关于国际方案倾城训练的几点思考关于提升国际城市规划方案征集有效性的探讨以上海市徐汇区近两年国际方案征集实践为例

关于国际方案倾城训练的几点思考关于提升国际城市规划方案征集有效性的探讨以上海市徐汇区近两年国际方案征集实践为例

1展望国际方案征收中的成功之处近年来，随着我国城市化进程的加快和城市规划的蓬勃发展，国际城市规划项目的收集和投标活动正在开展中，从沿海扩大到大陆，从大城市到中小城市乃至整个国家的趋势也越来越明显。毫无疑问，国际方案征集是中国城市规划市场化、国际化的必然选择：这一方面体现了委托方（政府或开发商）对规划方案的重视；另一方面也体现出中国全方位融入国际化的姿态和内生需求。当然我们也注意到国外城市规划与设计实体积极向中国拓展和渗透的主动性使得这一进程充满了双向选择和必然性。身为城市规划和管理工作者，在欢欣鼓舞地迎接甚至推动这一进程的同时，也应冷静地分析和思考这一进程本身在具体实践中的成功之处与尚存的不足。首先值得我们思考的是国际方案征集的目的。如果我们明确了以吸纳国际先进规划理念、引入科学的创新思路、学习国外优秀的规划设计手法，从而更好地为中国的城市建设与发展服务为目标，那么就必须杜绝只注重形式与宣传效应而忽视后期跟踪与贯彻落实的不良倾向，并为在国际方案征集过程中去粗取精、去伪存真留有空间。也只有在这样的前提下，我们才能更加审慎和清晰地理解并掌握国外规划思潮中适合于中国实际的合理要素和先进方法。毋庸讳言，在诸多国际方案征集过程中确实存在规划方案良莠不齐、与国情偏离或不符，中标方案与国家法定规划未能有效衔接从而无法贯彻落实等情况。而造成此类情况的原因亦很复杂，如语言交流障碍、规划设计任务书不明确、征集者自身思路和目标尚不清晰、缺少中期沟通环节、缺乏有效评审机制和后期贯彻衔接机制，等等。凡此种种使得许多国际方案征集流于形式，大量经费无端浪费，尤为可惜的是一些优秀的规划思路被重金征集，却不能用于指导实践转化为应有之效益，反而被束之高阁。本文希冀通过对不同类型国际方案征集内容的剖析，探索在不同阶段令国际方案征集实现价值还原和成果落实的有效途径，从而最大限度地避免前文所述问题的产生并解决后继问题。2针对前空表现需求，进行分类制定为便于有针对性地研究，本文以徐汇区近两年开展的国际方案征集为例，根据征集方案目标和作用的不同将其划分为3类：咨询策划类规划、设计导则类规划和详细设计类规划，针对每一种类型总结其规划编制主要内容，分析现实存在的主要问题，并探讨解决问题的途径。2.1宏观发展战略该类方案征集包括发展战略规划、功能咨询规划、项目前期策划等。其主要目的是集思广益，寻找发展思路和多种可能性，其作用是确定规划地域的宏观发展战略、论证其合理功能定位和功能分区、明确价值目标和理论实现机制等。徐汇区近两年开展的这类规划有生命科学园区规划、沿江地区规划、大型综合换乘枢纽地区规划和城市副中心及其周边地区规划等。2.1.1经济可行性测算与功能结构的空间关系(1)合理规划目标的制定。通过对规划地域所在区域的宏观发展定位分析以及自身内生发展需求的判断,确定规划目标,使规划地域内外各个功能组团之间形成良性互动的生态体系，以最终实现一种从外力推动到自我自觉发展的城市自然生长机体。(2)实现目标的功能与结构支撑。为确保目标实现必须有明确的功能和结构分析。其中，越是专业的功能咨询规划越需要进行深入的功能细化，如生命科学园区功能咨询规划。其核心内容应包括：a.细化后的功能类型。结合地块特质的功能细分应该是咨询策划类规划的重中之重，是进行后继研究的前提。而在国际方案征集成果中关于该内容的论证往往比较薄弱，局限于单纯对国内外类似案例进行推介，缺乏对研究对象与推介案例之间相似性及相异性的深入研究和对基地自身特质的分析，因此容易出现案例堆砌、举证盲目和功能划分随意等现象。b.各功能类型之间量的比例关系。经济可行性的测算和论证理应成为确定功能结构的重要依据之一。一方面论证规划建设总量以及经营性、非经营性开发间的比例是否合理，从而为控制性详细规划（下文简称“控详”）的编制、调整提供依据；另一方面，明确合理的开发容量以后，才能充分结合实际地块面积，在允许的范围内合理确定恰当的开发强度。c.功能组团的空间关系。合理的功能组团布局有利于其功能的有效释放和互动关系的建立。每一个功能组团保证与自身联系紧密的组团相邻，从而在总体上形成一种类“蜂巢”结构的多边联系网络。然而着眼于功能机制的空间布局研究目前仍显不足。d.功能组团之间的互动联系纽带：物质形态和政策机制。物质形态可以是公共空间系统、道路系统尤其是步行网络等。对于这方面的内容，应加强在管理操作和市场运作层面的可行性研究。例如公共空间系统规划，应在经济可行性测算的基础上对公共空间的量进行调整，并进行开发单元的划分，从而一方面对公共空间的布局进行合理化调整，另一方面在经济上保证非经营性开发的可实施性。政策机制是规划实现的后期保证。然而由于政策研究涉及的变量因子较多，而城市的动态发展亦使开发进程存在诸多不确定因素，因而这方面研究往往避重就轻、着墨不多。如生命科学园区国际方案征集中，由于园区主体部分建设环境比较单纯，空间可塑性强，因此有设计方提出构建“没有围墙的开放式街坊格局”的思路，希望避免由于多个开发主体“分而治之”地建设，各自内向围合，导致无人构建个体之间的联系纽带，使园区整体性不复存在的危险。但是该构想因其政策落实机制论证不足而在管理实施阶段难以贯彻：“开放式街坊格局”的主旨思想是通过绿地广场和步行体系来联系各个街坊（功能组团），但这些绿带并非公共绿地性质，因而在控详编制中无法通过图示语言来表达。类似以上问题，不是无法解决，而是需要我们在进行国际方案征集时，不仅要求设计方提供融入了国际先进规划理念的规划方案，而且应同时加入保障其得以贯彻实施的相关市场操作、运营管理和政策机制等方面的内容。2.1.2完善咨询策划的内容通过咨询策划类规划的形式形成的成果本身并没有法定约束力，所以要对后期建设真正起到指导作用，还需要有一定的载体才能落实。由于控详编制体系无法全覆盖到该层面的内容，所以可以考虑2种解决方式：一是通过专家评审途径，提出并明确将该部分内容作为土地招标文件的附件，从而使其具有政策约束力；二是在咨询策划之后通过增设设计导则层面予以细化，并通过一定途径加以贯彻执行（具体方法详见2.2章节）。此外，在咨询策划内容中还可增加一个构筑产业链的阶段。产业链包含2个层面的意思：一是循环经济的论证，多用于产业园区的功能规划；二是指合理选择功能组团，这种合理性可以使组团之间自觉地形成互助体系，自我优化，自我成熟。目前一些比较专业的咨询策划公司与一些大型跨国集团都有联系，使其在受委托编制咨询策划类规划的同时可以帮助委托方与那些有意在中国拓展业务的跨国集团建立联系。这种类似“售后服务”的业务拓展行为在一定程度上可以保障规划成果的落实，提升咨询策划的现实意义。当然在实际操作中也应注意把握“度”，以防落入以“招商引资”为诱饵的陷阱。2.2该计划的制定必须符合标准2.2.1解决设计导则不规范现象的途径(1)技术层面的内容。主要是提出控制性和建议性的技术指标要求，包括细化的功能结构、整体空间结构和开发规模的界定；开发单元的划分和对其开发强度、建筑高度的论证；机动车、非机动车和步行系统的组织；从景观和使用角度出发对公共空间系统（绿地、广场等）、建筑立面和城市天际线等的要求和建议；细部节点设计，如无障碍设计、街具、灯光、广告设计等；相关专题设计，如环保节能等方面。(2)开发机制层面的内容。主要研究实现规划要求的途径，尤其是对于鼓励建议性指标得以落实的研究，以及“整体规划、分期开发”的实施细则。其中核心内容是开发时序和开发单元划分（或称“开发包”，一个开发单元即后期开发主体实施建设的一个基本单元），要解决的就是如何顺利启动规划项目和如何保证“分期、分片”开发状态下规划约束的整体性。这部分内容主要为项目建设和实施阶段遵循规划要求提供支撑。必须指出设计导则并非我国现行法定规划体系的必要环节，在城市规划管理过程中不具备直接发挥效用的法定位置和程序。因此，为避免其编制后束之高阁，可有2种解决途径。(1)将设计导则内容充分落实到控制性详细规划中。这要求设计导则中的控制要素既要具有可表述性，可以在控详中进行明确的规定；又要有现实可控性，在现行的政策体制下，有合法途径可循。但这需要2个前提：一是时序的衔接——设计导则之后，即以其为依据编制控详，因为导则内容的合理性会在长时间跨度中逐渐失效；二是设计群体的衔接——设计导则的设计方和委托方（规划管理者）应该进一步协助控详编制，避免由于对导则内容理解不透或误解导致在控详中无法贯彻。(2)赋予设计导则合理地位。通过专家评审制度来实现。可以通过评审专家的集体讨论和表决，将论证通过的设计导则内容作为土地招标文件的附件，并在土地投标之前公示。这种透明化和事先知情权可以减少在实际建设过程中贯彻导则内容时的“扯皮”行为，亦有利于公众监督。2.3详细设计计划的收集该类国际方案征集通常是结合确定的建设项目展开，旨在形成特色地标性物质空间形态，提升地段环境品质，融入多元文化内涵。2.3.1设计内容的确定通常此类设计有明确的外部边界条件、投资规模、开发容量和技术指标限制，偏重于物质空间形态的塑造以及与周边环境关系的推敲，其设计内容依具体项目要求而定、条文明细。2.3.2指导施工设计通常中标方案将由委托方采纳，配合当地建筑设计等单位结合可行工程技术和材料要求，适当修改后做成施工图，直接指导工程施工。因此该类方案的落实机制明确，阻力不大。3规划设计前书要得到能够有效贯彻的国际规划方案首先必须编写有明确针对性的合理的规划设计任务书。既须细致地涵盖不同类型国际方案征集的核心内容，也不宜规定过死，留有发挥和创新的空间。3.2总体规划设计和专业后续工作机制缺乏有效交流平台是导致国际方案征集失效的主要原因之一。由于设计方对中国的规划、管理体制和政治、经济、社会背景缺乏了解，因此，设计方和委托方（尤其是城市规划管理部门）之间的有效交流和沟通尤为重要。理论上，构建有效交流平台可以使设计方避免由于对现状了解不清、相关背景知识缺乏而导致的一些明显错误，但是现实中往往并不尽如人意。目前的交流渠道主要有2种：方案前期、中期与相关职能部门、相关单位的沟通以及阶段方案评审会议，其中阶段方案评审会议亦起到监督和纠错功能。遗憾的是现行的评审制度尚存在一定缺陷，主要是：第一，通常评审会时间在3小时左右，而设计方汇报一般限定在30分钟左右。如此短时间内，无论是设计方对规划思路和主要内容的阐述还是评审人员对所提供资料、实际问题的把握都相当困难。因此专家只能根据多年经验来把握和理解规划成果，并提出较为笼统的意见，往往缺乏针对性；而各部门评审人员或选择不发言，或提出一些无法在该规划层面解决的建议和要求，使得一些规划方案中存在的问题潜伏下来。第二，单纯由委托方承担所有保证交流有效性的责任是不合理的。委托方过度参与到设计方与相关部门和专家的交流过程中，完全起到一个信息传递的作用，只会使另两方工作的有效性都依赖于委托方工作的有效性；而由于缺乏责任监督机制也会导致参与评审的相关部门不够重视，提供的意见和建议也易流于形式和表面。但是一旦进入到控详编制阶段甚至是到开发建设时期，各个部门的各种问题就接踵而至，从而在一定程度上导致了国际方案征集的失效。基于以上分析，我们提出如下解决方案：(1）完善评审制度。首先，委托方在立项阶段就要考虑评审委员的选择，评审专家和各相关部门代表的名单在国际方案征集之初就应确定，并明确其权利义务，以建立有效责任机制。其次，让评审者自始至终参与到整个规划评审进程中。最初由委托方将现状资料和任务书同时提供给竞标方和评审方；其后，在中标名单确定，中标单位各阶段成果的交流和讨论以及最终成果审定的全过程，评审者都负有提交意见和建议的责任。最后，评审者的实际效用应予以明示（如评审意见和据此所做的方案调整），以建立一种有形的监督机制。(2）建立双向交流机制。一方面由委托方在任务书中明确设计方主动沟通的责任，并要求提交其交流、讨论的书面结果以资监督；另一方面由委托方定期组织设计方与评审专家、相关单位进行交流讨论，并提交正式意见以督促方案修正。(3）建立3种沟通渠道。一是设计方与规划相关部门的沟通，包括规划主管部门、交通主管部门、规划用地所属街道等；二是设计方与规划用地当前使用者之间的沟通，尤其是一些专属用地如铁路、机场、码头和大型工业用地等；三是设计方与评审专家之间的沟通。3.3建立良好的合作平台3.3.1关于国际方案搜集的设计要点现行做法通常是在国际方案征集结束后再着手准备控详编制，选择编制方并提供国际方案征集成果（或由委托方提炼后的设计要点）及其他基础资料。但是控详编制方在短期内理解和消化国际方案征集成果可能会出现不全面不透彻的问题，一些优秀的思路可能因此被忽略；而由委托方提炼后的国际方案征集的设计要点，也容易产生片面性。因此，建议在进行国际方案竞标的同时选择后继规划的编制单位，并让编制人员有机会接触整个国际方案征集过程，全面把握其规划主旨，并可从后继规划可行性的角度提出意见和建议，从而保证国际征集入选方案的落实。3.3.2综合主管部门与政府的关系进行国际方案征集的地区通常是城市重点发展区域，尤其是一些再开发余地较大的成片区域，如沿江地区、大型综合换乘枢纽及周边地区等，往往会成立一个综合办公室，承担诸如招商引资、开发指导、管理监督等职能，其招商对象决策、