第七章 城市土地市场管理

第七章城市土地市场管理内容提要城市土地市场管理概述城市土地市场供需调控与管理城市土地市场价格管理城市土地市场微观管理17.1城市土地市场管理概述一、概念（一）土地市场和城市土地市场

市场：是商品交易的场所，是商品交换中发生的各种经济关系的总和。1、土地市场狭义的土地市场，指以土地作为交易对象进行交易的场所。广义的土地市场，指土地这种特殊商品在流通过程中发生的经济关系的总和。我国土地市场包括城市土地市场和农村土地市场。

2（二）我国城市土地市场的形成与发展1979年前，无偿划拨土地的用地制度1979-1987年，合资企业有偿使用建设土地1988年《土地管理法》，土地有偿使用用地制度改革，萌芽阶段1990年建立土地有偿出让、转让制度形成阶段1999年《城市房地产管理法》，完善了土地市场完善阶段3（三）城市土地市场的结构体系市场结构反映的是市场体系内部组成状况及其相互关系，城市土地市场的结构体系包括类型结构、层次结构和组织结构。1、城市土地市场类型结构——由城市土地的用途多样性决定，包括住宅用地市场、商业用地市场、工业用地市场等类型。城市各类用地市场由于土地经济供给稀缺性的影响，各类用途的土地之间存在激烈的竞争，通过城市土地区位选择最佳用途的竞争，形成城市土地各类用地市场之间的关系。4城市土地产权市场是反映人与人之间关系的土地产权市场，但在市场上只有产权的交易，没有土地实体的空间移动。我国土地市场上交易的产权，仅限土地使用权，因我国城市土地实行的是国有制，土地所有权不允许买卖。所以，我国的土地市场实质上是土地使用权市场。52、城市土地市场层次结构城市土地一级市场——城市土地所有者将土地使用权在一定期限内让与城市土地使用者特征：垄断性市场反映土地所有者和土地使用者之间的关系交易方式：出让、出租、入股城市土地二级市场——城市土地一级市场的土地使用权受让者将剩余年期的土地使用权让予其他土地使用者特征：竞争性市场反映各土地使用者之间的关系交易方式：转让、转租、抵押、入股6土地三级市场三级市场是土地使用者之间进行的土地转让、租赁、抵押、交换等交易活动。它是市场调节的开放市场。土地的价格原则上是根据市场供求状况，由交易双方议定，交易总量由市场供求决定。7三级市场结构是我国目前土地市场的基本构成，明确区分三级市场，即有利于政府管理和调控土地市场，也有利于分析土地市场的交易状况，掌握真实的市场供求关系。尽管二、三级市场之间较难区分，有时出现交叉，但是严格区分三级市场结构对土地市场管理者来说是非常有价值的。8我国城市土地三级市场结构示意图土地所有者（各级政府）土地使用者土地使用者土地使用者土地使用者土地使用者土地使用者…一级市场二级市场三级市场土地使用者土地使用者…土地使用者从城市土地层次结构来看，一级市场是关键，是整个土地市场的“总阀门”，一级市场的运行状况决定了二级市场的运行状况，因此，城市土地市场管理的重点，就是对一级市场的供需和价格进行管理。93、城市土地市场组织结构城市土地市场主体组织土地市场主体是土地市场的动能要素，土地市场的存在依赖于土地市场主体的活动，土地市场主体是形成土地供需的关键。市场主体要求具有产权独立、自主进行市场决策和追求自身最大经济利益三个规定性内涵。城市土地市场中介组织由于城市土地的位置固定性、异质性、产权关系的复杂性和市场信息的不完全性，需要中介组织保障土地市场的有序运行。城市土地市场调控组织各级政府是调控的主体，目的在于合理配置土地资源，合理分配土地利益。10在城市土地市场上交易的是土地的产权，交易的实质是实现土地使用权的转移，而不是土地实体的移动，与一般商品交易具有根本区别。（四）城市土地市场特征交易实体的非移动性城市土地市场是一个地方性市场，受各地经济环境影响较大。区域性垄断性流通方式的多样性土地作为稀缺资源，自然供给无弹性，经济供给有较小的弹性，土地价格主要受需求影响。土地供给弹性小11（五）城市土地市场运行机制二者的联系：市场机制在市场秩序的形成过程中，市场机制是最重要的、最基本的调节力量，主要包括供需机制、竞争机制、价格机制，核心是竞争机制。宏观调控机制市场也存在缺陷，需要政府进行宏观调控，以弥补市场机制的不足。一方面，宏观调控的措施必须以市场为依据；另一方面，宏观调控为市场导航，规定市场的发展方向，克服市场机制在利益关系上的局限性和短期性行为，为市场机制发挥经济功能提供必要的前提。12二、城市土地市场管理概述（一）城市土地市场管理的必要性1、土地市场本身的特性①土地市场是一类典型的不完全市场②土地市场是一类地区性市场③土地市场是产权市场④土地供给弹性小2、城市土地市场运行中出现的问题①土地开发和供给存在盲目性②土地收益分配不合理③城市土地资源配置不合理13不完全市场是指不具备下述条件之一的市场

1.同质产品；2.众多的买者与卖者；3.买者和卖者可以自由进入市场；4.所有买者和卖者都掌握当前物价的完全信息，并能预测未来物价；5.就总成交额而言，市场各个经济主体的购销额是无关紧要的；6.买者与卖者无串通合谋行为；7.消费者追求效用最大化，生产者追求利润最大化；8.商品可转让。14（二）城市土地市场管理的内容

1、城市土地市场的宏观管理：国家从社会经济发展的总体和长远目标出发，通过经济手段和行政手段，对土地市场进行干预。主要包括城市土地市场的供需管理和城市土地市场的价格管理。2、城市土地市场的微观管理：国家通过法律手段和行政手段，对城市土地市场主体、市场客体和市场交易程序进行管理。157.2城市土地市场供需调控与管理

一、城市土地市场供需平衡模型和调控机制1、城市土地市场供需平衡的涵义LLLLSDPPPDDSS城市土地供需平衡是指城市土地供需运动的趋势----从非均衡趋向与均衡，是一种动态的平衡。162、城市土地供需平衡模型我国城市土地供需运动是在一、二级市场中的土地所有者、土地开发公司、土地需求者之间进行的，其供需平衡在一级市场和二级市场上共有存在四种供需关系情形。土地所有者S1h土地开发公司D1h和S2h土地需求者D2h一级市场二级市场17S1h=D1h：代表土地所有者与开发公司之间的一级市场供需平衡S2h=D2h：代表开发公司与土地需求者之间的二级市场的供需平衡18D1h土地闲置，耕地减少，农业发展受到影响；稳定S1h，刺激D1hS1h3、城市土地市场供需平衡调控机制D1hS1hD2h商品房大量空置；控制S2h，刺激D2hS2hS2h土地紧缺，环境恶化，导致二级市场城市用房紧张；只能调节稳定S1h，避免由D1h引起D2h短缺有一级市场供不应求引起的，采取前述措施；由房价偏低导致，则需刺激S2h，抑制D2h供需状况表现和措施D2h193、城市土地市场供需平衡调控机制（1）对一级市场土地供过于求的调控S1h＞D1h

措施：①控制城市土地增量供给，稳定S1h。具体包括加强城市规划管理；提高农地特别是耕地的价格；建立耕地用途管制制度。②刺激开发公司开发闲置的城市土地。具体包括对城市土地价格实行“最高限价”管制；开征城市土地闲置税并逐步提高其征收标准。20

（2）对一级市场土地供不应求的调控S1h＜D1h

措施：只能调控供给一方使S1h增大，不能抑制D1h。具体包括建立城市规划的反馈机制，及时修编和适度扩大规划限额；在新编规划范围内，适时、适度降低农地价格。21（3）对二级市场土地供过于求的调控S2h＞D2h措施：①控制S2h进一步增大的趋势，控制一级市场增量供给；②刺激居民对商品住房的需求，具体包括适度降低商品房价格；提高居民的收入。22（4）对二级市场土地供不应求的调控S2h＜D2h

产生这种状况的原因有两个，一个原因在（二）中已论述。另一原因是房价偏低，针对后一原因应采取以下措施：①刺激开发公司的开发行为。②抑制购买者的购买行为。具体包括政府放松对土地价格管制，使房价随行就市；适度降低土地开发贷款利率，提高购房贷款利率。23二、城市土地市场供需调控的“三维立体模型”调控的方向调控的时间调控的力度选择调控目标确定调控措施的作用方向繁荣阶段——抑制、向下萧条阶段——刺激、向上调控效应——正、负效应调控开始的时间调控持续的时间要考虑到调控效应的滞后性和惯性土地经济波动的幅度调控手段的滞后时间和惯性大小调控环境24（一）城市土地市场供需调控的方向

调控的方向包括两方面的内容：①选择调控的目标。当土地市场处于萧条阶段时，目标是增加有效需求；当处于过热阶段时，目标是降低发展速度。②确定调控措施的作用方向。两类措施：一类是刺激土地市场发展的措施；另一类是抑制土地市场发展的措施。25（二）城市土地市场供需调控的时间要准确把握供需调控时机，正确确定供需调控的时限：①准确掌握土地市场运行的状态和变化趋势②由于供需调控决策时间和调控效应滞后性的存在，必须尽早发现土地市场中存在的问题，超前采取调控措施。③密切注意调控效应的强弱，及时修正调控手段，调整调控力度。26（三）城市土地市场供需调控的力度

决定调控力度时，要考虑如下因素：

①土地经济波动的幅度②调控手段从使用到产生效应的滞后时间③调控效应惯性大小④调控环境27

三、城市土地市场供需调控与管理的政策工具

（一）发展计划和规划

1、发展计划一般分为长期计划、中期计划和年度计划。年度计划主要有年度建设用地计划（或年度土地出让计划）和年度信贷投放计划。政府作为惟一的土地供应者，合理确定每年各类土地供应数量和投放时机对城市市场供求平衡有直接影响。政府对信贷资金的投量和投向只能通过间接调控来实现。282、土地利用总体规划和城市规划（1）土地利用总体规划对土地市场的宏观调控

①确定了建设用地总量和耕地保有量的控制指标，制约着城市土地市场上的土地供给总量。②县级土地利用总体规划明确了土地用途，土地用途的转变受土地用途管制制度的制约。③土地利用总体规划是土地利用年度计划编制的重要依据。（2）城市规划对具体土地和房地产项目的控制①用地使用控制，包括用地性质、用地面积、位置、边界范围等。②建筑控制，包括建筑类型、建筑高度、容积率、建筑密度等。③环境容量控制，包括人口密度、绿地率、空地率等。④设施配套控制，即对地上公共设施和市政设施提出定量配置要求。⑤形体景观控制。29（二）财政政策1、地租政策（土地出让金或年租金的升降）2、税收政策（增减各种税赋）3、财政投资政策（对主导产业或不同地区采取财政投资的倾斜政策）（三）金融政策1、直接调控2、间接调控30四、城市土地市场供需调控与管理创新——土地储备制度作用组织体制内容和运作程序培育和规范土地市场盘活企业存量土地资产落实城市总体规划，加快市区旧城改造增加政府土地收益土地收购土地储备土地储备中心土地收购储备管理委员会土地供应31

（一）定义城市土地储备制度是指由城市政府委托的机构通过征用、收购、换地、转制和到期回收等方式，从分散的土地使用者手中，把土地集中起来，并由政府或政府委托的机构组织进行土地开发。在完成了房屋的拆迁、土地的平整等一系列前期开发工作后"根据城市土地出让年度计划"有计划地将土地投入市场的制度。四、城市土地市场供需调控与管理创新——土地储备制度32（二）土地储备制度的组织体制两级管理模式：①土地收购储备管理委员会，土地储备体系的决策机构，制定相关的规章制度和政策，审批土地储备中心的工作计划和重要的土地收购、储备和供应的项目，协调有关职能部门之间的关系，对土地储备中心的工作进行指导和监管。②