干）问：作为扶贫专干，请结合自身参与的扶贫工作来谈谈脱贫标准线对于精准识别贫困户的意义和弊端。答：我从头到尾参与了我们村贫困户的精准识别工作，对于脱贫标准线的作用我有两方面看法：首先，还是予以肯定的，作为一项全新的工作，我们之前没有开展过，对于我们村乃至整个县而言，都是在摸着石头过河，有了具体的量化识别标准，我们的识别工作就有了导向，是有益于工作开展的；其次，我个人对于脱贫标准线在精准识别工作中所发挥的实际作用是持保留意见的，我在入户调查的时候发现，我们村的村民按经济条件来分布，类似纺锤形，两头的村民我们很好与识别线区分，但是最难评选的是在处于识别线左右的村民，我们村这样的情况有不少，比如王某某家，通过贷款做了点小生意，但是由于目前还未产生收益，造成目前家庭年人均纯收入低于脱贫线而纳入了贫困户行列，但是据我了解，他做到这桩生意几乎稳赚不赔，而且收益将会比较可观，如果过度依赖这一数字化的评判标准，则会产生识别结果的悖论。入户调查进行统计的时候，由于每个调查主体对于统计口径的领会不同，对于对象户的回答引导等因素，很有可能多计算一部分收入就可能使该户家庭人均纯收入超过脱贫标准线元，反之则符合贫困户条件。4.1.1.3精准识别环节存在民主评议、公示不规范等问题根据上级部门贫困指标分配，X村最终贫困户户数为64户共计**人。如何在全村甄选出64户纳入贫困人口保障范围至关重要，参照低保申请的相关流程，应该严格按照个人申请，开展入户调查、召开村民小组会、村民代表大会、公示等流程来推选贫困户。但基于实际人力、经费不足，时间紧张等一系列实际困难，部分操作环节存在倒置情况，是在贫困户确定之后补充操作的，变相的将贫困户精准识别过程变成了贫困户确定过程。更有甚者，直到2017年个别村还在补充完善2014年贫困户申请、评议、公示、会议记录等材料。《村民委员会组织法》规定了村委会应当及时公布有关事项，接受村民监督。村务公开既能有效保障村民知情权、监督权，又能增强村委会公信力。笔者调查发现,Y镇部分村存在民主管理欠透明的问题,主要体现为村务公开不到位。关于精准识别工作需要公示的内容，X村采取在村务公开栏张贴及各村民小组张贴的形式进行公示，本来村委会的做法无可厚非，但问题出在细节上。各级公示用的都是A4白纸，字小而密，无法吸引人注意，偶有热心村民想看，都反映字太小看不太清。另外居住在村里三留守人员（留守儿童、留守妇女、空巢老人），因为年龄和文化程度较低等原因，看不懂公示内容，加之如遇到恶劣天气，露天张贴的公示未过公示期就会被破坏，这些都严重制约了村民知情权和监督权的行使，最终使村务公开形同虚设。访谈资料3（访谈者：徐某，女，32岁，某村村两委委员）问：请问你所在的村精准扶贫工作民主评议、公示环节做的如何？答：贫困户的推选需要经过民主评议，应首先由村民个人提出书面申请，村委会组织召开村民小组会、村民代表大会，与会代表进行投票表决，一般会考虑是否享受低保、五保户等情况，按照票数高低确定贫困户。但这里可能存在不公平，在农村、尤其是一个村民组之间大多家族聚集，私人关系、同一家族聚集这些因素都会影响投票结果的公平性，也许有人确实非常贫困，但是由于和村民组内其他人关系不好，导致得票低而落选。同一家族的人互相投票，最终集体入选。确保公平性我们也只能强调，具体监督缺乏抓手，我们也很无奈。至于公示工作，我们想规范操作，可我们村村务公共栏面积有限，平时都是党建工作还有一些核心工作占据了宣传的主页面，关于扶贫的村级公示我们也就是贴上去拍个近景、远景照就撕下来了，我们也和领导提出是否能扩建公开栏，公示图片用彩色塑胶纸打印既醒目又防潮，可是村里“三公”经费紧张，根本无力负担这额外的开支，提议也就作罢。除了村干部说的，去贫困户家走访时也应证了村级公示可能流于形式的问题。作为镇级帮扶责任人，在和对象方某某深入交谈时，了解到这样的情况。访谈资料4（访谈者：方某，女，54岁，某2015年脱贫户）问：请问你对所在村在扶贫工作民主评议、公示方面的工作满意吗？答：小李，我们相处这段时间我觉得你不错，有些话我就不妨对你直说了，我的家庭比较困难，我身体残疾、丈夫身体也不好，平时做不得重活，上面还有两个老人要养老，下面有一个儿子刚成家，条件不好。一家5口人窝在一个小房子里，平时总是村里书记和帮扶责任人看我的时候告诉我享受哪些帮扶政策，至于我如何成为贫困户，又是如何退出的，至今我都不知道，你所说的公示我没有见过，我年纪大了老是记不住，就怕上面来人检查的时候答不出带村里为难。4.1.1.4精准帮扶政策缺乏可操作性政策执行有效的基础是政策本身具有合理合法性和可操作性，根据史密斯模型，这被认为是一项基本条件。一些决策者往往忽视对政策的充分了解，在决策过程中缺乏充分的研究、论证和意见收集，从而导致政策制定缺乏合理合法性和可操作性。作为工业镇，Y镇贫困户如期脱贫、防范返贫本该重点依托产业扶贫来实现，但在制定当地产业扶贫政策时，一味照搬精准扶贫经典路径，没有根据本地产业结构进行政策优化，未以本地支撑产业为突破口，一味扶农，忽略了工业发展的脱贫带动作用。造成工业园区大量荒废、园区僵尸企业激增。另外，笔者通过与镇农合办工作人员的交谈，发现Y镇2018年推行的由县级有关部门制定的部分扶贫政策缺乏实际研判，只追求社会反响不注重后期兑现，使得政府公信力下降。例如县卫健委2018年下半年出台的医疗费用补充商业保险办法，该办法初衷是对未享受351.180健康脱贫政策的2014、2015脱贫户提供二次医疗费用补助，以减轻看病的医疗费用负担，从而有效防范返贫。在文件出台初稿的时候，镇政府就将意见稿当做成文的文件下发，并进行了宣传，报销需提供的材料、如何报销、时间结点、所承保的保险公司等信息完全未知。后期由于该政策拟定初未对报销所涉及的全县对象及所将产生的费用进行充分研判，造成无保险公司承接业务，直到政策几乎沦为一纸空文，最终，卫健委不得不出台补充办法，造成很多对象当年产生的未报销部分的医药费得不到二次报销或者是二次报销金额有限，既引发民怨也造成了财政极大压力，此种情况下，该政策第二年被叫停，至今2014、2015年脱贫户依然享受不到351.180的健康脱贫政策，可谓政策朝令夕改，极大影响了健康脱贫的效果。访谈资料5（访谈者：刘某，男，45岁，镇农合办负责人）问：作为九大部门负责人之一，你认为当前实行的的健康扶贫政策效果如何？医疗费用补充商业保险为何只实行了一年就废止了？答：当前的健康扶贫政策主要有全覆盖的新农合、针对2016年之后的脱贫户的“351.180”健康脱贫政策，以及2018年县出台的医疗费用补充商业保险。新农合保基础、“351.180”作为一个兜底政策是针对少部分大病、重病家庭，防止他们因病返贫。出台医疗费用补充商业保险政策想法很好，是充分平衡2016年前脱贫户与2016年后脱贫户利益的有效举措，一直以来2016年之前的脱贫户享受不到351.180的健康脱贫政策，一直让我感到很遗憾，该办法初稿出台时，也是让我们欢欣鼓舞，但同时我也担心政策的可实施性，因为从9月至年底都无保险公司承保，这就相当于一纸空文，每次收到对象户问询时，我也只是带着问题向上反映，但得到的回答都是等待，最终政策畸形，二次报销也只是由卫计委承担部分报销费用，不仅不是全覆盖，而且报销金额有限，不得不说严重失信于民，2019年该政策更是废止，至今2016年脱贫户也没有享受类似于351.180的健康脱贫政策，部分家庭更是存在因病返贫的风险。4.1.1.5精准帮扶政策与群众需求脱节农民作为农村扶贫开发的直接受益人，参与精准扶贫的全过程是非常有必要的，这既有利于保障他们的参与权、知情权、监督权，也有利于精准扶贫工作的顺利开展。笔者通过参加一线扶贫工作发现，所在额对口帮扶村村干部重视考核大于开展扶贫工作本身，自镇级到村级都存在不能正确看待扶贫考核实际作用的问题。由于扶贫考核的“一票否决”性质，在日常工作中，工作