公务员依法行政能力卓泽渊

PAGEPAGE1公务员依法行政能力主讲：卓泽渊,中央党校政法部副主任、教授、博士生导师依法行政能力问题是我国依法行政建设过程中和我国法制政府、法制国家建设中必须重视的重大问题，也是我国目前政府法制化建设中极为重要的方面。重点讲三个问题：一是依法行政与依法治国；二是什么是依法行政能力；三是如何提高依法行政能力？第一讲依法行政与依法治国（一）依法行政与依法治国的基本含义1、依法治国的基本含义。依法治国与依法行政谁是一个更为广泛的概念？可以肯定的说,依法治国的概念比依法行政的概念要广泛的多，那么依法治国有没有一个基本的定义呢？应该是有的，我在这里采用了锦涛同志在纪念《宪法》实施二十周年时对依法治国所下的一个定义，他说：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现国家民主的制度化与法律化。”这个定义比较长，但是它的基本点实际上是非常清晰的。依法治国是谁在治国？回答的非常清楚，“广大人民群众”。是人民群众在治理国家，那么人民群众治理国家的主要内容是什么？体现在三个管理：管理国家事务；管理经济文化事业；管理社会事务。三个管理，对国家事务的管理,对国家经济文化事业的管理、对国家社会事务的管理。怎么管理呢?怎么管理才叫依法治国呢?就是“依照宪法和法律的规定”，要依照宪法和法律的规定要进行这三项管理，就叫依法治国.那么一个外在的条件或是一个政治保障就是“在党的领导下”，依法治国的目标在哪里呢？这个定义同样说的非常清楚，就是要“保证国家的各项工作都能依法进行，逐步实现国家民主的制度化与法律化。”保证社会主义民主的制度化与法律化，其实也就是说，归根到底，用我们最通俗的话来说,就是要实现人民的当家作主，人民要真正的成为国家和社会的主人,那么这种主人怎么实现的呢？怎么体现自己是主人的呢？就是通过人民的依法治国。2、依法行政的基本含义.什么叫依法行政?可以简单定义成,就是“国家行政机关及其工作人员依照法律的实体与程序的规定做出行政行为”。依法行政，就是做出行政行为,我们国家机关、我们的行政机关天天都在做出行政行为，那么这些行政行为是谁在做?是国家机关、国家行政机关或国家行政机关的工作人员，就是这个机关和它的工作人员，那么这些机关和工作人员怎么做才叫依法行政？他以机构的名义或者以机构工作人员的名义做出的工作就叫行政行为，那么怎么才叫依法行政呢?他就必须依照两方面的法律，一个方面就叫实体的法律；一个方面就是程序的法律.同志们会问：“什么叫实体的法律？什么叫程序的法律呢？”其实我们可以简单地说凡是规定了具体的权利义务的法律，就叫实体的法律；那么我们行政法中的实体的法律是非常多的，我们大量的行政法规是对我们权利义务的规定;程序法律，程序法律是对实体的法律的具体的如何实现进行规定的法律，我们就说它是程序的法律.当然有些时候程序的法律与实体的法律是相互交织的,融合在一起的，不管怎么说，国家行政机关及其行政工作人员你在实际的行政过程中记得遵守实体的法律规定，也得遵守步骤也就是程序法律的规定，只要把二者都遵守了，然后做出的行政行为，我们也可以说叫做依法行政行为.（二）依法治国和依法行政的历史发展对依法治国和依法行政的基本含义，我们做了一个阐述，那么我们就有必要来看看,中国是什么时候提出“依法治国"的？依法治国是怎么发展到今天的？这是我们理解“依法行政"的一个历史前提，社会基础，所以我们讲的在我们解释两个小的名词以后，我们第一个讲的就是依法治国的历史发展。1、依法治国的发展（1）清未“法治国”的目标的提出与清末的改制。法治国怎么发展起来的，是不是最近十来年提出的概念?不是这样的，中国提出依法治国的口号已经有一百多年了，依法治国、施行法制，也就是现在意义的依法治国在历史上是没有的，这是从西方学来的，那么从西方引进的，那么中国引进它是从什么时候开始的?是在一百多年前,在清朝末年的时候,中国的知识分子，中国的那批改革家们,他们就在思考,中国要不要实行依法治国？中国要不要走法制社会？甚至中国要不要建设法制国家？他们都考虑了，我们都熟悉的,中国清末的著名思想家—--———梁启超先生,梁启超、康有为他们就是一百年前倡导法制的著名的思想家，梁启超在给慈禧太后写奏章的时候就写到：“今日唯一救世之主义，乃法制主义"。这话用我们今天的话来说，就是说:“你要拯救中国,用什么办法呢?走法制化的道路，只有建设法制才能拯救中国。”所以中国的原来不是法制的国家，梁启超见意说我们要走法制之路，要建设法制的国家,他还下了一个法制的定义,法制国家的定义，什么叫法制国家呢?他说：“法制国者，来依法为之治国也”。法制国者，来依法为之治国也，依照法制来治理的国家,就是法治的国家，那么原本不是国治的国家,要变成法制国家，怎么办呢？就要变法，就要改革祖宗留下的法律体制。所以他说给慈禧太后的奏章中接着说：“假使始前能变法,则无今日之祸；假使今日能变法，则无它日之祸”。说这句是有历史背景的，因为到了清末，帝国主义列强侵略中国,中国在世界上地位衰落，国力微弱。这时候国家很弱，人民也很贫穷，中华民族在世界上的地位受到严重的削弱。这时候，梁启超说,假如我们在以前早就改革改革，推行法制的话，就不像今天这样糟糕。如果我们今天能够改革，以后就不会像今天这样糟糕.这话深深打动了慈禧太后,所以在戊戌变法后，一批革命家改革之初，慈禧太后还是支持的。后来戊戌变法要继续改,继续改的结果也就是要把清王朝改的没有了，那就触及了慈禧太后的底线，慈禧太后的底线是什么？你怎么改都可以,但是你不能把我清王朝改的被推翻了，那如果我清王朝都被推翻了，我还改革改什么呀.这其实就是慈禧太后的底线，她就看着这些革命家要搞革命，要任其改革推行下去,清王朝就将覆灭。于是她不能容忍，她就把这些革命家杀掉一批，赶跑一批，关起来一批，革命就被镇压下去了。革命被镇压下去以后呢，慈禧太后从她作为封建君主的意义上讲，她还是想振兴中华，你不能说慈禧太后就想毁灭中华，这样不符合历史逻辑。她还是想振兴中华,只不过振兴中华,有一个她清王朝至始的前提，必须我清王朝能够存在下去，所以当她把革命镇压下去的时候,她自己改革.从1901年到1902年,她就开始改革了，一直改到1911年，花了10年左右的时间,把中国古代留下来的法律体制,形式上全部改了一遍,全部改过了。你看我们今天的法律体系是什么?是宪法，宪法为根本大法，下面有刑法、民法、诉讼法、婚姻法。这样庞大的现在化的法律体系,其实这个法律体系不是最近50年来产生的，不是我们党领导创建的,也不是国民党创建的,是慈禧太后时代、在她的领导下就创建了。那中国古代的法律体系是什么呢？中国古代的法律体系就不是现代的，是宪法、刑法、民法、诉讼法、婚姻法,继承法、劳动法、军事法，全部都混到一块，所以我们古代的法律说法就叫“诸法合体".诸就是言字旁，右边一个者字，诸法合体就是很多种法律混到一块，所以从秦朝以后，秦朝叫这个叫“秦律”,汉朝叫“汉律"，唐朝叫“唐律",宋律、元律、明律、清律，都不是像我们现在分的很仔细，结构很完整,体系很严密，没有这个.所以是慈禧太后领导的清末改制，把传统的法律体系改革了。在慈禧太后时代，他们也还派人去国外考察国外的宪政法制状况，著名的五大臣出访西洋各个国家，就是在1905年起动的,他就派了很多大臣，许世昌到英美国家到日本，去访察人家的宪政与法制。所以清王朝做了努力,那大家说清王朝做了那么多努力，为什么不能改变中国。这就是《红楼梦》讲的那两句话，“忽喇喇似大厦倾，昏惨惨似灯将尽"，封建帝制,封建王朝,走了两千多年，走到了清末之时，已经是强弩之末，一座大厦，即将坍塌下来，谁能把它撑起来。就像油灯里面的油已经快干了，不进行彻底的革命性变革，是不可能有凤凰涅盘的。但是彻底的革命性的变革，必然就导致封建制的覆灭，而封建皇帝是不可能做出这样的历史超越的。所以清王朝的最后的努力，这种法制化的努力,虽然打开了中国走向的法制的大门,但是并没有能够挽救封建制度的覆灭,并没有使中华民族真正的振兴，原因就在这里,就是因为它的政治底线阻碍了对中国法制化的改革和推进.那么清末以后，取代清王朝的是中华民国，应当承认，在中华民国时期，中国的法制建设取得了相当大的成绩，但由于年年战乱与帝国主义的矛盾，就是二次世界大战中，中国的对外的战争，中日战争、抗日战争，紧接着，国民党与共产党之间的军事斗争,那么实际上国民党时期的法制建设，也没有达到应有的状态，除了历史环境的限制以外,也与国民党的政府的本质有着内在的联系.(2）1978年十一届三中全会以来，社会主义民主与法制取得了显著的成绩.1949年,新中国建立了，中华民族在历史上迎来的新的曙光，50年代初,中国的法制建设应当认为非常迅速,而且成绩斐然,取得了很大的成就。大家想一想，50年宪法,一部相当好的宪法，就是在54年制定的，然后我们发布了一系列的法律法规。但是，天总是难遂人愿的，在50年代末期，一段反右斗争，是中国法制刚刚走向欣欣向荣的大道,又被迎头一瓢冷水。还没有从反右斗争中清醒过来，文化大革命接踵而至，导致了更为严重性的灾难性的后果。十年文化大革命,不仅法制建设毫无发展，甚至可以说是中国法制的大倒退,法制遭受极其严重的大破坏。文化大革命结束以后,1978年,我们党召开了十一届三中全会，正是在这次会议上,我们党清醒的认识到，要使中华民族振兴，要使社会主义展现它应有的活力和生机，就必须发扬社会主义民主,健全社会主义法制，这时候就提出了这样的政治口号和社会目标，“发扬社会主义民主，健全社会主义法制,"然后经过了十多年改革的发展，中国的法制也随着中国的民主进步而不断的进步。（3)1997年党的十五大确立依法治国、建设社会主义法制国家的基本方略。到1996年,我们的中央领导集体听了法制课，请了法学家走进中南海，给他们讲了一堂关于依法治国、建设社会主义法制国家的若干理论和实践问题这样一个讲座，听完讲座以后,当时的总书记江泽民同志，做了一个“依法治国，保障国家长治久安”的讲话，就是这一个讲话,以中国共产党最高领导人的身份,第一次明确提出我们的治国方略是依法治国，我们未来的发展目标，是建设社会主义的法制国家。历史推进到1997年，我们党召开了十五大，十五大明确的将依法治国、建设社会主义法治国家写进了我们党的纲领性文件.而且在1996年，在那次讲座后，江泽民的讲话是用的“制度"的“制”，依法治国，建设社会主义法制国家,用的是“制度"的“制”。1997年，我们党的十五大就把这个法治国家的“制"，从“制”改为三点水的“治"。那么大家会问，这样一直改有什么意义?这一次改的非常重要，因为立刀这个“制”,在英语叫“legalsystem”，用汉语来解释就是法律制度，当然也可解释成为法律体制，法律的体系也可以，但主要还是指法律制度。有法律制度的国家，从奴隶制、封建制到资本主义到社会主义都是，法制国家用制度的“制”并没有体现我们目标的特色。然后到十五大,我们党中央把法治国家改为三点水这个“治”，三点水这个“治”表示什么意思呢？表示法的统治，用英文来表示就是“ruleoflaw”，法的统治就是指法律要至上,法律要具有极大的权威，在社会调整的规则与规范中,什么最大?法律最大，法律有至高的权威性，最大的权威性。而“制"可以最高也可以当作工具,当作手段,那么当作工具或者是当作手段，我可以有“法制”这一手段也可以有其他手段，所以它并不意味着法律是至上的，并不意味着，法律是第一的。但“治”就意味着必须让法律具有至上的权威性，所以党的十五大又推进了我们党和国家的法制建设。（4)1999年九届全国人大二次会议载入宪法。然后到1999的时候，我们召开了九届全国人大二次会议，在这次会议上，对宪法进行了修正，把依法治国、建设社会主义法治国家,写进了我们的根本大法――《宪法》之中,所以依法治国，从此开始不仅仅是我们党的重要目标、治国方针，也是我们国家的主要目标和治国方针。2、依法行政的发展依法治国走过了一百多年的历史，步履蹒跚的走到了今天，依法治国不断发展，在中国取得了辉煌的成就，讲了依法治国的历史发展，同志们就会说，中国在依法治国的过程中何以推进依法行政的?是怎么提出依法行政的？(1）1999年《国务院关于全面推进依法行政的决定》（国发［99］23号)。我们把眼光倒回到1999年,早在1999年我们的国务院就发布了当年的23号文件，叫[99］—23号文件,这个文件的名称就叫《关于全面推进依法行政的决定》,这是我们中央人民政府第一次提出的全面推进依法行政的第一个决定。正是这一决定，全面的开启了中国的法治政府建设，是中国政府迈开了法治化的大步。（2）2002年十六大：“加强对执法行动的监督,推进依法行政”。随着历史的推进,尤其是随着法治本身的发展，到2002年的时候，我们党的十六大提出了“加强对执法行动的监督，推进依法行政"。所以，依法行政又在我们党的十六大的报告中，被加以特别的强调.（3）2004年《全面推进依法行政实施纲要》。到2004年,国务院发布了另一个更为重要的文件――《全面推进依法行政实施纲要》.就是这一文件，明确指出中国未来政府发展的重要目标是法治政府建设，中国未来法治政府建设，是近10年,从去年开始,10年期间的中国政府发展建设的目标。从这里开始,中国新一轮的政府法制建设,依法行政又迈开了新的步伐。这样我们就讲完了第二小点,依法行政的发展。（三)依法行政的基本目标依法行政的基本目标有七个方面:1、政府职能明确。政府职能明确是非常重要的,整个政府在国家的政治活动中，在国家的事务管理活动中担负什么样的责任？你享有什么样的国家权利？这个必须明确，如果政府的职能不明确，那政府就会不知所措，政府会因为职能不明确,而人浮于事，而无所作为。政府职能明确是指我们整个政府要明确我们的责任,要与民法，司法，军事管理机关要有所分别，同时，政府的每一个部门，也要明确自己的责任，工商部门、税务部门、规划部门、国土管理部门,你该管理什么事,你该履行什么职责你要弄清楚，这是第一个目标，就是职能明确.2、政府立法科学.我们政府有大量的立法活动,就中央人民政府来说，就是指我们的国务院，它担负着行政立法的责任,也有行政立法权.中央国务院各个部委，还有部委规章的立法权和制定权，那么它的立法活动也同样要科学。各省、自治区、直辖市的人民政府,担负着地方人民政府规章的制定的任务,所以他们在这个政府规章的制定过程中，也要尊重客观规定，要使自己的行政立法，规章的制定，严格的尊重客观规律,符合社会实际，能够推动中国社会的全面的发展，这是基本目标的第二个方面，叫政府立法科学。3、严格执行法律.法律制定出来了，如果法律制定出来不被执行，这法律有什么意义呢？所以我们在制定法律之后，紧接着最重要的就是确保法律要严格执行，只有我们制定的法律被严格执行了,我们的法治才有希望，我们的依法行政才真正的落实到了实处，否则口号依然只是口号，不能具体化为行政的具体行为,这是第三个方面。4、决策的科学民主。政府会不断的做出决策，政府随时都在决策.可以这样说，政府的决策要做到科学、要做到民主，要使政府决策的科学化、民主化成为现实。什么叫科学化，科学化是指要使政府的决策的时候尊重科学，要符合客观规律，要符合社会实际，不能想当然，不能掌管意志；民主化是什么意思呢？尊重人民群众的意愿，就要集收人民群众的智慧,就要广泛听取人民群众的意见，反映人民群众的要求，能够体现人民的当家作主，决策要体现民意，要实现决策的科学化、民主化。5、矛盾防范化解。政府能够及时很好防范矛盾的发生，能够化解矛盾的发生，不能使矛盾的不断累积。矛盾的越压越多,那就严重妨碍行政正常运行，也会影响一个社会良好秩序，甚至破坏我们社会的安定团结，所以矛盾的防范化解是依法行政的第五个目标。6、行政监督强化。我们行政机关的自己的相关监督机制，上级对下级有监督，下级对上级有监督，而且还有专门的监督机构。比如说，我们的审计监督,比如说我们行政还有检察部，检察厅、检察局、检察处，这都是我们的行政监督系统。我们要强化行政监督，使我们的行政监督真正的有效起来。7、观念能力提升。要提升我们全体政府机关工作人员的思想观念，怎么提升?要从以前的非法治的观念提升到法治的观念，要从非现代化的行政观念提升到现代化的行政观念，从以前不民主的行政观念提升到现在民主的行政观念,思想观念要得到提升。另外，我们实际的行政能力还要提升，观念变了，行动不变,观念变了,实际的行政状况不变，那么依法行政依然无法执行。所以综合起来看，依法行政它的基本目标，就是以上的七个方面。政府职能明确、政府立法科学、严格执行法律、决策科学民主、矛盾防范化解、行政监督强化、观念能力提升七个方面。（四）依法行政的基本要求依法行政的基本要求有六个方面。1、合法行政。合法行政就是说行政行为要有法律上的根据。在这里我要和同志们一起商讨的一个重要的问题，国家行政机关及其工作人员的行政行为一定要有法律上的根据,这就是国家机关及其工作人员与公民的一个差异。公民的行为无需有法律根据，公民的行政行为只要不违反法律即不受制裁.他不违法,你就无权处罚他，他不违反法律，就不应该受到惩罚，所以凡是法律不禁止的,即是公民可为的。法律只要不禁止老百姓去做，老百姓做了,你就不能惩罚他。这才是自由的社会，这才是民主的社会，这才是法治的社会。所以说法不禁止即不受处罚，这是对一般的老百姓的、一般的企业组织，但是对国家机关的就不同了。国家机关是什么,国家行政机关及其工作人员是法无授权即非法，法律没有规定你去做的，你做了就属于违法，你就要承担法律责任。这里,同志们会有些不太理解,合法行政为什么有这样的要求.因为你国家行政机关与行政工作人员手上掌握的权利是国家权利，你比老百姓与公民强大的多，如果你的权利没有法律上的根据，那么人民的权利就没有法律上的保障，老百姓的权利就随时可能受到国家行政机关及其工作人员的侵害,所以我们要限制国家行政机关及其工作人员的权利，而给社会公民、组织、社会机关很多的自由与权利。所以这里就说了对公民是法不禁止即不制裁,而对国家行政机关及其工作人员是法无授权即为非法.你是工商机关，如果你在工商检察中发现有偷税、漏税，你能不能立即征缴人家的税赋,那是不能的,收税是税务机关的事，工商部门不能帮税务机关收税。那税务机关能不能发现人家营业职照有问题,能不能吊销营业执照呢？这也是不可以的，因为执照的管理权是政府机关，是政府的工商行政管理机关，不是你税务机关的权力，所以要合法行政.2、合理行政.行政也要合理，行政机关及其行政机关工作人员在裁判案件的过程当中，或者是处理行政事务当中,都有一定的裁判幅度，和处理的幅度变化，合理也就是要求我们合法的前提下,还要合乎公理、合乎一般人民大众的认识，要合乎道理,要适当要适度，不能过轻或者过重，不能过急或者过快,要适当。3、程序正当.行政执法活动，行政公务活动都要强调它的程序正当性，你的步骤、手续、方法是合乎法律的规定。4、高效便民。依法行政要强调效率、便于人民群众办理事务,便于人民群众享有权力,享有自由，所以提高效率、方便人民这是依法行政的第四个要求.5、诚实守信。政府必须诚实守信，我们要求公民诚实守信，你政府首先是诚信政府，我们行政机构应该是言而有信，不能失信于人，不能失信于民，这是依法行政的第五个要求.6、权责统一。作为国家行政机关及其工作人员来讲，享有一定的行政权力，它就必须具有相应的行政责任。如果只有权力而没有责任，那么人民群众的利益就没有保障，这对依法行政来说也是一个重要的基本要求.只有将国家行政机关及其工作人员法定的职权与法定的责任结合起来，我们才能说依法行政能够实现它的目标，取得良好的成效。讲到这里我们就对依法行政的最基本的要求做了一个论述，它包括六个方面，合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一.第二讲依法行政能力概述（一）依法行政能力基本内容依法行政能力的基本内容，我们可以国家人事部的《国家公务员通用能力标准框架》这一文件的要求作为依据，它的表述是：依法行政能力包括较强的法律意识、规则意识、法制观念；这是第一个方面，第二个方面是忠实遵守宪法、法律和法规，按照法定的职责权限和程序履行职责、执行公务；第三个方面，准确运用与工作有关的法律、法规和有关政策；第四个方面是依法办事、准确执法、公正执法、文明执法，不以权代法；第五个方面是敢于与违法行为做斗争，维护宪法、法律尊严。对这个基本内容，我们下面就对总体的描述作一下具体的解析，其实对这几个方面的基本问题,我们可以把它分解开来,这五个方面实际上讲的是意识问题、执守问题、用法问题，执法问题、合法问题。所以说依法行政能力其实就包含这五个方面的基本内容。1、意识.意识是指什么，较强的法律意识、规则意识、法治观念、意识。依法行政首先要解决国家机关它的法律观念问题,它的意识问题。那么国家行政机关的意识问题，其实就是要解决行政官员、行政人员的意识问题，因为国家行政机关是由国家行政工作人员组成的，你要提高整个机构的意识,你就必须提高这个机构所有组成人员的意识.这意识里面就包含第一个的法律意识，法律意识就是说你是政府工作人员，遇事你首先要想的就是法律是怎么规定的,我的行政的规定、我的处置措施、我的裁决是不是符合法律的规定，我要将做出什么行政行为，法律是怎么规定的、我该不该做，要具有法律意识。这个很重要，其实我们很多领导干部都很难成为职业的法律专家，你要成为法律的专业技术人员，那不容易,因为专业的法律技术人员,他有进行专门化的专业培训。我们政府的领导干部和工作人员呢，需要的并不是非常细微的、非常具体、无所不包的法律专业技术，我们仅仅需要对我们工作相关的法律知识我们要掌握.因为我们在处理相关事务的时候，要有法律的观念，我们要能够依法去处置、去处理、去对待,所以头脑里的法律意识很重要.那么有人说，美国还有世界上很多国家,政府首脑、政府总统都是学法律的,美国总统有70%-80%是学法律的，就是以为，政府官员都是要学习法律专业的，那到不一定.那我们也可以说，他有20％-30％是不用法律的,但是人家20%—30%人员虽然没有学习法律专业，同样有很好的法律意识。他并不一定需要具有很好的法律专业修养，但是他心中有法律,头脑中有法律，这个很重要。因为政府官员、政府工作人员遇到法律问题，我们还有专门的法制机构、我们可以请他们来研究,提出法律见意，做出合乎法律的处理.所以我们不是需要的非常专业的法律知识，我们需要的是有法律的观念、法律的意识。另外,还有规则意识，要讲规矩，没有规矩便不成方圆。其实我们很多时候讲法治,法治是什么？法治就是绝对的严格依法办事，这话也对，也不完全对,法治实际上是规则之治，法治就是讲规矩、讲规则，那么最大的规则就是法律。在我们党中央提出以法治国的口号以后,全国就喊“以法治村”、“以法治校"、“以法治市”、“以法治省".其实有的时候，依法根本说是治权。依法治国就是依法治权，依法治国不是指老百姓，依法治国落实在依法治官，依法治国关键在依法治权，落实在依法治官。那么后来提出了，“依法治水”、“依法治山”、“依法治路”，这个什么东西呢？这就不要做依法治国意义上的理解，如果完全解释成依法治国，那就理解成为对依法治国的不全面的认识的结果,依法治国，关键还是依法治权，落实在依法治官。那么“依法治水”、“依法治山”、“依法治路”,是指什么呢？这是指依法治理、依规则治理，要讲规则，如果我们从这个意义上来理解，治山、治水、治校那就是对的，就是要讲规则。首先最大的规则就是宪法法律,然后就是行政法规，然后就是部门规章、劳动纪律，这就是规则意识。我们政府官员除了要有法律意识外,规则意识,还要具有法治的观念,所以说意识方面就包含三个方面，法律意识、规则意识、法治的观念意识。2、职守。职守是什么意思呢？按照国家公务员通用能力标准里面讲，依法行政能力的职守要求,就是忠实遵守宪法、法律和法规，按照法定的职责、权限、程序履行职责、执行公务,这非常重要。你是国家行政机关的工作人员，你首先要按照宪法和法律来行使自己的职权，你得遵守法定的程序.那么我们大家可以看到，曾经有一个电视片，《神探亨特》，是美国的，他是个警察，他抓住犯罪嫌疑人，他一定不厌其烦的讲这么几句话:“某某先生，您被捕了，您有权保持沉默，您的任何供诉，都将并作为呈堂供词，您可以请律师，如果您无钱请律师，政府将为您免费提供律师”，这几句是当他抓住每一个嫌疑人都会讲的，这就叫程序.如果不交待，不交待就不行，你就没有很好的履行职责，不交待这几句话，后果很严重，什么很严重?你可能抓了等于没抓,再放掉他，因为在美国的宪法中，警察在执行逮捕的过程中要必须要交待这四个方面,第一个方面就是沉默权,你有权保持沉默,第二个方面是供诉的意义，供诉有可能要上法庭,第三个你有权请律师，第四个，你没钱请律师,我们将给你免费提供。他必须抓住一个人，就要不厌其烦的说，这个法律规定的。我曾经去一个地方去讲学，那里有个执法大队的领导,我讲后课,他向我提出问题，说到：“卓教授,我们依法履行职责没问题，但是我们必须向人家敬礼,然后告诉人家因为什么被处罚,你对处罚不服，可以申请复议，或是向法院起诉，这个我们就做不到家,总觉得不好意思”。当然这是几年前的事情，依法行政还没有被特别的强调，国家行政机关人员的这种观念还不够强，所以他觉得有点不好意思,我去处罚别人，还要向人家敬礼,告诉人家违反了什么规定,接受了什么处罚,有什么不服，还可以其他部门提出复议,诉讼。那上面都写的清清楚楚的,我为什么还要说呢?我说法律规定，写的字再明白的，你也要口头告知，这就叫做职守上的要求，依照宪法、法律规定行使你的职权，履行你的职责,履行公务，这是职守。3、用法.你要准确运用与工作相关的法律、法规和有关政策，这是用法，第三个要求，用法，运用法律。你是搞工商的，工商的法律你要很熟悉,你是搞税务的，税务法律你要很熟悉，你是搞城建的，城市建设的法律你要很熟悉，你规划的，规划的法律你要很熟悉，你审计的,审计的法律你要很熟悉，监察的，监察法律要熟悉。因为这是你的日常的行政工作必须运用到的法律，如果这些法律你不熟悉，怎么会，怎么能够很好的行政呢？所以你要很好的行政，就需要熟悉相关的行政，并且还要能够准确的运用，能够对号找出能够适用的法律来，只有这样，你才是一个合格依法行政人员，这是第三个方面的基本内容.4、执法。执行法律，依法行政的基本内容就要求你依法办事、准确执法,公正执法、文明执法，不以权代法。你看,依法办事、准确执法,公正执法、文明执法，不以权代法，国家行政机关及其工作人员只要你在开展行政工作，其实你就在执法。现在我们有一个比较错误的认识，行政执法是行政部门的另外一项工作，不能这样理解，这样理解从根本是错误的。所有的行政就是执法，所有的行政都在执法。有些理解为，工商部门不是执法，只有工商部门的处罚大队才是执法；技术监督局不是执法,只有技术监督局的打假大队才是执法。这是对法律的严重误解，你工商部门，人家写了一个工商登记的申请书，你在审批这个工商登记表，你在发放这个营业执照,就是在执法.法律不就规定你有责任有权力接受工商登记申请，你有权力有责任审批这些文件,发放相应的文书，你依照法律去做了,就是在执法，为什么只有罚款才叫执法？那就把执法理解的很狭隘，例如说技术监督部门,他有权对产品质量进行监督、进行抽查,对市场的产品质量进行检察,这就是执法，为什么只有拿出罚款单才叫执法呢？为什么把人家财产没收了才叫执法呢?那也是执法，但是整个行政活动都是执法,这个观念的修正具有很重要的意义，它会让我们的所有的行政人员认识到，我们日常的行政行为就是执法行为，因此，必须严格遵守法治，必须服从法律，有这个观念，否则，你将执法弄成一个很小的概念,他就麻痹了,他会以为一种很小执法行为不算是执法，可以随意一些，这是不可以的，所以说执法是贯穿在整个行政过程当中的，你的整个行政活动就是行政行为，行政就是执法，行政必须执法这样的观念。5、护法.维护法律,敢于与违法行为做斗争，维护宪法、法律的尊严。政府的目的就是保证的法律的贯彻实施,保护法律得以施行,当然你就要用法律的武器与各种相关的违法行为作斗争。你比如说,税务机关，你就要和偷税、抗税做斗争，这都是违法行力.工商部门就要和虚假注册资本金犯罪，虚报注册资本金犯罪、抽逃注册资本金的犯罪做斗争。你要和那种一分钱没有，开办一个皮包公司，然后在社会上违法经营，你工商部门要不要和他做斗争？当然要。你规划部门就要和那些违反规划要求、违反规划法律、乱搭乱建，甚至违反规划要求,不经规划申批，就随便新建建筑物，这都是违法行为，规划部门就要依法对这些违法行为做斗争,这就是，维护宪法、法律的尊严，我们行政机关及其工作人员一定要有护法的能力.所以说我们的能力要求就包括以上的五个方面，在意识方面、在职守方面、在用法方面、在执法方面、在护法方面，这是我们依法行政的基本内容，五个方面的内容。（二）提高依法行政能力的主要原因我们当前要提高行政机关及其工作人员行政能力的主要理由有四个：1、市场经济的要求。市场经济是什么经济？市场经济是法治的经济。市场经济需要法治,离不开法治，可以说没有法治就没有市场经济，因为市场经济的主体，企业、法人、公司、公民个人主体的权利与义务、主体的地位需要法律要确认。工商登记注册需要依法，开展正常的业务活动也需要法律，服从法律，所以从市场经济主体你需要法律.市场经济的业务活动，你的正常交易、正常来往，你必须遵守法律。还有市场经济中发生的纠纷、矛盾怎么办？买方不付款，卖方不交货怎么办？找法院请求法院保护受害一方的合法权益，强迫应当履行义务的人履行义务，不付款的赶快付款、不交货物的赶快交货，这就是解决纠纷矛盾.所以市场经济解决纠纷矛盾，也需要法律,我们讲了三个方面，市场主体需要法律,经济活动需要法律，市场经济的解决纠纷需要法律，说市场经济的良性运行，还是需要打击市场经济的违法犯罪。在市场经济的发展过程中，市场经济发展的越顺利,我们国家就会发展越快,社会就会越加繁荣，但是在市场经济环境中，大量的违约，就是违反合同，或者大量侵犯别人的合法权益,把别人财产夺为己有，侵占别人的财产，侵占公司财产，侵占国有资产,那么贪污、受贿、挪用、侵占公司财产、诈骗，都会在相当程度上，破坏市场经济的发展，危害市场经济，那么这些方面违法犯罪的打击你需要法律.所以我们从主体、活动、纠纷、打击这四个方面都可以看到,市场经济离不开法治，离不开法律.我们的政府要管理市场经济，我们的政府还要对市场经济进行宏观调控，你是市场经济条件下的政府，如果你不会依法行政,你就无法适应市场经济的要求，你就无法做市场经济中,市场经济条件下的政府，你就不具备市场经济条件下,对国家行政机关人员的要求,所以这是第一点市场经济要求我们提高依法行政的能力。2、人民民主的需要。我们国家是人民共和国，我们社会性质是社会主义，我们追求的目标就是要使人民当家作主，人民要成为国家的主人，那么人民成为国家的主人，怎么成为国家的主人？13亿人都跑到人民大会堂开会，人民大会堂就装不下了，根本就不行，一个省也不行，一个县不行，甚至一个乡也不行。要有那么几个装的下几千个人的大会场，甚至几十万,几万人，现在几万人的乡也普遍存在,有的县市上百万人口,你怎么让大家能够当家作主?人民就需要选择他的代表，选举人民的代表，组成人民的代表机关，也就是我国的人民代表大会。人民代表大会来组建一个个的国家机关，其中就包括我们的行政机关，我们的政府,把这些机关组织起来，还要选拔干部，选拔领导人,还要任命政府机关的人员，政府各个部门的人员，和公务人员。依照什么标准来选择？这是一个问题，你用什么标准来选择？选出来以后，他又怎么去工作呢？怎么去行政呢?怎么去履行职责？职责是什么？他如果不履行他的职责你又如何处罚他？这些问题怎么处理呢？于是人民就要通过人民代表大会来制定法律，制定法律来确定怎么来选拔官员？怎么去选拔行政公务人员？怎么来确认他们的工作职责?怎么将职责加以实现?如果违法职责要求，你将要接受什么处罚?其实这些法律就是你们的意志、愿望、人民智慧的集中，然后国家行政机关把人们的意志、法律拿来加以实现，其实就实现了人民的当家作主。人民当家作主无法让每一个人都当家作主，那么就将人们的意志体现为法律，然后将体现人们意志的法律加于贯彻实施，从而来实现人民民主。政府要忠于人民，就要严格遵纪守法，严格的施行法律,严格的依法行政。我们要衡量一个领导标准,政治是一个标准，如果从法律上讲，看一个领导干部忠不忠于人民,其实就是要看他是不是严格依法办事。一个政府的行政官员，一个行政机关是不是忠于人民,不是看别的，在法律上就是看他执法状况,法律是人民的意志的体现，他就严格服从法律，你怎么说他不忠于人民呢?你口口声声说忠于人民，你却在天天违法，而且是经常违法,故意违反法律，非法行政、违法行政,你又怎么说你对人民是忠诚的呢？所以说要坚持人民民主，你就必须提高你的依法行政能力,更好的实现法律，这是第二点。3、法治发展的结果。法治关键在治权，落实在治官。那么政府拥有的什么权力？政府拥有的是行政权.行政权力是国家非常大的一个权力，行政权力是各个国家很重要的权力，不管哪个政府多么小,它管的事都非常多。政府的权力包括国防、外交、交通、能源、文化、卫生、教育、科技,你说那一样他不管，所以有人说，政府上管天，下管地，中间管空气，无所不能。政府管那么多事，怎么保证让它的权力受到约束，政府的权力那么大，如果不依法，那不天下大乱，如果政府来破坏法制,那还有法制吗?所以说你要保持法治，你要使政府严格在法律范围内行使,你就必须要使政府的行政的权力受到约束，严格依法行使行政权。那就要提高整个国家行政机关及其工作人员的行政能力，全体工作人员的能力提高了，政府的依法行政水平就提高了,那法治就实现了，法治要制权，行政权当然是它制约的目标。4、政府进步的体现。政府要发展变化、要推进、进步，政府不是一成不变的政府,政府一个变化就是要从人治转向法治，从非法制走向法制。我们的政府也要这个过程,随着法制的发展，政府要逐步提高自己守法的水平，使用法律的水平，执法的水平，使法制化程度的提高，这是政府文明与进步的标志.你总不能说一个人治的政府是个文明的政府,现在，越是严格依法办事,越是遵守法制的政府，才是越好的政府。政府的守法问题，政府的法制化问题,不是中国自己才存在的问题，是每个国家、每个地方都存在的问题。政府的法制化建设是世界潮流，也是中国社会发展的潮流。我们国家的定性就是人民政府，人民的政府就必须服从人民的法制，前面的我已经论述过，政府的忠于人民,就是看政府守不守法,政府是不是严格依法行政。所以你政府的进步的状态，就是看你的法制化进步状态,至少这是一个重要的标志.讲到这里,我们讲了四个为什么要提高我国行政能力的原因，市场经济的要求、人民民主的需要、法制发展的结果、政府进步的体现。有了这四个方面的需要我们就应该努力提高我国行政机关及其工作人员的依法行政能力。第三讲如何提高依法行政能力(一)转变政府职能，深化体制改革我们要转变政府职能，深化体制改革，这是第一个措施。我们的政府原来是在计划经济下进行的，改革开放20多年来，我们逐步建立了社会主义市场经济体制.在市场经济体制条件下，政府的职能就不同于在计划经济条件下的政府职能，你就必须要转变政府职能。在计划经济条件下政府管事很多，管事太宽。例如，要建多少个国有企业？国有企业中钢铁、煤炭有多少个？农业机械、矿山开采有多少个？都被国家计划的好好的，国家还要给每个企业下达生产指标、生产计划,还要对企业与企业之间的商品买卖也要进行计划。到了市场经济的背景下，这些事都不需要政府做.政府由以前的微观管理，要去管人家生产、计划、安排、人事、商业往来，这些它都不管，要转化成宏观调控,利用税收政策、产业导向、信息服务来指导经济发展。不再是具体对企业下达生产指标。也不管人家原材料的供给，你的原材料的来源可以去市场上买，你要员工，可以人才市场、劳动市场，政府不再负责招工、分配工作，不再做这些。那么政府职能就要发生转变。政府职能要发生变化，就要深化目前政府所推进的体制改革，行政体制改革,转变政府职能，使我们行政管理的方式适应市场经济的需要，能够推进市场经济的发展，能够使市场经济因我们政府职能转变而更加良性、顺利的发展,不能使我们的政府成为市场经济的阻力、阻碍，那么这是第一个方面。（二)建立健全科学民主的决策机制行政存在着大量的决策活动，这种决策活动和决策过程一定要有科学性和民主性。那么行政决策的科学和民主与否，直接关系着社会主义建设事业的成败。我们国家存在大量的重复投资、重复建设，其实这个与我们决策的非科学化具有着很大的联系，投资的失误是极为严重的失误。比如说，我们在长江边想修一个化工厂，一个生产氯气的化工厂，国家一下投了十几个亿,却突然发现这里并不适合建这个厂,要把这个厂关闭。那么结果呢，投下那么多水泥、钢材、生产设施全都是浪费，这是多大的经济损失，这就源于什么?源于决策的时候太随意,没有经过很好的论证,没有经过科学的评价，对它生产的可能性、客观环境、周围环境的破坏,都没有经过一个科学的计算和安排.（三）提高制度建设的质量其实在行政机关的建设上，制度建设始终会是非常重要的位置。要提高依法行政的能力,其实就是要提高行政机关的能力，以及工作人员的能力,这两个层面。一个机关的能力，而一个机关的能力是由所有成员的能力组成的。那么从整体上讲，制度建设质量制约着每一个行政执法人员的行政能力，一个政府机关整个制度都有问题,怎么会提高依法行政能力呢？就说一个很简单的例子，一个上班工作制度，如果这个制度有问题，你的机关的依法行政能力就有问题。自由散漫、无组织、无纪律,想来就来,想走就走,那么下级机关来找你，找不到人,人民群众来投诉找不到人,大量的行政工作积压，该推进的行政工作推进不了，这就是制度导致的无法行政，更谈不上依法行政.所以说，制度建设对行政执法工作非常重要，制度建设，刚才我列举的例子只是一个很小的工作制度的问题，其实行政机关的制度问题远不止这些，从制度建设意义上讲，我们要注意五个方面：1、要提高行政立法的质量。我们国务院系统及其所属各个部门、地方政府，在制定规章的时候、制定行政法规的时候,一定要注意质量，不能仓促出台，草率行事，结果导致立法质量很低。立法质量直接制约执法的效果,直接影响行政执法的状态，所以，这是第一步，制定法律你首先要把立法的质量提升起来。现在立法上存在的问题，应该说还是很严重的。一个问题就是部门立法，部门立法是什么意思？我管什么部门，我就负责什么法律的起草，结果呢，把自己的权力搞的很多，把自己的权利搞的很大。把老百姓的权利搞的很小，把本部门的权力搞的很大，把相关的部门搞的很小.这样会侵害公民的合法权力和相关部门的工作职权,当然就会影响立法质量。另外,立法是相关部门起草的,不是由专业的立法部门起草，它的技术很薄弱，立法的水平层次不高,甚至有些立法还有错别字、病句。那你想，病句就会造成理解上的困难,甚至会导致，法律规定的情况和主观上追求的两回事。那么所以说，提高行政立法质量问题，当务之急、重中之重，你要依法行政，就必须要有好的法律，法律本身制定不好,你怎么能依法行政呢？所以说,第一个方面是提高行政立法的质量问题。2、合理制定立法计划。哪些法律要先制定,合理制定立法计划,哪些立法后制定，立法需要一个步骤、轻重缓急，急需的、重大的先制定。立法不能无规划，不能想到什么就制定，立法是个很慎重的事。对于政府来说就要有计划、按步骤、有整体构效、有分部实施，这样才能使我们的制度建设的质量真正的提高起来。3、改进行政立法工作。改进行政立法有许多做法，要更多的听取人民群众的意见,更多的吸收人民群众参与立法工作。大家可以看到，北京很多地方，都对燃放烟花爆竹的地方立法，进行了重新的审视，进行重新的调整，许多城市都在一定程度上放宽了对烟花爆竹的限制，烟花爆竹的燃放不能任意由他随意放，导致严重公共安全的危事，也会影响人民的生命安全,多少火灾就是因为烟花爆竹的燃放造成的。但是燃放烟花爆竹又是中国人民春节期间传统的娱乐方式和庆祝方式,如果我们都把它废除完了,用我们老百姓的话说,本来都热闹闹的春节搞的冷冷清清。那么说到这一点，我到想提醒大家的是，我们的政府机关应该要进行专门化的研究,我们中华民族的传统文化中，哪一些东西应该保留？尤其是传统节日，哪些应该保留？哪些庆祝的方式、纪念的方式应该加以弘扬、发扬光大？这才有我们民族的特色,这才使我们民族有自己文化的根基，才有民族的自豪感、荣誉感，才有民族意识。这个非常重要,是一个民族具有历史感的重要的条件。但现在，我们可以看到，我们年轻人过圣诞节比过春节更有兴趣，过感恩节发短消息比过我们中秋节更热闹，西方的情人节传遍了全世界，那么,男女老少，是否也在情人节,发个短信问候问候。殊不知，中国还有牛郎织女相会的七夕，殊不知我们还有端午节这样的节日,它有特定的文化内涵，而我们没有很好的研究,如果任由这种状态发展，我们不能意识到,我们不能保留我们的传统文化，我们的民族再过几十年,再过几百年,还说你是中华民族可能就有问题了，那你中华民族全都西化了，你还有什么标志。可能我们在立法的过程中，这些问题需要认真研究。不是我们的传统中的东西都是好的,但是好的东西一定要保留.当国家制定烟花爆竹燃放的时候，要不要联想到我们传统节日的立法?要不要有所作为？要不要采取相应的立法措施？要不要调动商家的力量，调动社会各方面的力量？来营造我们中华民族自己的节日气氛？来保存自己的文化传统。我认为是很值得学习和研究的.4、探索立法效益分析。立法应该有成效，立法给社会带来推动，促进、使社会更加进步。立法还要有成本与效益的考虑，所以说，要提高立法效益，要使立法能够推动社会生产力发展进步，提升社会文明进步的水平，能够使立法产生更好的社会效应。5、要完善修改废止制度。法律制定出来，经过社会实践，我们会发现它有些不适应社会发展需要，有些可能当初制定就不妥当。当然我们也会发现，该制定还没有制定，那怎么办呢？我们就会采取两种措施。一个措施,修改，另一种措施就是废止,完全不适合发展需要的，我们把它废除掉，这个法律不要了，废止相关的制度。所以修改废止制度我们要完善起来，不能只立不修改,只立不废。只建立不废，法律越来越多,那就很荒唐了.你看，现在我们有个别领域，现在都二十世纪了，现在我们有些法院在裁判案件，找不到法律依据,一查，人民公社时候有规定，人民公社都几十年了，人民公社都不存在了，还要源引那个时候的行政法规来处理案件。这恐怕就是，我们的立法该废止没有废止，该修改没有修改。有的还要引用革命委员会的文件,现在的年轻人恐怕都不知道革委会是什么组织了，但是革委会的文件还要拿来处理今天的案件和法律事物，这显然是我们立法上的修改和废止制度不完备，那你质量怎么能够高呢?你进入二十一世纪还要找二十世纪中期的法律文件拿来处理，而且那些东西已经过时了,它所描述的名词术语现在已经没有了，那些机构，人民公社、革命委员会都没有了,还要以那些没有的组织机构、没有的文件来处理案件，很显然，制度质量一定是很低的，所以这是第三点如何来提高行政能力,提高行政质量。(四)改进行政执法我们要对我们目前的行政执法情况进行全面的反思，做一次很深入的检讨，来考虑我们现在行政执法活动中究竟有什么问题，有那些问题怎么解决，我们这方面要注意，至少要注意以下五点：1、升华行政执法体制改革。行政执法体制，比如我们前面行政执法讲到的那种误解，认为行政执法就是专门成立一个执法队，那叫执法,其他部门就不叫执法。这不仅仅是认识上的问题,这是体制上的问题，好像他才用查找法律文本,我们就不需要。比如说，婚姻登记机关，那个婚姻登记员，人家来结婚了，说：“同志，我来申请结婚”.那你结婚看看你几个条件：第一，和你结婚那个人，是男是女?因为我国到目前为止，还不承认同性恋结婚，那与你结婚的对象只能与你相对应的性别,你不能同性,一个男士来申请结婚,是不是女朋友，如果，是男士与男朋友结婚，那当然不允许，女士要来和女朋友结婚，不予登记，第一个条件,要异性.第二，要审查年龄吧，你们两个是不是达到法定婚姻年龄，是不是未成年人，是不是未达到法定婚姻年龄的人。达到了法定婚姻年龄,你要拿出户口本，有关的档案材料，身份证看看到年龄没有，你不能骗去结婚证的。好了，婚龄看了，达到法定婚姻年龄，那还的看第三个情况，婚姻状况，看看是不是结过婚。如果未婚，两个人都未婚，当然好办了,一结婚不就已婚了，但是有些人结过婚,你要考虑原来那个婚姻状况还存在吗?如果原来对方由于遭遇不幸，去世了,现在还处于单身，没有婚姻，没有婚姻关系,或者离婚了，也没有婚姻关系,那当然可以再结婚。我们法律只是说一夫一妻，你有婚姻就不能再结婚，但是没有限制几次。所以说他原来的婚姻关系不存在了，当然可以再结婚。但是法律上要审查,稀里糊涂你就办一个结婚证，哪知道人家还有一个妻子，那不就麻烦了。婚姻登记人员审查这三项，性别、年龄、婚姻这三个方面审查是不是在执行法律?当然就是执行法律,所以我们要升华行政执法体制改革，要全面确立行政执法的法律观念。2、要按照法律程序行使法律，履行职责.要按照法律程序,最近有一个报道说，有一个婚姻登记机关，谁来领结婚证，报个名就可以把结婚证发给人家，人不到都把结婚证发给人家，那怎么可以。这就违反了结婚证办理的法定程序，结婚，非有特殊的原因必须亲自到场，而特殊原因还要履行法定手续,你一个人来，要和、张三,李四要结婚,就把证发给你了，那怎么能够可以的，这是不可以的。这就是履行职责要有法定程序，那就要告诉他,说:“同志，对不起，请您回去，把您的男朋友或者是女朋友叫过来,即将结婚的叫来"，这个非常重要,这就是法定程序,要按照法定程序来行使权利3、要健全行政执法案卷评查制度.行政执法里有档案，你不能罚款完了,钱也收了，结果找不到档案、没有纪录.过了一段时间，人家提起行政诉讼了，人家说你凭什么处罚他？处罚根据是什么？在什么场合？什么人？因为什么原因处罚别人？你没有案卷，就没有档案，那你怎么来衡量当时的处罚是对还是错？没有办法啊，所以还是要健全行政执法评查案卷制度。评议检查制度.要确保行政执法档案的妥善保管或移转，这非常重要.4、建立健全行政执法主体资格制度。就说我来执法，要你要有主体资格呀，那就要拿出你的工作证，出示你的执行职务的公函文件。依法执行职务,出示工作证,这是很必要的。当一个警察在执行职务时，他首先要先出示他的工作证，说：“我是海淀区公安局某某警察”，他可以这样说啊。不这样说的话，我知道你是谁啊？现在我们在行政执法的过程中，也出现了一些行政执法主体上混乱的问题.你比如说，在个别地区，由于群的上访的情况很严重,就提出由上访变下访.群众来上访了,为了尊重人民，实现人民民主，那群众来了,我们就下访吧。谁去下访？那从省治机关抽掉一部分人下访吧，那么下访处理什么事？人家那个事说不定是公安部门的事，但是你是规划局的同志去处理，你是工商局的去处理,你能处理么?如果你要强行处理，就涉及到执法主体资格问题，你没有权利处理啊。所以下访在执法主体上是值得研究的.不是什么案件,抽掉的干部都能去处理.如果是这样的话，我们一方面是在建设法制，另一方面在破坏法制,法律要求执法主体的特定性.工商办理的事情，税务不能办,税务办理的事情,海关也不能办，海关处理的事情规划不能办。那你下访什么都能办，如果不尊重执法主体，就是对法制的破坏，所以我们的主观愿望是好的，化解矛盾、解决纠纷、保障人民权利，但是首先你要反问一下，你有这个执法资格么？我是这样的主体么？所以我们的行政执法还要进一步改进。5、推行行政执法的责任制。执法是要承担责任的，不能说我想怎么执法就怎么执法，不计后果,不管后果,不负责任，那当然不行.如果这样的话，谁来对人民负责？谁对法律负责？所以要增强政府机关和工作人员的行政执法责任意识，我不能乱执法，我不能违反执法，我不能将权力乱用。我要是乱用了，我就有法律责任。只有这样，我们才能使我们的执法是依法执法，我们的行政是真正的依法行政.（五）防范与化解社会矛盾依法行政必须要学会防止与化解社会矛盾。我们要探索解决与防范社会矛盾的新路子，我们要充分发挥调节社会矛盾中的作用,我们有解决人民信访举报中的问题。只有这样，我们才能减少矛盾发生，迅速化解矛盾。现在我们建设和谐社会，和谐社会是一个什么样的社会？和谐社会就是一个矛盾很少的社会,和谐社会就是一个有的矛盾就能很快解决矛盾的社会，是能解决很好的社会。和谐社会一个矛盾少，二是解决好。当然要是彻底没有矛盾那是不可能的。那么有了矛盾怎么解决?依法解决.法律从古以来就有解决矛盾的使命和含义，中国古代的法字怎么写的呢(灋）？是三点水，加上面一个字就像庐,念廌（zhì）,下面一个去。三点水是什么意思呢？是平之若水，像水一样平。去表示什么意思？表示惩办，惩办邪恶，制裁违法。那个上面的廌，是代表什么呢？代表独角兽，独角兽是古代的一个神兽，这个神兽头上长了一个角.在遥远的古代，人们发生了纠纷，发生了矛盾，那时候没有警察，也没有法庭，怎么办呢？就把矛盾的双方放在一个广场，有一个通神的人，就相当于巫师，来进行一番祷告,祷告一番过后，就把那个廌――神兽带出来,它头上不是有个角么？就看它的角去撞谁，它去撞谁，就认为谁败诉.打官司打输了，他没有道理，那就要加以惩罚。中国古老的法制,本身就蕴涵着化解矛盾,对不对？我说它有三层含义嘛,解决人们纠纷,惩办人间邪恶,维护人间公正,这三部分。“廌”就是裁判人间纠纷，“去”就是惩办人间邪恶，那“三点水”就是维护人间公正。法律天生就是解决社会矛盾的,所以我们政府要学会依法化解社会矛盾.大家看过电影《秋菊打官司》，秋菊的先生和村长骂架，秋菊的丈夫就骂村长断子绝孙。而村长呢,恰恰是生了四个女儿，生不出儿子来，村长就觉的这骂的我多痛心啊？村长就飞起一脚，踹到了秋菊丈夫的身体部位的最重要的部位，那秋菊最为其关心啊，丈夫被踢伤了。被踢伤了，丈夫就说算了吧，但是秋菊不干，不是找了治安员嘛，李公安调解么？李公安的调解就让村长赔250元钱.村长在数钱给秋菊的时候，数一张就往地上扔一张，数一张就往地上扔一张。秋菊在地上捡钱的时候，村长就说了一句很不得体的话，说秋菊你捡吧，你捡一张就给我叩一头，捡一张就给我叩一头.秋菊很生气，不捡钱了，不要了，说欺负人没有这样欺负的，就回家了。看过那个镜头了么？丈夫躺在床上,其实丈夫的伤都渐渐好起来了，秋菊就很生气，丈夫就说：“秋菊，别生气了，不要了”.秋菊说,不行,我要讨个说法！后来身怀六甲的秋菊，推着独轮车，推着一车辣椒,到街上去卖，换几个钱，去当诉讼费。天哪！多艰难啊,如果当时那个治安员发现他们两个不能执行这个调解意见，再把两人叫来,把村长批评一通，让村长给秋菊，秋菊的丈夫道道歉，那不就没事了么?我想是能得到的,村长也是一时任性，村长也是个好人啊，村长也并不坏啊！你看看秋菊生孩子时受苦受难时，不就是村长其他几个人及时救助的么?当村长真正被带走的时候，秋菊望着远去的警车,矗立在秋风之中,一片迷惘。她想：我仅仅是要一个说法,没有想让他们把村长抓走啊?村长是个好人啊！但是她不理解，法律就是这样的。所以从秋菊的哭泣的背影中，我们看到的不仅是农民意识的法制意识的觉醒，我们还要看到的是我们急需要建立良好的防范与化解社会矛盾的机制。我们的李公安、张公安、吴公安，如果还多一分热情，把工作做的再细一些，再问问事件发生是情况，再做做工作，后面的一审、二审档案都不必要了，这对和谐社会的建立不更好么？所以我们要提高政府官员政府机关的防范与化解社会矛盾的能力。（六）完善体制与强化监督1、要自觉接受人大监督和政协的民主的监督。你作为人民政府，要自觉接受人民代表大会的监督,要自觉接受人民政协的监督，这是一个方面。2、要接受人民法院按照行政诉讼法的规定实施的监督。要接受人民审判机关的监督。工商部门，你把人家的营业执照吊销错了，这吊销了,人家不服，所以我们征人家的税,人家认为征高了;规划部