中部崛起与各项政策的冲突

中部崛起与各项政策的冲突

公共政策的运作过程中存在着各种矛盾和冲突，这是公共政策的一个基本领域，即政治矛盾。政策矛盾,指政策体系的统一体中各要素之间,政策运行的统一过程各环节之间,以及政策系统与政策环境之间的相互差异、对立、甚至冲突的现象,和他们之间相互制约和相互作用的关系。本文以政策矛盾为研究对象,研究中部崛起过程出现的矛盾与问题,分析其原因并提出对策。一、中部崛起战略的系统构成与协调机制不完善中部地区,包括山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南六省,国土面积103万平方公里,总人口3.6亿,是中国重要粮食生产基地、能源原材料基地、装备制造业基地和综合交通运输枢纽,在中国经济社会发展格局中占有重要地位。继东部沿海开放、西部大开发和振兴东北老工业基地之后,中部崛起成为又一重要的国家经济发展战略。实施中部崛起战略涉及到政治、经济、文化等社会生活的各个方面,是一个艰巨的系统工程,需要各个方面的共同努力,更需要代表区域整体利益的地方政府来发动和推动。中部崛起过程中,政府扮演着主导角色,而管理公共事务、配置公共资源、分配公共利益的各项政策则是政府实施中部崛起战略的基本手段。然而,由于社会问题复杂、利益不断分化与冲突以及协调机制不完善,使得中部崛起战略的各项细化政策在重新分配与调整社会利益的过程中,与其系统内外各要素发生冲突,导致实施过程矛盾重重。中部崛起过程中,各自为政、政出多门、新老政策打架、此政策与彼政策撞车、小政策与大政策抵触等情况屡见不鲜,影响了各项政策效用的发挥和政策体系整体功能的优化,成为中部地区迅速崛起的障碍。二、各地方政策之间的矛盾表现是通过第一地方中部崛起过程中,存在大量政策矛盾。由于缺乏长远发展规划,前后政策之间矛盾;各省份、地方、部门政策之间的矛盾;各地发展重工业政策与国家环境保护政策的矛盾等等。概括起来,中部崛起过程的政策矛盾,主要有以下表现形式:1.推进区域发展战略例如,安徽省的城市群战略定位频繁更改。2004年,合肥提出“9+1”城市圈发展战略;2006年2月,安徽省提出“加快建设合肥现代化大城市、加快皖江大发展、促进皖北大开发和皖西快发展、促进皖南大开放”的区域发展总体战略;2008年又提出建立合肥、芜湖、蚌埠自主创新示范区的区域规划;2009年底,宣布了皖江城市带承接产业转移示范区的战略,涵盖了安徽的十个城市。城市群规划战略不断改进、发展成熟,值得称赞;但定位不准、前后不一致、缺乏长远规划、政策缺乏权威性与稳定性,导致城市群战略难以有效实施。2.地方政府调控经济的重点目标不明确,主要表现为例如,各地招商引资政策与国家环境保护政策的矛盾,表现为:中央提出的一些环境政策,往往得不到地方政府的大力支持,特别是它与地方政府某时期调控经济的重点目标明显不符时。再如房地产政策,目前突出的问题是,中央对房地产业的调控得到老百姓的支持,但地方政府为了自身的土地财政收入,有意无意地歪曲执行房地产调控政策,房价屡屡暴涨。地方利益分化,地方政策与中央政策目标不一致甚至冲突,使中央政策很难落实到位。3.共同宣传自己的文化特点,争夺“龙头之争”中部崛起战略初提出时,就曾出现“诸侯纷争、狼烟四起”的局面:中部六省各行其道,力争做“中部崛起”的领头羊;省会城市各自宣传自己的文化特点,争做“龙头城市”,展开闻名全国的中部“龙头之争”。中部地区各自为政、自谋发展的状况制约和抵消了国家促进中部崛起战略的政策效应,中部各省之间竞争大于合作,存在不同程度上的“离心化”发展趋势:湖南向南发展、安徽向东发展、江西对接长珠闽、山西融入京津冀等,中部地区难以“抱团发展”,形不成区域经济发展的合力。4.长远规划和长端运车例如,湖南省长株潭公交一体化因部门利益难以平衡而迟迟无结果。在1999年,湖南即推出公交同城规划方案,但一直未能落实到位。株洲和湘潭之间的车程仅需10多分钟,长沙到两地也不到半小时,可是三地居民往来仍需换乘长途客运车辆。有关负责人表示,城市公交不以盈利为目的,由城建部门主管;而长途客运以盈利为目的,由交通部门主管。如果把目前三地间的长途运输改为公共交通,则会涉及相关部门间的利益调整。三、分析中央发展缓慢过程中政治矛盾现象的原因中部崛起过程中产生政策矛盾现象的原因,主要有以下四个方面:1.协调发展意识不强其一,各省份、地区、城市缺乏长远发展规划,争相实现崛起而又急于求成,过于追求眼前利益。发展规划、产业布局等缺乏统筹规划,重复建设、资源浪费、效率低下、不合理的短期化行为等问题严重存在。其二,中部各省、地方政府协调发展意识薄弱,各自为政、自谋发展,在经济发展中极力寻求各自突破口。各地的发展规划往往以自身为中心搞重复建设,建成“小而全”的经济中心,不能实现区域内资源和要素的整合、产业和企业的重组、基础设施的共享、环境保护的联动等。2.中央与地方政策之间的矛盾其一,中央与地方利益存在差别。中央政策代表国家的整体利益,而地方政府所代表的地方利益则具有双重特性:既要服从中央,又要代表本地区利益。中央政府与地方政府的利益差别以及地方政府利益的双重特性,导致中央政策与地方政策之间的矛盾与冲突。其二,地方利益分化。行政区分割导致不同行政区域的政策和制度之间相互冲突与矛盾,形成了各自为政的诸侯经济。为了获取自身利益的最大化,各政府部门寻求的不是合作而是相互竞争的策略,政策之间不是协调而是相互矛盾。3.资源要素配置不合理行政体制的束缚,市场机制不完善成为中部地区迅速崛起的严重障碍。由于行政区划制度的约束和地方狭隘利益驱动影响,中部地区资源被划分为条条块块,无法以市场为主导进行资源要素的优化配置和合理利用,区域范围内聚集效应和规模效应得不到体现。地方政府往往代替市场机制,利用种种非市场手段保护本地产品在本地市场的地位,限制外地产品进入;同时,为了更多地引进外资,各地纷纷在引进外资优惠政策上过分竞争,甚至相互倾轧。4.政策体系的不协调化中部各省份、地方、部门在自身利益最大化的诱导下,在政策与行为上都会存在机会主义倾向,而目前中部地区的利益协调机制与约束制度尚不完善,很难维持各政策系统和政策体系的关系协调。对中部地区来说,协调发展从长远看虽可实现共赢,却也要支付成本。由于各地在整个合作体系中承担的分工不同,所获得的收益也存在差异,某些地方短期内必须放弃一些产业,其暂时利益会减少。当总体利益得不到合理分配,或少数地方因合作带来的局部利益受损而又得不到及时有效的补偿时,则会背弃合作,产生矛盾。四、在中间的崛起过程中，解决政治矛盾以解决1.以长远利益为导向,超前谋划、前后配合其一,各省要克服长期存在的官本位和地方保护主义思想,树立“整体大于部分”之和的观点,确立全局观念与整体意识,以整体利益为重。其二,要立足长远利益,以高起点、高标准,超前眼光和思路做好总体战略规划,为未来发展留足、留够空间,保证中部崛起各项政策前后连贯性,进而确保其权威性、稳定性。其三,在协调发展意识的形成中,新闻媒体可发挥其重要作用,通过媒体对“中部崛起”战略构想的大力宣传,促使有关各方在区域共同利益上达成共识,增强中部地区的内部联系和凝聚力。2.以贸易为纽带促进区域经济协调发展中部地区要尽快建设一个规划、制度、政策相统一的中部地区经济圈,反对地方保护主义,消除贸易壁垒,以贸易为纽带来促进区域经济协调发展,形成中部地区利益共同体,并强化其凝聚力、向心力、竞争力。当然,中部地区经济圈不是各省经济之间简单的叠加,而是一个系统工程。只有彻底打破行政区划的传统概念,把原本分割的经济利益联结在一起,保证各种资源流动的畅通无阻,才能促进中部迅速崛起。3.第一,加快国内区域经济合作其一,要加快体制改革,使市场在资源配置中发挥基础性作用。要以市场机制为主导,打破省、地区、行业、部门、所有制的界限,鼓励本地企业走出去,积极参与国内区域经济合作。其二,转变地方政府职能,建设服务型政府。通过规范政府行为,提高服务水平,加强行政协调,营造中部地区发展的良好政策环境,提供优质的公共服务。进一步强化政府服务意识,改进政府服务方式,提高政府管理水平和办事效率,增强省市之间政策的公开性和透明度。4.建立政府间联席、对话机制和交流平台其一,通过协商、谈判以及建立各种形式的经济组织等方式,妥善协调各方利益关系,对区域共同利益达成共识。目前中部论坛、中国中部经济发展研究中心、中部地区