第七章 行政行为概述

第七章行政行为概述第七章行政行为概述本章节将讲述行政行为的概念、特征、分类、内容、形式，行政行为的成立要件、合法要件，以及效力规则、瑕疵行为的效力后果等。下列哪些行为是行政行为：1、公务员进超市购物2、行政机关向公民王某或组织租借办公用房3、公安机关对违反治安管理行为进行处罚4、税务局减免某企业的增值税5、地震局发布地震预报6、统计局发布统计数据7、公安局对内部民警进行处分的行为否否是是否否严格意义上，是内部行政行为第七章行政行为概述第一节行政行为的概念、特征和分类第二节行政行为的成立要件与合法要件第三节行政行为的效力第一节行政行为的概念、特征和分类一、行政行为的概念二、行政行为的特征三、行政行为的分类四、行政行为的内容和形式第一节行政行为的概念、特征和分类一、行政行为的概念行政行为是指具有行政权能的组织通过一定的意思表示，行使行政职权或履行行政职责所实施的、能够产生法律效果的行为。即行政主体在实施行政管理的活动，行使行政职权的过程中，所作出的具有法律意义的行为。行政行为具有三要素：主体、职权、影响1、主体要素是行政主体作出的行政行为。不论是行政主体或公务员或依法委托其他组织，均不影响行政行为的性质。行政主体委托其他组织行使的行为，是行政行为法定授权（行政授权）而行使的行为，是行政行为2、职权要素行政行为应当是运用行政职权所为的行为，其中包涵着职权的应用。如，行政机关购买办公用品或租用办公用房，并没有运用行政职权，故不是行政行为。3、法律要素（影响）行政行为应当是具有法律意义的行为，即对他人的权利义务产生影响。有些行政行为不具有法律意义，如气象预报、发布统计数字、地震局发布地震预报等行为。这类行为属于事实行为。二、行政行为的特征（一）从属性（合法性）1、行政行为的实施要有法律依据。（服从法律、接受法律监督）2、必在法律规定的时间和空间范围内实施。（如，行政处罚，发现违法行为立即处罚）3、任何违法、越权行为都是无效或可撤销的行为。（二）服务性（公众服务性）某种程度上，认为行政行为不是命令、管理行为，而是一种公众服务行为。如，行政许可、行政确认、行政给付等体现典型的服务特性；再如，我们经常看到广播局门口的“收费服务厅”，政府门口的“政务服务厅”，税务局“税务服务厅”等。服务二字体现了行政部门的“服务理念”。行政处罚、行政强制等是对社会违法行为的纠正方式，目的在于保护社会公共利益，也体现了公众服务性。（三）单方性（体现行政主体的单方意志，如，行政许可、行政处罚等体现明显的单方性）1、行政行为的单方性以执法性为前提。行政行为必须以合法性为前提，依法作出，不可任意而为。2、行政行为有依职权、依申请之分，都具有单方性。依申请的行政行为虽然是应当事人的申请而启动，但当事人没有决定权，是否许可还要看行政机关的单方意志。3、行政合同。行政合同以行政主体和相对人的双方合意为成立要件，这只是行政行为的一种例外。尽管是例外，也还任然存在着明显的行政主体单方意志。（视频：国有土地出让合同）如，国有土地出让合同，土地管理部门为有效充分利用土地资源与用地人签订的合同。（四）强制性

（行政行为是执行法律的活动，行政相对人必须服从和配合，若不服从，强制执行）1、行政行为的执行，以强制性为后盾。2、行政机关作出的行政行为，是执行法律的活动。法律的强制性体现了行政机关的强制性。（视频：强制执行）（五）无偿性行政行为主体在提供公共服务或要求相对人履行义务时，都不适用民法上的等价有偿原则。（行政合同除外）行政主体实施行政行为是基于公共利益的需求，满足国家管理的需要而从事的管理服务活动。对于管理的经费，通过国民收入的二次分配—税收的形式上缴给了国家，公民无偿地承受了公共负担，接受行政主体的公共服务也是无偿的。三、行政行为的分类（一）抽象行政行为&具体行政行为（二）内部行政行为&外部行政行为

（三）羁束行政行为&自由裁量行政行为

（四）依职权的行政行为&依申请的行政行为

（五）单方行政行为&双方行政行为（六）附条件的行政行为&不附条件的行政行为

（七）授益行政行为&负担行政行为

（八）要式行政行为&不要式行政行为

（九）作为行政行为&不作为行政行为（十）平时行政行为&紧急行政行为（十一）共同行政行为&非共同行政行为

（十二）终局行政行为&非终局行政行为（十三）行政立法、行政执法、行政司法（十四）自为行政行为、授权行政行为、受委托行政行为

（一）抽象行政行为&具体行政行为（针对的相对人是否特定）抽象行政行为：具有行政权能的组织针对不特定的行政相对人所作的具有普遍约束力的行政行为。主要是国家行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。如，行政法规、部门规章、地方政府规章和具有普遍约束力的决定、命令。具体行政行为：具有行政权能的组织针对特定的行政相对人适用行政法规范所作的，只对该特定行政相对人具有约束力的行政行为。具体行政行为直接对特定对象的权利义务发生影响，如，行政处罚、行政征收、行政许可。抽象行政行为不能起诉，具体行政行为可以提起行政诉讼。例：下列哪些是抽象行政行为的成果？A治安管理处罚条例（全国人大常委会制定的法律）B国务院《电信条例》C最高人民法院关于适用《刑事诉讼法》若干问题的解释（司法解释）D北京市政府《北京市基本医疗保险规定》BD（二）内部行政行为&外部行政行为（是否与行政主体具有行政上的隶属关系）内部行政行为：如，行政主体对其公务员的奖惩、任免、调动等外部行政行为：如，行政处罚、行政征收、行政强制等。针对外部行政行为，公民、法人和其他组织可申请行政复议或提起行政诉讼；内部行政争议有特殊途径解决（申诉、控告、仲裁），不能起诉，不能复议。（三）羁束行政行为&自由裁量行政行为

（针对具体行政行为的分类，以作出行政行为时行政规范约束的程度的不同为标准）羁束行政行为：指法律对行为的范围、条件、形式、程序、方式等作了明确规定，行政机关不能作出选择的具体行政行为。如，税务机关的征税行为，是羁束行为。税务机关需按照税法规定的税种、税率计算征税额。自由裁量行政行为：法律仅对行政行为的范围条件、幅度和种类作了原则性规定，行政机关可以根据实际情况自行决定的具体行政行为。如，行政处罚，是自由裁量的行为。因法律仅对行为目的、行为范围等作了原则性规定，而将行为的具体条件、标准、幅度、方式等留给了行政机关自己选择。（四）依职权的行政行为&依申请的行政行为（针对具体行政行为的分类，以行政主体是否主动实施为标准）依职权的行政行为：行政机关主动行使行政职能而作出的行政行为，无需相对人的申请。依申请的行政行为：依相对人的申请而作出的行政行为，以相对人的申请为启动行政程序的前提，没有相对人的申请，行政机关不得主动为之。如，行政处罚，依职权；行政强制，依职权；行政许可，依申请；行政确认，依申请。（五）单方行政行为&双方行政行为单方行政行为：仅行政主体单方意思表示即可发生法律效力的行政行为。如，行政处罚，行政许可。双方行政行为：必须经过行政主体和相对人双方意思表示一致才能成立的行为。如，行政合同。（六）附条件的行政行为&不附条件的行政行为

（以行为生效是否附有一定条件为标准）附条件的行政行为：行政主体根据实际需要在行政规范规定以外附一定生效条件的行政行为。如《XX条例》于2013年10月1日起生效。不附条件的行政行为：行政主体对行政行为的生效没有在行政法规范以外附加任何条件的行为。（七）授益行政行为&负担行政行为（具体行政行为的分类）授益行政行为：即有利行政行为，能为行政相对人授予权利、利益或免除负担义务的行为。如，行政许可负担行政行为：即不利行政行为或损益行政行为，即为行政相对人设定义务或限制、剥夺其权益，增加负担的行为。如，行政处罚。（八）要式行政行为&不要式行政行为（具体行政行为的分类）以行为生效是否具备法定形式为标准。要式行政行为：即具备特定形式才生效的行政行为。不要式行政行为：指行政法规范没有规定必须具备特定形式才能生效的行为。行政机关根据实际需要可自行采取适当形式做出，行为做出就能生效。（九）作为行政行为&不作为行政行为作为行政行为：行政主体积极运用行政职权而形成的行政行为。如行政检查、行政征收、行政强制等不作为行政行为：行政主体消极对待行政职权，在法定期限或合理期限内不履行或拖延履行职责的行为。如对相对人的申请不予答复或拖延答复的行为。（十）平时行政行为&紧急行政行为平时行政行为：在和平时期的社会背景下，国泰民安时期实施的行政行为。紧急行政行为：在非常时期、紧急情况下（如社会动乱、自然灾害、经济危机等）实施的行政行为。（十一）共同行政行为&非共同行政行为（行政行为的主体的人数）共同行政行为：由两个或多个行政主体以各自的名义共同实施的统一行政行为。如，工商局、质量技术监督局、卫生局联合突击检查奶粉的行为。非共同行政行为：行政主体没有以共同名义作出的行为。（十二）终局行政行为&非终局行政行为终局行政行为：不受司法审查的行政行为，如，行政终裁行为，国家行为（国防行为、外交行为。）非终局行政行为：可受司法审查的行政行为。（十三）行政立法、行政执法、行政司法行政立法：抽象行政行为。行政执法：行政机关具体执行行政事务的行为。行政司法：行政机关根据法律授权，按照准司法程序审理和裁决有关争议或纠纷，以影响当事人之间的权利义务。如，行政复议、行政裁决、行政调解、行政仲裁。（十四）自为行政行为、授权行政行为、受委托行政行为（以行政权的取得方式为标准）例1：某省卫生厅针对某血液制品生产单位擅自出借《药品生产企业许可证》的行为，根据国务院《血液制品管理条例》第39条“没收违法所得，并处违法所得5万元以上10万元以下的罚款”的规定，处以6万元的罚款。这一行政行为属于：1、自由裁量行政行为or羁束行政行为2、依职权行政行为or依申请行政行为3、单方行政行为or双方行政行为4、行政执法行为or行政司法行为例2：依照法律规定，具有法人资格的社会团体应当自批准成立之日起60日内向登记管理机关申请备案，登记管理机关自收到备案文件之日起30日内发给社团《团体登记证书》。问：社团登记机关的上述行为属于：1、要式行为or不要式行为2、自由裁量行为or羁束行为3、依职权or依申请四、行政行为的内容和形式（一）行政行为的内容即为行政相对人设定、变更、消灭权利义务关系。1、设定权利义务，如，实施行政许可，赋予行政相对人许可事项的权利；实施行政处罚，对行政相对人施以处罚义务。2、变更权利义务，如，减免税收3、消灭权利义务，如，免税(义务免除)，行政拘留（自由权丧失）4、确认、证明权利义务，如，确认收养关系，公证（二）行政行为的形式1、明示即以书面或口头的形式，语言和文字的形式明白地表达意思。如，行政奖励，以颁发证书，明确授予XX奖等物质形式明确表达；再如，行政处罚，以处罚通知，告知处罚种类、处罚时间、实施处罚的机关等。2、默示行政主体以别人（相对人）能推断的方式间接表达内在意思的行为。如，交警指挥疏通交通的行为、吹口哨的行为。（作为的默示）游行示威日期3日前，公安机关不通知是否许可的，视为许可。（不作为的默示）第二节行政行为的成立要件与合法要件一、行政行为的成立要件二、行政行为的合法要件一、行政行为的成立要件，即构成行政行为所必须具备的条件。1、主体资格要件

2、权力要件

3、内容要件

4、形式要件

一、行政行为的成立要件1、主体资格要件：行为主体必须是具有行政权能的组织。行政权能即指某一法律主体有能力或者资格执行法律、作出行政行为。

行政主体当然具有行政权能，那么，非行政主体能否实施行政行为呢？或者，非行政主体是否具有行政权能呢？非行政主体在授权或委托的情况下，也可具有行政权能，实施行政行为。如，普通高校，一般情况下，不具有行政权能，但经国务院授权，颁发学位证书的行为，是行政行为。即高校在授权的情况下获得颁发学位证书的行政权能。2、权力要件：行政行为的本质必须是行政权的实际运用。享有行政权能是前提，但如果只是享有权能而没有实际行使行政权力、或履行行政职责，则也不是行政行为。如，行政机关，当然享有行政权能，但在购买办公用品或修建办公大楼时，并没有实际动用行政权，此时，他们的购买行为或修建大楼的行为，不是行政行为。3、内容要件：行政行为的内容必须是能够产生法律效果的行为。即这种行为，要么能确认或证明某种法律事实或者某种权利义务关系是否存在；要么为行政相对人设立、变更或者消灭某种权利义务关系的内容和效果。即，实施这种行为，必须具备法律效果，否则，不构成行政行为。反例，行政主体运用行政权所作的事实行为，如统计局公布统计数据，不是行政行为。4、形式要件：行政行为在外观上必须具有一定的存在形式，即，使行为主体的内在意思表示出来。这种意思表示行为的客观存在，是行政行为成立的形式要件或客观要件。行政主体只有将自己的意思或者意志通过语言、文字、符号、行动等方式表示出来，并告知相对人后，才成为一个行政行为。二、行政行为的合法要件只有行政行为具有一定的法定要件，即合法要件，才能稳定的产生法律效力。不具备或不完全具备合法要件的行政行为是没有法律效力的，即使有些可以推定为合法，但终究要被有权机关依法定程序予以撤销或变更，而丧失效力。（一）行为主体必须合法（二）行政权限必须合法（三）行为内容必须合法、适当、真实和明确（四）行为程序必须合法

（五）行为形式必须合法（一）行为主体必须合法行政行为是具有行政权能的组织作出的，也只有这种组织是合法的组织，他做出的行为才具有合法性。即，合法行政行为的主体，必须是合法成立的国家行政机关、法律法规合法授权的组织或者行政机关依法委托的组织。（二）行政权限必须合法即必须是具有行政权能的组织在法定职权范围内实施行政行为。就是说，行政机关必须在自己的事务管辖权、地域管辖权和级别管辖权范围内作出行政行为，被授权组织必须在授权范围内、被委托组织必须在委托范围内作出行政行为。任何超越职权的行为都是不合法的。（三）行为内容必须合法、适当、真实和明确内容合法，指行政行为行使职权时，或在对权利义务处理时，必须完全符合法律法规的规定，包括符合法律的目的、原则和条件等。内容适当，指行为必须公正、合理、符合客观实际，不存在滥用职权的情况。内容真实，指行为必须基于行为主体的真实意思表示。行为主体因重大误解所作的，或受欺骗、胁迫而作的，或公务员故意歪曲行政主体的决定而作的行政行为，都是非真实意思表示的行为，不具有合法有效性。内容明确，指行为所表达的内容清楚、具体，无模凌两可情形。（四）行为程序必须合法

一个合法的行政行为，必须符合法定程序。行政主体在作出行政行为时，必须遵循法定的步骤、顺序和时限。不能缺少法定步骤、颠倒法定顺序、超越法定期限。（五）行为形式必须合法行政行为的形式必须符合法律的规定。

如，行政法规必须采取国务院令的形式发布，行政处罚必须制作特定的行政处罚决定书等。第三节行政行为的效力一、行政行为的效力二、行政行为的生效与失效三、行政行为的瑕疵和效力后果一、行政行为的效力

行政行为的效力内容，就是行政行为生效之后，在法律上所能够产生的影响或者效果，那么，一个行政行为一旦做出，将产生哪些社会影响力呢？（一）公定力（二）确定力（三）拘束力（四）执行力（一）公定力即指行政行为一经成立，不论是否合法，推定为合法。所有机关、组织、个人都必须遵守。从对象方面看，是一种“对世”的法律效力，不单只针对行政主体和行政相对人，而是对行政主体和相对人在内的任何机关、组织和个人而言的法律效力。在时间上，行政行为一成立，即具有公定力。除非是重大、明显违法而宣布无效的行为。在性质上，属于一种假定、推定为合法有效的法律效力，即使违法，相对人也不能直接抵制；另一方面，行政行为一经作出，即推定为合法有效，但是，不绝对是合法有效的，有权机关可在法定权限内依法定程序宣布违法或无效。（二）确定力又称行政行为的不可改变力，指已成立并生效的行政行为对行政主体和相对人所具有的不得任意改变的法律效力。确定力以公定力为前提。行政行为一经作出，就发生法律效力。非经法定程序不得任意变更、撤销法律效力。行政行为的确定力是对行政主体和行政相对人双方的法律效力。对行政主体而言，确定力是一种实