上海市公益招投标与公益创设成效、问题与趋势

上海市公益招投标与公益创设成效、问题与趋势

2009年4月至5月，政府购买服务的创新实践——上海公共招标和公共创业项目。上海公益招投标工作平台委托上海市社区服务中心这一事业单位负责创新探索,公益创投工作平台先后委托上海浦东非营利组织发展中心和上海公益事业发展基金会这两家社会组织负责创新探索,都取得了显著成效。2012年7月,公益招投标工作平台和创投工作平台创新发展,进一步合并为上海社区公益服务项目招投标平台,标志着上海公益招投标工作创新发展迈上了一个新台阶。在此大背景下,梳理近年来上海公益招投标和公益创投的工作成效、进一步研究思考发展趋势显得尤为重要。一、公益创造费的运作方式2009年以来,上海为进一步加强福利彩票公益金资助慈善公益项目的评审和管理,坚持以社会需要为导向,让人民群众更多地得益;坚持公开、公平、公正,创新项目评审的运作机制;坚持面向社会,面向基层,不断扩大公益金的资助面,积极探索公益招投标和公益创投。(一)公益招投标概况2009年4月《上海市民政局关于福利彩票公益金资助项目实施公益招投标的意见》(沪民计发18号)出台,标志着上海公益招投标工作启动。公益招投标是指上海市民政局将公益金资助项目的评审工作委托给第三方公益性组织(简称受托组织),由其面向社会公开招标、投标,并将评审结果报市民政局,由市民政局实施审批的活动总称。2009年8月《上海市民政局关于委托实施上海市福利彩票公益金资助项目招投标工作的通知》(沪民计发43号)委托上海市社区服务中心为实施福利彩票公益金资助项目招投标工作的机构,具体负责调研、指导、组织实施和申请受理等工作。上海市社区服务中心是隶属于上海市民政局的事业单位,主要职能是:对全市各级社区服务中心进行工作指导和业务培训,全市社区服务信息化的规划、建设和推进,上海市社区服务热线平台的运作、管理和社会联动,上海社区服务网站的建设和运维,福利彩票公益金资助社区公益服务项目的集中招标,社区服务资源整合和项目开发,以及社区服务的宣传推介等。2009年以来,公益招投标共完成了两个年度工作。其中,2009年公益招投标工作从2009年6月启动,于2010年5月完成;2011年公益招投标工作从2011年3月启动,于2012年2月完成。(二)公益创投概况2009年5月上海市民政局正式启动了“上海社区公益创投大赛”项目,并委托上海浦东非营利组织发展中心承办。公益创投起源于欧美,是一种新型的公益资本投入方式。它为初创期和中小型的公益组织提供“种子资金”。除了资金,它还提供管理和技术支持。通过与被投资者建立长期的合作伙伴关系,达到促进能力建设和模式创新的目的。公益创投是公益领域的创业投资。它的投资主体为创业过程中的公益组织注资,帮助其成功创业,并通过投资间接地帮助解决社会问题。公益创投在运作方式上类似商业投资行为,它与商业投资本质的区别在于其投资目标的非营利性:公益创投不要求回报,或者将投资回报继续用于公益事业。上海浦东非营利组织发展中心是成立于2006年1月的民办非企业单位,其业务范围是:承办政府委托的公共服务项目;公益组织的培训与咨询;公益活动的策划与实施;公益信息的交流与出版。2009年的公益创投大赛都是由该中心承办。2010年11月《上海市民政局关于进一步规范上海社区公益创投活动的通知》(沪民计发103号)委托上海公益事业发展基金会负责公益创投活动,承办公益创投活动的策划设计、方案实施、获选项目资金监管和项目绩效评估等,并为获选项目的公益服务组织提供专业咨询服务和能力建设培训。该基金会成立于2009年12月,其业务范围是:资助公益机构提供孵化服务及专业化社区服务,资助公益机构提供能力建设及对国内社会组织发展现状进行研究。该基金会成立了上海社区公益创投执行办公室负责开展相关工作,2010年和2011年的公益创投都是由其承办。(三)公益招投标工作平台和创投工作平台合并概况2012年7月,《上海市民政局关于建立上海社区公益服务项目招投标平台的通知》(沪民计发83号)明确指出:根据国家《彩票管理条例》和《彩票管理条例实施细则》,为落实市政府关于“规范社区公益服务项目招投标、社区公益创投活动”的工作要求,进一步提高社区公共管理和服务水平,经研究,决定将社区公益服务项目招投标工作平台和创投工作平台合并为上海社区公益服务项目招投标平台。上海市民政局授权上海市社区服务中心负责平台的归并组建工作,并负责平台日常运作管理。除招投标项目报批、网站建设、档案资料管理、项目库和专家库管理、数据统计等工作必须由市社区服务中心直接负责外,其他有关招投标项目受理、项目评审、项目实施管理等事务性工作可以委托社会第三方实施。二、延续项目:公益组织持续发展公益招投标和公益创投都是市民政局搭建的提供资金的公益平台,公益招投标是由公办非营利组织(即事业单位)——上海市社区服务中心负责日常运作,公益创投是由民办非营利组织——上海浦东非营利组织发展中心和上海公益事业发展基金会先后负责日常运作,都取得了很大成效。(一)扶持公益组织:扶持了一批有能力、讲诚信、专业性的公益组织通过公益招投标和公益创投的竞争,这些公益组织尤其40|社团管理研究是从事民生服务的公益组织获得了发展壮大的良好机遇。从公益招投标来看,截至2011年底在公益招投标网上实现注册并审核通过的包括108家社会团体、325家民办非企业单位、70家事业单位在内的公益组织共503家。其中不乏已初具组织规模、活动能力和社会影响的公益组织。参与投标的竞争过程,对于公益组织的优胜劣汰和健康发展具有很大促进作用。2009年公益招投标工作中,参与143个项目投标的公益组织有436家(次),如果剔除投标多个项目的重复组织,有289家公益组织参与投标,最后承接项目的公益组织116家。2011年公益招投标工作中,参加205个项目招标的公益组织发展到533家(次),如果剔除投标多个项目的重复组织,有305家公益组织参与投标,最后承接项目的公益组织117家;同时还有40个延续项目经评估通过29个项目,由29家原先的公益组织延续实施。延续项目是指对于已实施完毕的公益招投标项目,如区县申请要在原社区由原组织延续实施的,应向市社区服务中心提交原项目合同、实施组织终期报告和区县民政局验收意见,经绩效评估后,报市民政局审核批准后续签合同的项目。从公益创投来看,截至2011年底曾经申请公益创投的包括39家社会团体、136家民办非企业单位、2家基金会以及53家未登记注册组织数量在内的公益组织共230家。如果剔除参与多个项目的重复组织,2009年度到2011年度申请创投的公益组织分别为119家、106家和106家,其中获选的公益组织总数分别为57家、54家和29家。(二)培育公益项目:培育了一系列深受社区群众欢迎的优质社区公益服务项目公益招投标和公益创投确保了公益服务的质量和效率,增强了公益项目的生命力和可持续化发展,使老百姓真正受益。从公益招投标来看,2009年公益招投标工作和2011年公益招投标工作共计资助项目353个,资助资金(即实际使用资金)1.19亿元,受益人群178.4万人次。其中,2009年公益招投标工作准予招标143个项目,中标127个项目,资助资金3983.57万元,受益人群63.04万人次;2011年公益招投标工作准予招标205个项目,中标197个项目,此外申报的40个延续项目经过评估通过29个,两者合计226个项目,资助资金7924.96万元,受益人群115.36万人次。从资助项目领域来看,2009年公益招投标工作和2011年公益招投标工作中,安老项目(即为老服务项目)171个,资助资金7026万多元,受益人群159万多人次;扶幼项目(即青少年服务项目)50个,资助资金1454万多元,受益人群2.5万多人次;助残项目(即助残服务项目)52个,资助资金1340万多元,受益人群近2.8万人次;济困项目(即救助帮困服务项目)30个,资助资金773万多元,受益人群3.2万多人次;其他项目(即其他公益服务项目)50个,资助资金1313万多元,受益人群10.5万人次。从公益创投来看,2009年到2011年公益创投获选的公益项目合计154个,资助资金2604.8万元,受益人群约17.4万人次。其中2009年获选的公益项目59个,资助资金995.42万元,受益人群约6万人次;2010年获选的公益项目65个,资助资金1112.75万元,受益人群约7.9万人次;2011年获选的公益项目30个,资助资金496.63万元,受益人群约3.5万人次。从资助项目领域来看,仅2010年到2011年公益创投工作中,安老项目29个,资助资金493万多元,受益人群6.8万多人次;扶幼项目24个,资助资金434万多元,受益人群近7000人次;助残项目24个,资助资金378万多元,受益人群近2万人次;济困项目17个,资助资金289万多元,受益人群近5000人次;其他项目1个,资助资金14万多元,受益人群近1.5万人次。(三)提高公益资金使用效率:提高了福利彩票公益金资助公益项目的透明度、安全性和经济性一方面,公益招投标和公益创投的社会公示,保证了福利彩票公益金使用的透明度。公益招投标在“上海民政”网站、“上海社区公益服务项目招投标”网站上发布招标公告,公告期不少于7个工作日。收到评标委员会提交的评审报告之日起10个工作日内,按照中标候选单位的先后顺序确定中标组织,并在上述网站上公示中标结果。公示期不得少于3个工作日。还要将中标组织项目的进展及完成情况等项目信息在上述网站上向社会公开。公益创投通过网站、媒体和社区动员等形式,向社会发布公告,征集项目。将评审结果在上述网站上向社会进行公示,公示期为15个工作日。还要将获选项目的进展及完成情况等项目信息在上述网站上向社会公开。另一方面,公益招投标和公益创投的筛选机制、流标机制以及审批机制,保证了福利彩票公益金使用的安全性。从公益招投标来看,2009年公益招投标工作和2011年公益招投标工作中,438个项目被筛选掉85个。具体而言,公益招投标项目在受理申报过程中不符合要求未通过的合计61个,其中2009年公益招投标工作未通过45个,2011年公益招投标工作未通过16个(其中包括区县项目不符合要求5个,延续项目评估未通过11个);公益招投标项目符合要求通过后,在专家评审阶段合计流标23个,其中2009年公益招投标工作流标16个,2011年公益招投标工作流标7个(其中包括区县项目6个,市级统筹项目1个);公益招投标项目通过专家评审后,行政审批未通过1个。从公益创投来看,2009年到2011年的公益创投中,473个申请项目被筛选掉319个。具体而言,2009年154个申请项目被筛选掉95个,2010年164个申请项目被筛选掉99个,2011年155个申请项目被筛选掉125个。此外,公益招投标“改拨为招”,与原有的直接拨款方式相比,保证了福利彩票公益金使用的经济性。公益招投标资助资金合计1.19亿元,节约资金470多万元,占资助资金和节约资金两者合计数的3.8%。其中2009年公益招投标工作资助资金3983.57万元,节约资金256.09万元,占两者合计数的6.04%;2011年公益招投标工作资助资金7924.96万元,节约资金214.37万元,占两者合计数的2.63%。(四)严格筛选,社会化推动公益招投标和公益创投改变了基层的社区服务工作思路,强化了基层的项目化运作方式。经多层次、多方位的需求调研,促进自下而上挖掘项目,并经层层把关,需求明确、务实普惠,立项可行性好、可信度高、控制力强,更加贴近社区实际、贴近民生;实施过程中偏差较小、进度有序,能够较好保证项目质量和实施效果。同时,专业社工的介入也发挥了积极作用。这一正反馈进一步激发了基层的工作积极性。我们可以通过数据来看看需求方、市社区服务中心、专家评审委员会、市民政局的层层把关和严格筛选。从公益招投标来看,2009年公益招投标工作受理申报项目188个,准予招标143个,专家评审通过127个,市民政局行政审批通过127个。2011年公益招投标工作,受理申报项目(不包括延续项目)210个,准予招标205个,专家评审通过198个,市民政局行政审批通过197个;此外,延续项目受理申报40个,评估后通过29个,即包括延续项目在内的250个受理申报项目最后通过226个。从公益创投来看,2009年申请项目154个,进入评审71个,评审通过59个,最后获选项目59个;2010年申请项目164个,进入评审150个,评审通过66个,最后获选项目65个;2011年申请项目155个,进入评审132个,评审通过31个,最后获选项目30个。同时,《上海市民政局关于进一步规范上海社区公益服务项目招投标工作的通知》(沪民计发102号)要求投标组织的专业社工数,不得低于管理人员总数的10%。从实际工作来看,2009年公益招投标工作和2011年公益招投标工作资助的公益项目中,1100多名社工在专业化、社会化推动公益项目方面也发挥了积极作用。因此,2009年以来的这些公益项目基本上都能够顺利实施完成。这也为激发基层大力支持公益招投标和公益创投工作、吸引社会资金和社会力量共同参与奠定了良好基础。(五)规范性文件发布近年来,上海积极探索政府购买服务新机制,出台了《上海市民政局关于福利彩票公益金资助项目实施公益招投标的意见》(沪民计发18号)、《上海市民政局关于进一步规范上海社区公益服务项目招投标工作的通知》(沪民计发102号)、《上海市民政局关于进一步规范上海社区公益创投活动的通知》(沪民计发103号)、《上海市民政局关于规范上海社区公益招投标(创投)项目财务核算管理的通知》(沪民计发28号)、《上海市民政局关于编制上报2012年社区公益服务项目预算的通知》(沪民计发98号)、《上海市民政局关于社区公益服务项目目录及基本指标等有关事项(试行)的通知》(沪民计发102号)、《上海市民政局关于建立上海社区公益服务项目招投标平台的通知》(沪民计发83号)等一系列规范性文件。2012年2月,上海市地方标准《社区公益服务项目绩效评估导则》予以发布,这是国内首个社区公益服务项目的地方标准。上海在工作实践中对相关流程不断进行完善和优化,初步形成了一套科学合理、行之有效的公益招投标机制和公益创投机制。(六)支持公益组织参与社区治理社团管理研究|41公益平台目前,公益招投标工作平台和公益创投工作平台已合并为上海社区公益服务项目招投标平台。两个平台的合并,将进一步提升服务能级,积极发挥跨界合作功能:1、探索社区优秀公益服务项目的培育机制,打造优秀社区服务品牌项目。2、鼓励公益组织参与社区公共服务,满足多样化的社区需求。3、推动社区公益事业的专业化、职业化发展,扶持培育一批有能力、讲诚信的公益服务组织。4、推动政府购买服务的规范化运作,进一步提高社区公共管理和服务水平。与此同时,上海社区公益服务项目招投标平台继承了公益招投标平台和公益创投平台的优良传统,在其评审制度中明确规定:“上海市福利彩票公益金资助项目评审专家库”中随机抽选评审专家组成评审委员会。评审委员会由社会、经济、财务、审计、法律、公共管理等领域的相关专家以及本市的彩民代表组成。出席每次评标的专家人数应为单数,一般为5人,项目需要特殊领域论证的可设7人专家,且其中至少有1名财务或审计专业专家。这既为政府领导、专家学者、实践工作者提供了理论与实务有机结合的实践基地,也进一步提升了平台的社会公信力。三、招投标平台，即公益从哪里2012年7月,公益招投标工作平台和公益创投工作平台合并为上海社区公益服务项目招投标平台。从公益招投标工作平台和公益创投工作平台合并为上海社区公益服务项目招投标平台的演变来看,呈现以下发展趋势:(一)公益平台的日常管理社会开放度将提高一方面,公益平台项目发布的社会开放度在提高。即从成为社区服务公益项目的发布平台,到成为民政公益项目的发布平台,再到成为社会组织公益项目的发布平台。未来发展趋势是成为上海社会公益项目的发布平台。另一方面,公益平台日常管理的社会开放度在提高。公益平台合并前,事业单位负责公益招投标平台日常管理,社会组织负责公益创投平台日常管理。虽然社会组织似乎占据半壁江山,但实际上公益创投的规模远远小于公益招投标。公益平台合并后,有关公益招投标和公益创投的项目受理、项目评审、项目实施管理等事务性工作都委托社会第三方这一社会组织具体实施。未来发展趋势是社会第三方这一社会组织在公益平台中的参与度、活跃度将日益提升。(二)完善加大对社区公益服务的财政经费投入一方面,公益服务项目要编制上报预算。2011年10月起,为落实上海市财政预算编报工作会议要求,进一步规范社区公益服务项目的编制,提高社区公益服务项目质量和资金使用效益,更好地推进社区公益服务工作,上海市民政局开始要求区县民政局根据“量入为出,总量控制原则;需求导向,服务民生原则;点面兼顾,重点保障原则”编制上报2012年社区公益服务项目预算。未来发展趋势是编制上报预算内容越来越细化。另一方面,工作经费要纳入预算管理。2012年仍按照原招投标和创投两个平台的经费下拨或支付。自2013年起,工作经费纳入市社区服务中心预算管理。即市社区服务中心按照实际从事平台工作的人员(不含单位编制内人员)情况,编制经费预算,报市民政局审批,纳入年度预算管理。未来发展趋势是工作经费使用进行专项审计。(三)公益招投标资助项目公益招投标的项目类型逐步拓展,从区县项目,到市级统筹项目,再到定向项目。区县项目,即项目需求由区县民政局确定,经费由市和区县二级配套承担的社区公益服务项目。区县项目由区县民政局自行在《上海市社区公益服务项目目录》中确定。市级统筹项目,即项目需求由市民政局确定,经费由市级福利彩票公益金承担的社区公益服务项目,包括上一年度公益创投持续的项目。市级统筹项目由市民政局业务处室和相关社会组织推荐,经市民政局审定后予以确定。定向项目,即指定用于市有关基金会等社会组织提出的公益服务项目。定向项目由市有关基金会等社会组织提出项目需求,经市民政局审核后,面向全市统一招标。2009年以来,这三类项目是逐步启动的。具体而言,2009年公益招投标工作资助的127个项目类型都是区县项目。2011年公益招投标工作新增了市级统筹项目,即资助的226个项目中,区县项目199个,市级统筹项目27个。2012年公益招投标工作又新增了定向项目,即除