b项目管理模式研究

b项目管理模式研究

长期以来，中国的社会公益事业和基础设施建设主要依靠政府投资。社会资金的使用范围小，营销水平低，受国家资金的限制。这些项目建设的进度往往难以满足经济和社会发展的需要。为适应基础设施建设的市场化改革和投资体制的改革,建设部2003年2月建市30号文《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》(以下简称《指导意见》)第四条第(七)款提出:“提倡具备条件的建设项目,采用工程总承包、工程项目管理方式组织建设。鼓励有投融资能力的工程总承包企业,对具备条件的工程项目,根据业主的要求,按照建设-转让(BT)、建设-经营-转让(BOT)、建设-拥有-经营(BOO)、建设-拥有-经营-转让(BOOT)等方式组织实施。”为解决资金供需矛盾,广泛吸引社会资本,加快社会公益事业和基础设施项目建设,BT建设模式吸引了政府和社会的投资、建设企业。但是,由于当前对BT建设模式缺乏相应的法律法规和规范约束,使得BT模式在实际操作中出现了各种不同的变形。比较规范的BT模式应该是BOT操作模式的衍生形式,遵循BOT模式的操作流程和方式,只是中间少了“O”的“运营”环节。有的BT模式在实际操作中却有意无意的滑向了政府禁止的“带资承包”模式,并且成为规避招投标行为的借口。鉴于以上种种原因,2006年1月4日,发改委、建设部、财政部、人民银行等四部委联合下发了《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》,其中第一条规定:“政府投资项目一律不得以建筑业企业带资承包的方式进行建设,不得将建筑业企业带资承包作为招投标条件;严禁将此类内容写入工程承包合同及补充条款,同时要对政府投资项目实行告知性合同备案制度。……采用BOT、BOOT、BOO方式建设的政府投资项目可不适用本通知。”该通知出台后,引起了较为强烈的反应和影响,甚至在一定程度上导致了对政府投资项目建设模式认识上的混乱,进而产生对投资体制改革的疑惑和误解。因此,本文将在分析、总结实践中出现的各种BT模式的基础上,探讨正确理解四部委通知的含义,认清带资承包与BT建设模式之间的差异,并为采用BT方式进行工程建设提出自己的思路。1建设bt模式尽管各BT项目的实际运作过程都很复杂且存在较大区别,但根据其实际运作的主要特征,可将BT项目模式分为以下几类:1.1bt模式融资模式施工二次招标型BT模式项目的运作方式:项目业主通过法定程序(包括招投标和非招投标方式)选定仅承担投资职能的投资人(联合体),由投资人设立具有法人资格的项目公司并由项目公司作为建设单位对BT项目进行融资、建设组织和管理,包括项目公司自行融资、办理工程建设有关审批手续、通过公开的招投标程序选择施工承包商、监理单位和材料设备供应商等。项目建成后由业主回购。这种模式的特点:(1)对投资人(联合体)无特殊资质要求,只要其具有较强的投融资能力即可。(2)按照项目融资的方式进行融资。投资人采取成立项目公司的方式,以项目公司为主体筹措建设资金,项目投资人为项目公司的银行贷款提供担保。为便于项目公司融资,一般需业主出具回购承诺函及第三者回购担保。(3)在建设过程中,业主对工程的参与程度较小。在项目建设期间,项目公司履行业主职能,负责项目的建设管理,不直接参与项目施工。项目施工单位、设计单位以及监理单位由项目公司通过招标确定。业主的主要职责是确定项目建设标准、验收标准和支付回购款项。该模式的最大特点是项目的主要施工承包商要由项目公司另外再通过公开的招投标程序确定,而不是由业主在选择项目投资人的同时确定。按这种方式实施的BT模式项目,有北京2008年奥运会主体育馆、重庆菜园坝长江大桥南引道、江苏嘉兴开发区(城北路、嘉桐路)项目等。项目运作示意,见图1。施工二次招标型BT模式适用于工程技术成熟、技术标准明确、投资规模较大,且业主无工程建设管理经验或能力的工程项目。该方式的主要优点:一是有利于扩大投资人的选择范围;二是由BT项目公司作为主体进行融资,可降低投资人的投资风险,拓宽融资渠道;三是项目结构清晰,建设协调、管理的各个环节衔接紧密,业主进行工程管理的难度较小;四是建设风险全部转移给项目建设方承担,业主的建设风险较小,同时,投资人具有较大的自主权和利润空间。1.2企业代理+施工承包商直接施工型BT模式项目的运作方式:项目业主通过法定程序(包括招投标和非招投标方式)选定投资人(联合体),由投资人设立具有法人资格的项目公司并由项目公司作为建设单位对BT项目进行融资、建设和管理,但在选定投资人(联合体)的同时明确项目的主要施工任务由投资人之一(或其指定的下属单位,需具有相应的施工资质)承担。其最大特点是项目公司成立后,直接按BT投资建设合同的约定与作为施工承包商的投资人(或其指定的下属单位)签订施工合同,不再由项目公司另行选择施工承包商,项目公司与施工承包商存在一定的利害关系。按这种模式实施的BT项目,有山西晋城至侯马高速公路(关门至侯马段)、嘉兴经济开发区城北路及嘉桐大道项目、北海市工业园区基础设施项目、重庆朝天门大桥项目等。由于很多项目投资人认为单纯的BT项目投资利润较低,要求直接或指定的下属单位承担施工任务以获取施工利润,因而此种BT模式应用较广泛。直接施工型BT模式项目的实际运作中,因部分投资人成员承担项目施工工作而兼具投资人和施工承包商的双重身份,其特殊的身份对工程质量控制造成了一定困难。为防止投资人通过控制项目公司进而控制监理单位的方式在项目施工中获取不正当利益,该模式中的监理单位一般都由项目公司和业主共同委托和管理,或直接由业主委托管理。该模式的运作与施工二次招标型BT模式基本一致,差别在于一是施工承包商不用单独招标,二是监理由项目公司和业主共同委托管理或者直接由业主委托管理,而不是单独由项目公司委托管理。1.3企业项目采用投资企业直接投资建设企业,项目出资人对施工单位直接同体施工同体型BT模式项目的运作方式:项目业主通过法定程序(包括招投标和非招投标方式)选定同时直接承担投资、建设管理和施工职能的项目投资人(可以是联合体),投资人另外设立(或与主办方共同设立)项目管理机构对BT项目进行建设管理。由于项目管理机构不具有法人资格,其既无资格办理工程建设相关审批手续,也无法出面与工程建设相关单位签订合同。这种模式的特点:(1)工程施工直接由投资人承担,无须进行二次招标,项目投资人必须为同时具备投融资能力和相应建设资质的工程总承包企业或联合体。(2)业主直接和投资人签署BT投资建设合同及工程总承包合同,投资人不组建项目公司。(3)业主通过聘请工程监理公司或设立工程监管机构等方式对建设方进行履约管理。该模式最大特点,是项目的主要施工承包商与项目投资人甚至项目管理机构直接同体。按这种BT模式实施的项目,有重庆石板坡大桥南引道项目等。这种模式解决了项目投资人认为单纯的BT项目投资利润较低、要求直接承担施工任务以获取施工利润的问题,但为防止投资人通过控制监理单位的方式在项目施工中获取不正当利益,此模式中的勘察、设计和监理单位一般都由业主委托,业主与项目管理机构共同管理。另外,由于在项目中存在建设相关单位同体的情形,与现行的相关建设法律法规不符,无法按照现有的建设规范划分各方在项目建设中的职责,管理关系十分复杂,面临诸多问题无法解决。项目运作示意,见图2。施工同体型BT模式适用于工程技术较为复杂、投资规模较大,且业主具有一定的工程建设管理经验或能力的工程项目。施工同体型BT模式与施工二次招标型BT模式的主要区别,在于项目投资人必须同时具备投融资能力和施工总承包资质且一般不成立项目公司,与直接施工型BT模式的区别主要是不成立项目公司。1.4带资承包型bt模式带资承包型BT模式项目的运作方式:项目业主通过法定程序(包括招投标和非招投标方式)选定同时承担投资和施工职能的项目投资人(可以是联合体),项目投资人直接承担项目融资和施工职能,项目的建设管理职责由业主承担。由于这种BT模式的实际运作与带资承包承包方式存在很多相似之处,因而被称为带资承包型BT模式。这种BT模式项目中,投资人既不参与项目建设管理,又无法取得投资利润而仅获取施工利润,与带资承包模式的实际操作差距不大,极有可能是带资承包模式的一种变相新称谓。这种模式的特点:(1)工程施工直接由投资人承担,项目投资人必须为同时具备具有投融资能力和相应资质的建筑施工企业。(2)项目规模较大,通常一个项目拆分成若干标段实施。业主直接和若干个投资人签署BT投资建设合同。(3)投资人只负责工程的施工,业主负责工程全过程管理,设计单位和监理单位的管理由业主直接负责。按这种BT模式实施的项目,有南京快速内环线项目、重庆北部新区土地整治项目、重庆黔江机场土石方工程项目等。项目运作示意,见图3。该模式适用于工程技术难度较大、不确定因素多,且业主具备较强工程建设管理能力的项目。和传统建设方式相比,该模式的主要区别在于由项目建设方负责工程的资金筹措。1.5四个构建模型的比较上述四种BT建设模式的异同比较,见表1。2在实施b模式时应考虑以下几点2.1bt项目实施方式b如上所述,目前在国内实施的BT项目中,出现了四种项目管理模式。(1)采用BT投资人与施工方独立、监理由BT项目公司委托、项目最终业主监督的管理模式;(2)采用BT投资人与设计方并施工方(或者只为施工方)为一体、监理由BT项目公司和业主(或单纯为业主)委托管理的项目管理模式;(3)采用BT投资人与施工方为一体、监理由业主委托,投资人与业主成立项目管理机构管理项目的管理模式;(4)采用BT投资人与施工方为一体、项目业主委托监理管理项目的管理模式。上述项目管理模式中,有的由于BT项目投资人与设计方、施工方组成了利益共同体,致使工程造价不能得到很好的控制,而且与当前有关法律法规相违背。因此,究竟采用哪种项目管理模式,探索更佳的项目管理模式,以及如何界定和理顺BT项目实施中项目业主、BT项目投资人、承包人、监理四方的关系,是一个难题。因此,在确定项目实施模式前,首先要对建设项目的工程特点、前期工作情况、业主的需求和管理能力,以及潜在投资人进行深入分析,以选择对应的实施方式。根据前述对BT建设模式的分析,笔者认为施工二次招标型BT模式、直接施工型BT模式、施工同体型BT模式都是可以选择的BT建设模式,而带资承包型BT模式由于其与被政府严格禁止的“带资承包”相类似,很难界定其方式究竟为“BT模式”还是“带资承包”,因此建议尽量不采用。同时,确定项目实施模式应把握“放而不乱,管而不死”的原则,做到既能保证项目