论行政督察专员法定人员的设置

论行政督察专员法定人员的设置

国民党成立后，主要关注国内机构的建设和“围剿”红军。为了更有效地“剿灭”红军,蒋介石在革命根据地周边地区始设特殊专区,以达统筹各方力量,后逐渐纳入法制建设轨道,成为全国的制度性安排。关于专区公署之史实,学界已有不少成果,然以行政法的视角来探讨其人员编制,还鲜有成果。一“剿共”时期32322专员区公署组织设计主要体现在其人员编制及其分工上。因专员制度本身是发展变化的,故在不同时期其法定之编制亦不同。在专员制度创制初期,法定人员编制较少。1932年行政院颁布之《暂行条例》规定,在“剿匪区”之外,专员办事处设专员1人、秘书1人、办事员2人、书记2人,共6人。法定人数较少,不可能作为一级行政机构来开展工作,此时乃是专员区公署发展初期之雏形,故称“办事处”。作为行政院所颁之行政法令,其理应具备统辖全国之效力,然地方在实施中却有不少变通之处。如河北省系“援照行政院所订专员条例,临时设置滦榆、蓟密两区行政督察专员”,该两区专员均设置公署,并制定《河北省行政督察专员公署办事细则》报行政院通过。该细则规定,专员公署设秘书1人、署员1～3人、事务员2～6人、书记2人,较院颁条例人员为多。223江苏省亦按照院颁条例设置专员分署,除专员外,设有秘书1人、科长2人(两科)、科员4人、参谋2人、副官2人,必要时得任用侦探、书记若干人,亦较院颁条例人员多。219与之不同者,“剿总”所颁《组织条例》设计的人员编制要复杂得多、人数也要多得多。该法令为服务于军事而设,其实施范围设定为“剿匪”区内。在此区域内除专员外,设秘书1人、署员4人、事务员6人,副司令1.参谋1人、副官2人、参事5～9人,共21～30人。465从数字中简单推算可知,除去武官,文官数量已远超《暂行条例》所设置的人员编制。此种差异既说明作为行政组织之专员区公署是在实际运作中据其政治需要而发展变化的,亦说明蒋介石为实现其军事目的,在政治组织方面的操作下足了功夫,当然其配合效果之若何呢?民国著名学者钱瑞升认为,“以一专员公署,并兼理一县之事务,决非条例所设一秘书,四署员,及六事务员所能胜任。”155应该说,这种观点是有见地的。在不少“剿匪”区,为完成其政治军事任务,不得不对该法令人员编制数量进行变通、调整。如1935年5月,四川省第四行政督察专署就设秘书1人、科长4人、科员12人、雇员6人。安徽省第八区专署,设有秘书1人、科长4人(第一科长由秘书兼任)、科员16人,另有管卷员、税收管理人员等。155可见,地方人员编制的变通,并非偶然与孤立的个案。1936年随着法令的统一,行政院所颁《行政督察专员公署暂行条例》对人员编制又进行了新的规范。在总结前两部行政法令实施效果基础上,该部法令人员编制之设计,从某种意义上讲,较为合理。专员公署人员编制为除专员外设秘书1人,科长2～4人,视察1人、技士1～2人、科员2～4人、事务员3～6人。此外,规定另组区保安司令部,除专员兼任司令外,设副司令1人,参谋1～2人,副官2人,军法官助理员1人,办事员1～4人,书记2人,专员公署共计19～31人。与前两部法令之规定相比较,1936年《暂行条例》增加了视察、技士、军法助理三种新职。法定人员数量亦有增加。标志着作为新的行政组织在现实的运作中逐渐发展成熟,逐步走向完备。1938年,专员公署与保安司令部合并后,人员编制又进行了调整。具体编制如下:专员兼司令1人、副司令1人、秘书1人、技士1人、技佐1～2人、科员4～6人、参谋1人、科长2～3人、视察1～2人、军法助理1人、副官2人、会计1人、办事员6～9人,共23～31人。总体观之,人员总数变动不大,然具体设置却有一定的变动。前后几部法令关于人员编制之规定,人员基本设置为20～30人,文职人员亦控制在12～16人间,文职人员略高于武官人员。在现实中,专员公署人员编制远比此复杂。尤其是大量工勤人员的存在。如雇员、录事、号兵、传令兵、马夫、伙夫、马干等勤杂人员并未入编。即使为国家法所确立之人员编制,在实际运作中亦并未完全遵守,主要表现在人数编制变化。如甘肃第一行政督察专员公署的编制为专员1人、秘书2人、科长2人、会计1人、参谋2人、军法助理1人、视察2人、科员5人、录事1人、副官2人、工友三四人。“全专署上自专员,下至工友,共约30余人。”78-79云南第八行政督察专员公署则设置科长4人、视察3人、参谋2人等,连同传达员和炊事员达“40余人”。19广西第八行政督察专员公署在1940年时人员编制更模糊不清,为“若干人”,其第四行政督察专员公署在1944年时文官与武官更达46人之多。270这种与国家法所确立人员编制之差异普遍存在,例子更不胜枚举。当然,所有法定编制之人员,地位亦非完全相同。这种差别既体现在领导与普通职员之间的上下级隶属之差别;亦表现在所有公务员间法定地位的差异。为激发普通公务员之上进精神,早在“围剿”红军时,军事委员会南昌行营于1934年4月颁发了5362号训令。该训令把专员公署人员编为甲、乙、丙三等,具体如下表。仔细分析表中的信息可发现,主要事务人员如专员、秘书、署员、事务员、区保安副司令、参谋等职位皆是法定职位,而雇员、侦探、卫士、传令兵、工役、马夫、伙夫、马干等勤杂人员皆是另行增加的职位,而此部分总人数却相对较多,此亦可解读为法定人数无法满足专员公署在现实运作中之需要。在与法定编制无冲突之前提下,增加其他类非法定编制人员以解决现实之急需。二促进了四川的民法实践在专员区公署内,法定设置专员室,秘书室,民、建、财、教4科,以统辖各类职员。如甘肃行政督察专员区公署组织机构就设置为“专员兼保安司令一人,副司令一人,下设第一科、第二科及秘书室、联秘室、会计室、参谋室和军法庭。”湖南第十专署1947年以后设有两科九室,第一科为民政科。管民政、教育;第二科为财政科,管财政、建设;其他九室是会计室、统计室、视察室、机要室、秘书室、人事室、参谋室、副官室、军法室。后参谋室又扩大为两个科。另有无线电台通讯人员,其职员、官佐共有40余人。既然为“下设”,亦说明第一科、第二科与秘书室、联秘室、会计室、参谋室和军法庭与专员之间应属上下级隶属关系,下属机构应为专员开展服务工作。在专员下属九个部门,九个部门之间乃平行关系,而与专员之间形成上下级关系,亦说明专员区公署内部不同部门间关系是平等的,共同服务于专员,因其首长负责制,自然可理解为下属各部门均应对专员负责。部门名称与法定职员名称是一致的,可见法定人员编制各归属不同的部门管理辖,且被专员统一管理。从在四川的实践看,人员编制的法令及训令,多有变通。四川在1935年归政后开始实行专员制度。因其在“剿匪区”内,实行专员制度初期,理应遵照“剿总”所颁《组织条例》与1934年之5362号训令。从已掌握之资料看,亦证明此点推论,但又略有不同。如下表:把该表与1934年5362号训令作一比较就会发现,在四川实施过程中变化最大的人员编制乃为乙等和丙等(即四川省的二等和三等)。从人数上看乙等从65人增加到了75人,丙等从58人增加到了71人,人数均大幅增加。如雇员、传令兵、工役等人数皆提高到与甲等一样,其他如技士、侦探等乙等与丙等设为一致。而甲等(即四川省的一等)无论从总人数看还是具体人数编制皆无变化,保持了与5362号训令高度的一致。这亦说明5362号训令,甲等人员编制是能满足地方实际需要,而乙等与丙等与地方实际需求有一定之差距,但亦不能排除地方安插庸员之可能。当然亦看到,四川省专员区公署1936年人员编制大体上仍与5362号训令保持了一致,如职员名称并无变化。人员编制之增加,应与当时南京政府全力在四川“围剿”红军有关。从已有的资料发现,1936年院颁《组织条例》在全国施行后,四川省专员区公署人员编制并未随着全国统一标准而进行调整,仍保持原有的规模。直到1938年情况才发生变化,1938年遵照中央指令将专员公署与区保安司令部合并,四川省专员公署的人员编制统一调整为:专员1人、秘书1人、科长3人、视察2人、技士1人、技佐1人、会计1人、科员5人、办事员7人、书记8人、公役14人、副司令1人、参谋2人、军法助理1人、副官2人、文书2人、号兵1人,卫兵6人、传令兵2人。炊事兵1人,共62人。与调整前相比,人员有所减少,但基本编制没有多大调整,其主要调整也在工勤人员数量上的增减上。抗日战争爆发后,尤其随着中国西南成为大后方,四川省各级政府所承担的任务亦空前增加,专员区公署人员编制亦发生变化:各专员区公署纷纷要求增加编制。如:第一区增设助理秘书1人、视察员1人、科员2人、事务员2人、雇员1人、公役2人、额外科员1人,共增加10人。第三区增设助理秘书1人、视察员1人、科员2人、事务员2人,共增加6人。第四区增设助理秘书1人、视察员1人、科员2人、事务员1人、雇员2人,共增加7人。第五区增设科员1人、事务员3人、雇员1人,共增加5人。第六区增设助理秘书1人、视察员2人、科员2人、事务员2人、雇员2人,共增加9人。第八区增设助理秘书1人、科员1人,共增加2人。第九区增设助理秘书1人、视察员1人、科员1人共增加3人。第十一区增设助理秘书1人、视察员1人、科员3人、事务员4人,共增加9人。第十二区增设助理秘书1人、视察员1人、科员2人、事务员2人、雇员1人,公役2人,共增加9人。第十三区增设助理秘书1人、视察员1人、科员2人、事务员2人、雇员1人、公役2人,共增加9人。第十五区增设助理秘书1人、视察员1人、科员1人,共增加3人,第十六区增设助理秘书1人、视察员1人、科员2人、事务员2人、雇员1人,公役2人,共增加9人。从这些数字的变化中可以看出,在这一时期行政督察专员区公署人员编制增加了不少人员,大部分专员区公署人总人数达七十人左右。增加的部分主要为工勤人员与政务、技术类人员。如下表:抗战结束后,根据南京政府精减的要求,四川省政府对其下属的专员区公署亦实施了裁减。各区公署人员编制经过裁减后,基本控制60人左右,与1938年至1940间相当。如四川第二行政督察区专员区公署人员裁减后为:专员兼司令1人、秘书1人、科长3人、视察2人、技士1人、统计主任1人、会计1人、度量衡检定员1人、科员5人、办事员7人、书记7人、公役11人、副司令1人、参谋2人、军法1人、副官2人、文书2人、号兵1人,卫兵5人、传令兵2人,炊事兵1人,共60人。此种人员编制直至国民党政权在大陆垮台。纵观专员区公署组织编制