中国古代官员考课制度的演变

中国古代官员考课制度的演变

考试，又称考试、考试和考试，是对公务员表现和合法行为的评估。中国古代自战国以来,这种考课制度经过历代的演变,逐渐形成了一整套包括考课主体、考课期限、考课方法、考课标准、考课内容、考课等级及奖惩,梯次分明、分工明确的完整的考课体系。全面地总结继承中国古代官员考课的历史经验,对于建立和完善今天的干部考察制度,具有十分重要的意义。一、“上计”制度得到进一步发展,“考中国古代官员考课制度,是从封建国家代替奴隶制国家之日起,就伴随着封建官吏制度的产生而逐步形成和发展起来的。远在夏、商、西周时,这些奴隶制国家就开始产生了自己的官吏考核制度,据《礼记》载,西周以“八法”、“六计”考课百官。春秋战国时,各国在行政管理上,都建立了年终考核制度,其中主要是“上计”制度,即每个地方官吏向国君汇报自己和属下执行政令的情况。西汉时期,“上计”制度得到进一步发展,主要表现在对官吏的考核系统、考核时间、考核方式都作出了具体规定,形成了一整套考核体系。到了唐朝,官吏考核制度进一步完善,并对考核的方法、考核的标准等都作了非常具体的规定。宋代对官吏的考核更加重视,主要体现在建立了专门考核官吏的机构——审官院和考课院,分别主管宋朝官吏职官、县官的考核。明代的考课制度将考课分为考满和考察。考满,主要对官吏本人履行职务进行全部考核。考察,是对全体官员的定期考核,并在考察中,根据表现将不称职的官员分为八类,即:贪、酷、浮躁、不及、老、病、罢、不谨。这八类官吏都将受到处分。明代还将考察分为京察和外察。京察,是对全体京官的考核。外察,是对京城以外的官吏考察。并且规定,都将形成文字材料。同时还规定,考核中如有不公、不实者,由吏部重新考察。如发现考核中有“乘机以偿怨”,造成“毁誉失当,贤否失真”或“当黜而留”者,开报考语的人要受到处分。二、明清时期的考课制度二千多年来,中国古代官员的考核,经过若干代的探索、总结,形成了一套比较完整的考课体系:1.考课主体。即由谁来行使考课的权利。从我国古代考课史发展来看,经历了一个由个体到群体再到专门机关来完成的过程。先秦时期的考课,是由国君行使考课权。据《尚书》记载,舜五年巡视一次所属部落,三年考核一次部落首领,考核三次决定奖惩。秦、汉、魏、晋、南北朝,实行两大系统考核官吏:一是中央课郡国,郡国课属县,即中央政府最高行政官丞相和最高监察官御史大夫,负责考核地方最高行政长官郡太守王国首相;郡国首相考核属县令长。二是中央和地方政府机关内部,各级主管长官考核自己的属官。唐宋总结前代吏治成败得失,发展了考课制度,规定由尚书省的吏部负责对官员的考核,设考功郎中和考功员外郎各一人。宋代对官吏考核主体进行了改革,专门设置了考核官吏的机构,即审官院和考课院。元朝由中书省主持对官吏的考核工作,明清对官员的考核权归吏部,许多高级官员考核甚至由皇帝参与作出决定。2.考课期限。即对官员考课的周期、时间。纵观我国古代官员考课发展史,大体情况是:先秦时期,据《尚书·舜典》记载,“三载考绩三考黜陟幽明”,即三年考核一次,考核三次(九年)后定升降。战国时期,创立了年终考核制度,即一年考核一次。秦、汉、魏、晋、南北朝时期,西汉时一般是每年一小考,三年一大考。唐宋时期,为每年一小考,四年一大考。宋代一年考核一次,一任三年,考核三次。明清时期,对官员实行三年一考,九年三考制度,第一次叫“初考”,第二次叫“再考”,第三次叫“通考”。对地方官开始一年一次,后来三年一次。3.考课方式。中国古代对官员的考核方法很多,概括起来主要有以下几种:一是巡视法,即国君出巡视察,听汇报考察官吏。例如,先秦时期舜就定期巡视一次部落,了解各部落首领守职情况。二是“上计”制度,即报告工作。地方官吏每年将管辖地区的情况写在木简上,向国君汇报。如春秋战国时期和秦、汉、魏、晋、南北朝、唐、宋等,都沿袭这种方式。汉制制定,地方郡国长官,年终须向朝廷报告工作,郡国上计书前,要先行课属县,汇总情况,制“上计薄”,然后上报。三是考课制度,即采取会议形式,召集被考者面询。主考者可以提出种种问题,受考者须以政绩实情回答。根据查问情况进行评议,分优劣,定升降。四是计年法,即从中央到地方的各级官吏,根据职务规定其任职的期限进行考核。五是廉访制度。元代统治者,为了加强对官吏政绩的考核,派出廉访使到各地检查官吏的任职情况。明代对官员的考察方式有两种形式,即考满和考察两种。考满就是对官吏本人履行职务进行全面考核。考察,是对全体官员的定期考核。考察又分为外察和京察两种,外察就是对京城以外官吏考察;京察,是对全体京官的定期考核。4.考课内容和标准。中国古代官吏考课的内容和标准是根据官吏不同的职务和职事分别制定的,既有共性的要求,又有个性的特征。先秦时期,官吏考核的主要内容是“八法”、“六计”。“八法”是:一是“官属”;二是“官职”;三是“官联”;四是“官常”;五是“官成”;六是“官法”;七是“官刑”;八是“官计”。“六计”是:一计“廉善”;二计“廉能”;三计“廉敬”;四计“廉政”;五计“廉法”;六计“廉辩”。秦、汉、魏、晋、南北朝在考课内容和标准上,一个显著的特征是根据官吏不同的职务和不同的职事分别制定。例如,县一级的主要考课内容是“户口垦田、钱谷出入、盗贼多少”,“严课农桑,罔令游堕,揆景肆力,必穷地利,固修堤防”,以此作为衡量县级官吏是否称职的主要标准。郡一级的主要考课内容是查其是否有侵渔百姓、接受贿赂、杀赏聚敛无度等现象。郡国向中央上计,主要汇报辖内户口、垦田、赋税的数目,米价的高低,治安情况,监狱在押人犯和死刑数目等等。以此评定治绩,并参照德行作为衡量郡级官吏是否称职的标准。州一级的主要考课内容是“班宣旧条,务尽敦课”,“督察奸枉,分别黑白”。以州所辖各郡的治绩作为衡量州级官吏是否称职的主要标准。中央政府各部门的主要考课内容是依其所掌握的事务而制定的,并且以品行和能力作为衡量官吏是否称职的主要标准。对于辅政官员的考课主要在于政绩的好坏,如果出现地震、河决、草木不生、君臣不正、民有怨声、兵乱流亡等天灾人祸和社会动乱,辅政官员要承担责任。对于军官的考课,主要是在于武艺和统领指挥部队的能力。对带兵的将领要考课其行营部伍、伤病逃亡和军功战绩。此外,对所有的官吏,还有共性的要求,统一的考核标准,就是所谓清正、治行、勤谨、廉能等。唐代官吏的考核标准,主要是德行两个方面。德的标准是“四善”:德又有闻、清慎明著、公平可称、恪勤非懈,简称德、慎、公、勤四要。行能政绩的考核标准共有“二十七最”:献可替否、拾遗补阙,——近侍之最;铨衡人物、擢尽才良,——选司之最;礼制仪式、动合经典,——礼官之最;音律克谐、不失节奏,——乐官之最;决断不滞、与夺合理,——判事之最;部统有方、警守无失,——宿卫之最;兵士调习、戎装完备,——督领之最;推鞠得情、断处平允,——法官之最;雠校精审、明于刊定,——校正之最;承旨敷奏、吐纳明敏,——宣纳之最;训导有方、生徒充业,——学官之最;赏罚严明、攻战必胜,——将帅之最;礼义兴行、清肃所部,——政教之最;祥录典正、词理兼举,——文史之最;访察精审、弹举必当,——纠正之最;明于勘覆、稽失无隐,——勾检之最;职事修理、供承强济,——监掌之最;功课皆充、丁医无怨,——役使之最;耕耨以时、收获成课,——屯官之最;谨于盖藏、明于出纳,——仓库之最;推步盈虚、究理精密,——历官之最;占侯医卜、效验居多,——方术之最;检察有方、行旅无雍,——关津之最;市廛弗扰、奸滥不行,——市司之最;牧养肥硕、蕃息孽多,——牧官之最;边境肃清、城隍修理,——镇防之最。宋代的考核标准,多因人因事因时而定,每个皇帝上台都有自己的一个规定,不像唐代相对稳定而统一。比较有代表性是宋神宗提出的“四善四最”标准。所谓“四谓”,即“德、慎、公、勤”。所谓“四最”是“狱无冤案、赋税无忧为治事之最;农桑垦植、水利兴修为劝课之最;驱除盗贼、民获安居为镇防之最;赈济困穷、不致流移为抚养之最”。南宋高宗时,对地方官的考核增加了“八事”:一是举官当否,二是劝课农桑,三是增垦田畴,四是户口增益,五是兴利除害,六是事实案察,七是平反狱讼,八是觉察盗贼。5.考课等次及奖惩。中国古代统治者十分重视对官吏的考课结果的运用,他们把考课结果分成若干等次,并根据不同的等次进行奖励和惩罚。他们要根据考课的结果,划分若干等级。例如,唐代官吏的考核结果就分成九个等级:一是上上,二是上中,三是上下,四是中上,五是中中,六是中下,七是下上,八是下中,九是下下。宋代将考课结果分为:上、中、下三等。明代将考课结果分为称职、平常、不称职三等。明代还将考课结果不称职的官员分为八种:贪、酷、浮躁、不及、老、病、罢、不谨。清代将考课结果的等级分为:称职、勤职、供职。对于那些被评定为最优者要给予重奖,其余再按优劣排名次,对成绩优良者的奖励,大体是按口头褒奖,行文褒奖,增加俸禄,赏赐黄金,提升职务,赐爵封候的顺序由低到高进行,有时有数奖并行。例如,西汉召信臣为南阳太守,被认为各项考课成绩皆优,因此赐黄金40斤,提升为河南太守,并诏行全国。在南朝时,还“著令:小县有能,迁为大县;大县有能,迁为二千石”。成绩特别突出的,一般都“超迁”,因无官缺不能升迁的则以增秩、赐金、封爵作为补充。有的死后还要受到奉祀悼念。如西汉的召信臣和文翁,经皇帝批准,在家乡立祠,在原治郡举行祭奠之礼。在考课中,被评为成绩较差的,要追究其责任,对不称职或违反朝章法纪者,视其情节轻重给予不同处分。处分是按申诫、鞭杖、罚金、降秩、降职、罢官、判刑、抄家、处死、诛连家族等顺序由轻到重地进行,有时也数罚并行。三、对于考课标准与考核结果的分析纵观中国古代考课制度,有以下几个明显的特点:1.将日常考课与阶段考课相结合。中国古代的统治者十分重视对官吏平时的考课,并将它作为年终考课的依据,这是它的日常性;同时他们又十分重视一年一次的年度考核,还有三年一考,六年再考,九年大考等方式,这是它的阶段性。并将阶段性考课与日常性考课结合起来,决定官员的升降去留。2.统一考课标准与分类考课标准相结合。中国古代对官员的考课的标准,不仅有共性的要求,而且有个性的特点,即根据不同官职的特殊性,提出了与之相适应的不同的考核标准,在官员分类考核方面作了一些有益的尝试。3.将考课的等次与官员的升降奖惩相结合。中国古代对官员的考核结果十分重视,不仅根据官员的不同表现评出了不同的等次,而且根据不同的等次决定官员的职务升迁去留和奖惩,极大地调动了官员的积极性,增强了他们的责任感。通过对中国古代官吏考课制度的分析研究,对于我们今天建立和完善有中国特色的干部考察制度,有着十分重要的借鉴意义。它给予我们