新兴产业相关扶持政策评价研究

新兴产业相关扶持政策评价研究

国际金融危机后，世界上的主要国家，特别是美国和欧洲，开始改变经济发展方式，减少经济虚拟化，增加实体经济的比重，并将新兴产业发展为应对危机的解决方案。通过加大对科技创新的投入、加快对新兴技术和产业发展的布局,力争通过发展新技术、培育新产业,创造新的经济增长点,率先走出危机,抢占新一轮经济增长的战略制高点。对于中国来说发展新兴产业更具有重要的意义。通过改革开放,依赖劳动力资源禀赋,吸引外商直接投资,发展加工贸易,中国经济获得了飞速发展。但同时,也愈加依赖于国外的低附加值的产业转移,形成了全球生产网络的低端锁定效应。另外,要素资源愈加短缺,环境污染等严重制约了经济的可持续发展。因此,必须转变经济增长方式,实现产业转型,使国民经济和企业发展走上创新驱动、内生增长的轨道。依靠科技创新,发展战略性新兴产业,既可以对当前调整产业结构起到重要支撑作用,更可以引领未来经济社会可持续发展的方向。如何促进新兴产业成长成为各国共同关心的话题。许多研究认为,新兴产业是市场对现有产业进行自然选择的情况下,依靠自身的素质和优势,在与其他产业的生存竞争中获取必需的生产要素、经济资源和市场份额,并逐渐赢得有利条件,博得市场自发的倾斜式支持和拉动,从而逐渐形成、成长和发展的方式与过程(MichaelBrookshire,FrankSlesnickandRobertLessne,1990)。但是,由于市场自发形成和培育的主导产业形成的速度比较缓慢,具有一定程度的盲目性、波动性,易受经济系统本身不确定性的强烈影响,部分研究者认为应该采取政府培育的新兴产业形成与发展路径。新兴产业在政府政策的倾斜式扶持下参与与其他产业的生存竞争,获取必需的生产要素、经济资源和市场份额,并逐渐赢得有利的市场条件,从而逐渐形成、成长和发展的方式与过程(RoderickJ.Macdonald,2003)。其形成与发展路径具体包括政府对新技术的产业化进行扶持、对原有产业分枝的分化进行支持和对满足新的潜在需求的供给力量给予支持并推动其产业化。国内学者对于新兴产业支持政策的已有研究集中在政策出台的背景、政策内容的介绍、政策执行情况的评价等方面(李瑛,2006;张鹏飞,徐朝阳,2007;刘和东,梁东黎,2009),关于企业对扶持新兴产业发展的新兴政策的认知和评价尚未有研究。本文在借鉴已有研究的基础上,利用问卷调查的数据资料,较全面分析新兴产业相关人员对新兴产业扶持政策的认知和重要性、实施情况以及实施效果评价,以期为完善新兴产业支持政策提供客观依据。借鉴已有研究成果和研究问题的需要,调查问卷包括三部分内容:(1)被调查者基本信息:包括来自地区、工作单位及职务、从业时间、受教育程度等。(2)开放性问题:要求被调查者写出促进、阻碍新兴产业发展的政策,(3)判断和评价各项政策:在文献资料收集整理基础上将新兴产业支持政策概括为4大类13项,要求被调查者给出对于每项政策的认知和重要性、实施情况和实施效果评价。一、扶持新能源汽车发展的政策尽管国家尚没有制定统一的新兴产业扶持政策,但各个地方为支持产业发展,也部分实施了一系列针对新兴产业的政策,内容包括产业政策、财政政策、税收政策、投融资政策和对外经贸合作等扶持政策。根据不同行业的特点采取不同的政策,比如针对新能源汽车,由于生产成本比较高,市场难以接受,政府采取购车补贴的办法,降低消费者的购车成本;采取政府采购和政府补贴方法,将符合标准的新能源汽车纳入政府采购范围,机关事业单位按新购置车辆的一定比例购买新能源汽车,优先购买自主创新的新能源汽车产品。对购买新能源汽车的社会团体、企业和个人,在中央财政补贴的基础上再给予一定比例的补贴。因此,统一归纳,扶持新兴产业发展的政策主要包括财政政策(研发补贴,产业化补贴)、金融政策(贷款贴息、融资担保、创业投资风险补偿资金和风险投资支持)、税收优惠(税收减免、费用减免)、公共政策(政府采购、人才吸引政策、公共科研平台、基础设施和专利保护)等13种方式。本次调研时间为2010年7—8月,调研的区域主要包括发展新兴产业比较发达的地区即珠三角东莞、江苏常州、浙江杭州、江西新余市和河北保定等5个地区。这5个地区既有发达地区(东莞、常州和杭州),也有中部地区(新余和保定),覆盖范围比较广泛,依据本次调查获得数据的实证分析能较好反映主产地的新兴产业相关人员的主要观点。在对新兴产业相关人员进行随机抽样的基础上,进行一对一的问卷调查,共回收问卷500份,剔除信息缺失问卷,最终获得有效问卷463份。二、认知和价值评估的重要性1.对一项政策的认知根据被调查者对政策的认知情况不同,可把政策大致分为两类:认知度较高的政策和认知度较低的政策。分类标准是对一项政策“熟悉”和“了解”的样本频数占全部参与样本数比例(以下称这一比例为“认知度”)超过75%,则认为被调查者对该政策认知度较高,反之较低。这样划分的理由是:如果对一项政策的认知度在“了解”以上的样本比例高于75%,则可说明多数被调查者对该项政策具有一定的认知,该政策即可被归为认知度较高的政策;相反,如果超过25%的参与样本对一项政策表示“没听说”,则可认为被调查者整体对该项政策的认知度较低。据此,得到如表1所示的统计结果。被调查者认知度较高的政策有8项,依次为:税收减免、费用减免、贷款贴息、产业化补贴、研发补贴、融资担保、人才吸引政策和风险投资支持,认知度分别为100%、94.37%、86.24%、84.38%、83.19%、80.89%、79.32%、75.56%;被调查者认知度较低的政策有5项,依次为:基础设施、公共科研平台、专利保护、政府采购和创业投资风险补偿资金,认知度分别为62.9%、50.45%、48.27%、43.28%、39.82%。从中可以看出,被调研者认知度比较高的政策主要涉及到企业的产业化中的资金和科技支持,这些政策短平快,能够很快见到效益,政府的政策具有短期性的特点,而对于对企业具有长期影响的专利保护和公共科研平台等认知度非常低,超过50%的被调研者没有听说过。上述认知结果的主要原因可能包括:其一,被调查者基本上都来自于企业,这些政策与大多数被调查者的利益或工作内容密切相关,所以对新兴产业有关的直接的税费减免了解的最清楚。其二,国家科技部门对创新企业提供了大量的税费减免和财政补助,所以其认知程度也比较高。其三,政府一般只注重立竿见影的政策,而对于产业发展最基础的人才和公共平台的建设重视程度不够,导致认知程度不高。而政府采购只涉及到部分行业,如新能源等,所以在本调查中的认知程度只有43.28%,而对于创业投资风险补偿资金认知度更是少之又少,很多地方根本没有这个政策。2.纳入研究的基本特征基于认知度较低时获得的重要性评价数据的可信度将大大降低这一基本判断,下面只对认知度较高的8项政策的重要性评价进行分析,统计结果如表2所示。在8项认知度较高的政策中,被调查者认为融资担保和税收减免是最重要的,对该政策评价“重要”和“一般”的样本数占参与样本总体的100%,其评价重要的所占比例分别为82.38%和76.15%,产业化补贴和风险投资支持的比例分别为75.48%和73.57%,而重要性评价相对较低的政策为费用减免和贷款贴息,这一比例分别为38.055%和9.3%。通过对各项政策的认知情况与重要性评价的交叉统计分析,可以看出,融资担保和税收减免等2项政策,对其评价为“重要”的被调查者中,对各项政策“熟悉”的比例远大于对该政策“了解”的比例。这在一定程度上说明,被调查者整体上是在对该政策比较熟悉的情况下,认定该政策“重要”;而对另外6项政策评价为“重要”的被调查者中,对各项政策“熟悉”的比例与“了解”的比例相差无几,这在一定程度上说明,被调查者整体上并不是在对该政策足够熟悉的情况下,认定该政策“重要”。三、效果评价结果的信效度分析基于认知度较低时获得的实施情况和实施效果评价数据的可信度将大大降低这一基本判断,下面也只对认知度较高的8项政策的实施情况和实施效果评价进行分析。1.对实施情况评价的认知情况与实施情况评价的交叉分析被调查者认为实施情况最好的政策是税收减免,对其评价为“很好”和“较好”的样本数占参与样本数的79.57%,远高于其他几项政策,其次为费用减免、贷款贴息、财政补贴、人才吸引政策等,对其实施情况评价为“很好”和“较好”的样本数占参与样本数的比例分别为63.89%、63.47%、55.1%和54.05%。产业化补贴和风险投资支持的比例远远低于50%(见表3)。通过对各项政策的认知情况与实施情况评价的交叉统计分析,可以看出,对绝大多数政策来说,对其实施情况评价“很好”的被调查者中,对其“熟悉”的比例远远大于“了解”的比例,这说明,被调查者对绝大多数政策实施情况评价是建立在对该政策充分熟悉的基础之上的。由此可见,被调查者对这两项政策的实施情况评价偏低,有可能是因为对该政策的熟悉程度不够所造成的。2.政策执行力度还不够被调查者认为实施效果最好的政策是税收减免,对其评价为“很好”和“较好”的样本数占参与样本数的73.57%,其次为融资担保,这一比例为66.89%,产业化补贴和风险投资支持的比例都远远低于50%,说明要么没有制定这些支持政策,要么政策执行还没有完全到位。通过对各项政策的认知情况与实施效果评价的交叉统计分析,可以看出,对各项政策实施效果评价“很好”的被调查者中,对其“熟悉”的比例均远大于“了解”的比例;对各项政策实施效果评价“一般”的被调查者中,对其“熟悉”的比例绝大多数均小于对其“了解”的比例;对各项政策实施效果评价“较好”的被调查者,对其“熟悉”和“了解”的比例没有一定规律可循。整体上来看,被调查者对这8项政策的实施效果评价,都是建立在对政策一定熟悉程度之上的,评价客观,逻辑一致性较好。四、新兴产业扶持政策应关注的几个问题通过以上分析,本文主要得到下面几点结论:1.由于本次调查的被调查者主要来自企业、行业主管部门,受限于被调查者所属群体,被调查者对不同政策的认知度有所区别。与本次被调查者直接利益相关的政策,以及政府大力推行、普惠性的政策认知度相对较高,如税收减免、费用减免等;相反,针对特定对象,并且与本次被调查者无直接利益相关的政策认知度相对偏低,如金融政策、政府采购等。2.同样,被调查者对各项政策的重要性评价也受到被调查者基本特征的影响。因为大部分被调查者自企业,受到立场、职业背景、相关利益等因素的影响,税费减免等被调查者认为是重要性较高的政策,这一结果与被调查者的工作单位分布情况相符合;而重要性评价相对偏低的政策如专利保护政策等,可能与被调查者的工作单位所处阶段有关。3.税收减免政策实施情况和实施效果评价都比较好,财政补贴实施情况较好,但其实施效果评价并不高。总体来看,各项政策的实施情况评价都比实施效果评价要好一些。4.对各项政策的认知情况、重要性判断、实施情况和实施效果评价在逻辑上应该一致,不应该出现对一项政策认知度较低,但却有较大比例的被调查者对其重要性、实施情况等做出了评价。通过交叉统计分析,实际的调查结果与理论分析是一致的。综合来看,政府在制定新兴产业扶持政策时,应该关注以下内容:首先,政府应对信贷支持政策、风险投资和政府公共政策服务等加大宣传和执行力度,使得新兴产业相关从业人员知道并了解国家的相关政策法规,并利用相关政策规避和减小生产经营的风险;其次,政府对新兴产业的