清朝养廉银制度探析

清朝养廉银制度探析

永连银制度是清朝雍正时期为惩罚腐败而制定的经济调整机制。有关清朝养廉银制度,学术界在诸多方面都进行了很有价值和较为深入的探讨,对于制度的基本内容亦有较为深刻的认识。因之本文的探讨,于其受益的对象而言,在京官、武官、外官中侧重外官,于具体内容而言,侧重的是对于制度本身的认识存在某些含糊方面的问题,进而对养廉银制度作为一种惩贪机制何以未能至始至终发挥其整肃吏治的根本原因进行仔细地分析,以期能有裨于当今的廉政建设。一养廉银制度的确定养廉银制度是清初统治者为消除因实行低俸政策造成官员养赡不足、吏治糜烂的困境而采取的一种经济调整机制,也即其出台的原因于其研究者中已经形成一致的看法,笔者无庸赘言。对于其确立的具体时间,有清一代官方记载互有抵牾:《清朝文献通考》卷九十《职官考》、《清史稿》卷二九四《诺岷传》皆载为雍正二年,而《清会典事例》卷二六二《户部俸饷·外官养廉》言为雍正五年。因当初诺岷奏请施行的原折未见公布,故当今学者的研究,也没有形成令人信服的一致结论1,笔者因之通过耙梳相关人员的奏折,以期能进行更加可信的分析。雍正三年二月初八,山西布政使高成龄奏折,其有言:谨奏为奏明雍正元年耗羡银两事,伏查晋省州县征收钱粮,向来火耗最重,每正项一两竟加耗三四钱及四钱五六分不等。雍正元年五月十二日抚臣诺岷到任后,仰体皇上轸念民瘼至意,酌议裁减,如原来未及加二者,照旧征收。加二以外者,尽行裁去,止以加二为率,通省耗银约计五十万两。经抚臣奏明,除应给各官养廉并通省公费等项需银三十万两外,扣存银二十万两弥补无着亏空,统俟收齐耗银之日,准收除实在数目造册奏闻等因,遵照在案……再各官养廉因本年耗银有参革各员亏空不敷,经前署司田文镜与抚臣议定,俱以抚臣诺岷五月十二日到任清查之后算给,合并声明。据此折,可以基本确定其实施的时间应为雍正一年,于此折外,笔者复行梳理,据雍正三年八月初十日伊都立奏,有“今以通省之耗羡而定为通省之公用,上不累官,下不累民,诚为两便,况奉行两年,俱属相安”等语,雍正三年言耗羡归公已历两年,当为雍正元年事无疑;又据雍正六年七月初一田文镜折言“迄今归公五年,各上司俱得有足用养廉”。因此可以确定,养廉银制度确系发端于雍正元年。养廉银绝大部分源于地丁钱粮的耗羡归公,雍正二年,河南巡抚石文焯奏“州县既无耗羡,上司革去规礼,知府以下各官皆于耗羡内分别给以养廉”。这是外官养廉的基本来源,随着经济的发展及形势的变迁,盐税、茶税等耗羡相继归公,养廉银也部分取给于此。雍正五年谕“著动用两浙盐课余银一万两,两淮盐课余银二万四千两,分给八旗都统以至参领等”养廉(1085页),至于京官,雍正十一年奏准,“各省照例应解之饭银”,“为户部养廉之用”(1085页)。在特殊情况下,甚至于从正项中给以解决,乾隆七年十一月谕言“然通天下计之,耗羡敷用之处,不过二三省,其余不足之处,仍拨正供以补之”(册11.299页)。耗羡归公的银两,俱著提解布政使司库。“听凭大吏分拨,以公众之耗羡,为公众之养廉”,以防自收自支之弊。当然,这也并非刻板不变的铁律,乾隆二年奏议,“道府以上养廉,仍就藩库支给,州县以至佐贰或杂职养廉,在于各属库坐支”(1101页)。此外,有些佐杂养廉,如离省较远,可“由府赴司领回支给”(1108页),又据《宜宾县志》:“嘉庆五年奉文,除府、县养廉银由司核给外,其各官应食俸、廉银两由县征收地丁银内扣支”(52页)。其发放周期系“按季给发”。养廉银的具体数目,据雍正谕言酌定浙省官员养廉银数目时规定:从雍正六年起,“令该抚酌量官职之大小,府州县地方之繁简,秉公派定数目奏闻”。该原则是派定养廉银的最一般原则,各级官员养廉银的具体数目,谨以雍正十二年各官员的养廉银数额见表:雍正在四年六月曾言,诺岷将耗羡归公后,分作三项支用:一为“补无著之亏空”;二为“各官定养廉之资”;三为“公事留办理之费”(册10.1037页)。养廉银与公费是分开的,可是,养廉银在实际支用上,公私界线并不明晰。雍正二年正月,河南巡抚石文焯奏言:“惟向例有臣衙门一分火耗,臣晋以为养廉。除臣家口衣食及一切用度外,臣有修理化鱼沟工程借用官库尚有未完银一万六千余两,得以积凑还库”。养廉银冲抵应属公用留下的积欠,实际上是化私为公。又,雍正七年四月初一,山西巡抚伊都立言,其“一年养廉银三万一千七百两”,“衙门一切日用等项共用银九千七十二两”。衙门的日用开支本属政府的财政行为,却也须用养廉银支付。愈至后期,养廉银与地方公费的界线愈为模糊,嘉庆二十五年谕直省大小官员,“自雍正议设养廉,由督抚以至州县藉以为办公之资”。从一定角度而言,正是界线的不明晰,其实际功效方与理想中的设计出现严重偏离。二“以贪腐为主要内容之一”,是以“皇权”为主的,是导致腐败的根本原因养廉银制度实施之初,确使“吏治稍得澄清”,但在专制时代,即便是再好的制度,行之长久,也会扭曲其本来面目,其能否成为真正能够运行的制度而非仅为纸面规则,是依统治者的意志而转移的。创制之初,雍正进行了大刀阔斧的吏治整顿与财政改革,养廉制度的运行相对来说尚有实效。其后的乾隆,进而以后的几代王朝,或在制度推行上呈软弱之态,或因社会制度本身所孳生的制度腐败造成不可逆转之势而有心无力,面临漫漫一片的贪江欲海,也只有望之兴叹而已,“自乾隆中世,至道、咸间,清代吏治之腐败,达于极度”(761页)。正如嘉庆谕言,即非干贪求者,“势不得不取给陋规以资挹注,而不肖者,则以为少取多取均干吏议,转恣意征求,除办公之外,悉以肥其私橐,上司心知,通省官员莫不皆然,岂能概行纠劾,遂阳禁而阴纵之,于是箕敛溢取之风日甚一日,而闾阎之盖藏概耗于官司之削,民生困敝”。道光二年十月,有奏称:“外省遇奏销地丁,则向州县提取奏销部费,报销钱粮则提取报销部费,并有首府首县用印文催提者,甚至调一缺、题一官、请一议,叙及办理刑名案件,皆以部费为词,有打点、招呼、翰旋等名目,河工、军需、城工赈恤诸务,则曰讲分头,所需部费自五六万三四十万不等,此等银两,非事先于公项提存,即事后于各属摊派,上司既开通融之门,属员遂多浮滥之用,克扣侵欺,弊端百出……而外省司书幕友局面串通京师奸猾,藉各部费,诈骗分肥者,尤居十之七八”。光绪三十二年八月,御史吴钫奏言:“京曹则仰给于食鬼遗印结,外吏则取偿于漏规平余,苞苴公行,簋不饬,吏以贪败,岁有所闻”(417页)。“贪官墨吏,投赀一倍而来,挟赀百倍而去,吏治愈不可问矣”(536页),整个官场无异于一大贪污受贿场,养廉制度不复养廉矣。低俸并非是官吏贪黩的根本原因,在专制时代,促成腐败的根本原因是皇权主义及其运作下的官僚制度,养廉银制度只是一味并不对症、无法根治的药方。因此,作为遏制腐败而欲使官场大法小廉的具体制度,不可能从根本上解决腐败问题,其功能的最终弱化乃至丧失是其不可避免的命运,因为具体制度不可能解决根本制度必然伴生的问题。我国古代的政治权力体制具有典型的一元化特征,撇开少数君权羸弱的时代,从总体的社会运作机制来看,中国传统社会的最大特点就是皇权支配社会,它是基于社会经济又超乎社会经济的一种特殊存在,在整个社会权力的运作系统中,皇权高居于金字塔的顶端,它的权力从法律层面上来说,在时间上是永恒的,在空间上是无边的,没有能够对其进行实质性制衡的外在力量,天尊地卑,尊主卑臣,天经地义,天下只是其一家乃至其一人之天下。因此,在专制时代,皇权在很大程度上决定着一个制度的实际效力。因为它是超越制度之上的,皇帝可以名正言顺地攫取别人去做即触法网的社会财富。虽然,无人会指出或者认为这种行为非法,甚至于根本上就认为是理所当然,然上有所好,下必甚焉。再者,皇权超越法律之上,也会造成法律惩治腐败的机能大为削弱,皇帝可以轻而易举地让他所宠幸的贪官墨吏逃避法律的制裁。并且,在具体操作过程还会因其个人性格因素使诸般制度朝令夕改,种种不可愈越的皇权,都可能使养廉制度在实际运行中弱化乃至异化。可以这样说,皇权的腐败才是最致命的腐败,无论其影响的广度和深度,都堪称首屈一指。而且,皇帝的侵吞巧取,还往往冠以漂亮的外衣,例如,对于臣下的行贿行为,就美其名曰“进贡”,臣子行贿被视为忠心,皇帝的贪掠就自然视为难却臣下的一片爱心了。雍正十三年谕内阁:“自古地方官员有进献方物之礼,盖以地土所产,贡之于君,所以将其诚意。而为君者,鉴其意而酌纳,所以笃堂廉之谊,联上下之情也”(册8.924页)。臣下为表忠心的贡品多系罕见珍品,腐败就更非同一般。一国之君,万民之表,尚是如此,上梁不正下梁歪,臣下何能独保清廉。而且,这种进贡还具有一定意义上的必然性,有清一代帝王,多有严禁陋规之谕,殊不知,自己才是陋规的最大收受者,贪者反贪,何能不贪?《清类稗钞》载:“建颐和园,其款多出之海军经费,约计银三千万两。其修理费,则出土药税。土药税,每年有一百四十余万,归户部拨款者仅三十余万两,余均归颐和园。孝钦后驻时,每日须用一万两”(516页)。如此奢侈糜烂而置财政困窘和民生凋敝于不顾,又何能禁大小官吏竭泽而渔?而且这些出自皇帝名义的搜括名正言顺,没有任何权力能对其进行有效约束,这种蚕食鲸吞就更加肆无忌惮。同治丁巳、戊午间,“穆宗尝手批至户部取银,户部见条付银,不敢覆也”(515页),皇帝的腐败权力就是这样大。“醇亲王薨,修祠,造坟诸费,皆由户部拨,经费共用五百万。祠中九莲灯开销九万两,户部接内务府咨,即付,不敢驳诘”(516页)。皇家的开支,无人敢于过问,正是这最大的合法腐败者促使大小官吏上行下效,致贪风不息。在皇权社会,皇帝可以左右司法,投其所好的不法官员,往往能因皇帝的一句金科玉律而逍遥法外,法律面对皇权保护下的腐败往往显得苍白无力。因为“导致专制权力产生的政府制度或产业制度,会鼓励掌握这种权力的人要绝对地去满足他们自己的利益,而且能够使他们这样做到。因此农业专制主义犹如工业专制主义一样,会使受到极权力量恩泽的人们绝对地腐化下去”(131页)。乾隆年间的宠臣和,在乾隆朝当权二十几年,贪财嗜货,恃权聚敛,由于乾隆的庇护,终乾隆一朝,炙手可热,无人敢于谁何。其家产据其后来抄家的清单较有代表性的钱物有:地亩八千余顷,当铺七十五座,本银三千万两,玉器库二间,估银七千万两,赤金五百八十万两,估银八千七百万两,其中有两项超过当时清政府的年收入,即其家人刘全,其“查抄资产竟二十余万,并有大珠珍珠手串”(10757页),贪黩之状,不可想象。皇权之所以如此呵护腐败,正如马基雅维里言:“君王为了保有国家,时常要被逼着去干坏事的;因为那一群人,你自信自己的往后统治有赖于他们的,而这群人,不管是百姓也好,兵士也好,或贵族也好,却是生活腐败的,那你就得采取同样腐败行径来满足他们”(112页)。即便从“高薪养廉”这一具体的制度保障而言,官员对于养赡家口的养廉银并没有完整的支配权,其所有权实际上是操于皇权之手。嘉庆十九年四月,因“教匪滋事”,直隶省动用军需约九十万两,因该管各上司漫无觉察,著落分赔,仍属虚悬,“在现任大小官员养廉银内分作十五年均匀摊扣归款”(册31.953页),不管是否有牵涉,皆须一体均摊,只要皇家无损失,其他人的利益可以置之一边,即如章学诚言,侧闻“有通扣养廉,而不问有无亏项者矣”(327页)。可见,皇权的不可制约、自身的腐败以及皇权保护下的腐败是导致养廉银制度失效的根本原因,作为一种屈从于皇权下的制度,不可能去抗衡皇权的无边冲击,其功能褪化以至丧失是它的必然归宿。三完善我国的法律制度,使社会生活线我国古代的官僚体制,每一级都具有家长制的特征,正如皇帝通常被尊为全国的君父一样,皇帝的官吏也都被认为对他们各自的管区维持着这种父权关系(691页)。对某一级官员来说能相对有效地对其进行控制与监督的唯有它的上级机构,即这种监督也往往显得苍白无力。如嘉庆五年正月谕:“大抵州县亏空,不畏上司盘查,而畏后任接手,上司不能周知,盘查仍须书吏”(册28.749页)。通常情况下,每一个地方政府机构的首脑,也即如其治下的土皇帝,无从进行有效约束。按照权力分配财富的原则,他攫取财富的手段也即具有超强能量,以致贪污猖獗、屡禁不止。正如刘泽华先生所言,导致贪污的最根本原因,“还在于古代中国社会权力支配一切的特点和专制主义中央集权的官僚制度”(99页)。在权力支配一切的中国古代社会,权力在社会分配中可被视为一般等价物,有了权,就可以迅速地积聚财富,同皇帝一样,各级官员也同样依据自己权力的大小来攫取经济利益。我国古代官僚,不仅是一个地位群体,还是一个阶级群体,既是官僚,又是地主,这就形成了官僚的双重职能,即既具有管理职能,又具有剥削职能,这两种职能的有效结合,就使其经济上的取向更为明显。在专制时代,权力与财富可谓一对孪生兄弟,有权者藉以掠财,有钱者藉以买官,权和钱的这种互动关系,最终使得权力成为获得财富的最有效途径,因而不择手段购买权力的市场就非同寻常的火热。不法官吏行事,也多以权为本,民生吏治,不复问也,“或以逢迎意指为能,以沽名市誉为贤,甚至暗通贿赂,私受请托,不肖官吏,滥列荐举,而朴素无华,敦尚实治者,反抑而不伸”(册7.67页)。卖官弄钱,以钱市权,冗官充斥而耗羡有定,吏治愈不堪听闻。有清一代,私受陋规,屡禁不止,这是其症结所在。清朝对于钱粮征收的积弊,防范手段不可谓不严密,或知由单,或滚单,纳税者自行投单封柜,为何都无法禁止种种贪败现象,其原因也即在此,没有制约的权力可以凌驾于任何严密的制度之上,形成法律制裁的真空地带。没有有效的制约,再好的制度也是一纸空文,这在专制时代是无可逃避的现实。我国古代重人治、轻法治,对官吏的约束也多为空洞的道德伦理说教,缺乏真正的法律制约。正如雍正针对耗羡归公言:“从来有治人,无治法,文武之政,布在方策,其人存则政举”(册7.352页),基于这种思想,他对官吏的贪污不法行为,不可能真正意识到要用法律体制来约束,诸如无法杜绝的钱粮亏空问题,其意唯“先拣选殷实老成吏胥一人,以充钱粮总吏。通详报部。凡征收即令随征随解。不得留存”(403页)。首先强调的是道德的自律,其次辅之以随征随解致其无物可贪来消极制约,完全处于被动状态。靠人的自律,一旦缺少外在的约束,这种可靠性就很难保证。其次,家族观念和亲党政治也是腐败的添加剂。我国古代家族观念浓厚,在法律上重家庭、重家族而轻视个人的权力,长期以来的文化积淀,形成个人依附家庭或家族的社会心理,读书做官,是光耀门楣,光宗耀祖,相应地,个人对家族就有了种种义务和责任。这种风气渗透官场,极易滋生人情风,重亲情、乡情进而忽视设官治民的根本,于是请托风不息,贿赂公行,“大抵士人侧身官籍,其荣华享用之志,久已胶固于胸中,即眷属亲朋之徒,尽仰周旋于鼻息,所以幸博一官,靡不身家念重,廉耻心堕”(759页)。我国古代司法的一个显著特点是情、理、法并重,情、理从某个特定的角度来说,就是个人对家庭的义务,这是不可推卸的责任。幸博一官,来打抽丰的亲朋戚友往往是一个群体,耗羡归公之前,“凡得一官,亲戚仆从之待养者数百人”(987页)。如此浩浩荡荡,地方官难敷支用,势必不得不枉法苛求。而且,正因这戚友仆从与地方官的种种裙带关系,就更容易结成牢不可破的腐败保护网,形成地方官的家天下。于是乎,引类呼朋,贪音齐奏,直如天马行空,来去自由。官僚结党是封建官僚政治的赘瘤。它以门生、故吏、同年、同乡、同班为基础,是封建官场彼此倾轧、献媚邀宠、肆行贪污纳贿的运动场,极其勾心斗角、拉拢请托之能事,借以集成自己的腐败圈。直如《红楼梦》里贾雨村的门子所言,做官的须有一张当地的护官符,一损俱损,一荣俱荣,牵一发而动全身,至于官官相卫,为其腐败构筑牢固的安全屏障。俗言“朝中无人莫做官”,从一定角度来说,这是对朋党政治加强腐败安全系数作用的高度概括。《儒林外史》里寒酸秀才范进一旦中举,那业已退任的周知县便亲来拜望,并立马攀上高要县汤公,言系出自同一师门,成了亲切的世兄弟,送房送银,不亦乐乎。这些辛辣的讽刺十分明显地暴露了晚清官场的黑暗,从一个片断,反映出官僚结党在腐败的浊流中兴风作浪、推波助澜的负面作用。除了出于师门之谊、同乡同族的亲缘结党外,还有政治意义上的结党,它对腐败的促进作用也至为明显,因为它更突出了经济取向上的政治化特征,更是你死我活,残酷无情,鉴于生死存亡之层面,腐败之网张得更广、织得更密,“朋党之争激烈时,朝廷纲纪法制都会被践踏无遗。甚至连专门整饬吏治的政绩考课,行政监察等,也会被当作朋党间互相攻击、陷害的工具”(191页),如明珠结党,“或称其贤,则向彼云由我力荐;或称其不善,则向彼云上意不喜,吾当从容挽救。且任意增添,以市恩立威,因而结党群心,挟取货贿”(299页)。决定官场命运,谁敢不寤寐以求之。我国古代社会,等级森严。车有等、服有等、居有等,种种等级划定官民之区别而不能僭越。官吏出行