第二张市场经济

第二章市场经济中的公共部门上海师范大学法政学院一市场机制及市场失灵二公共部门的概念及分类

三公共部门的经济职能

一、市场机制及市场失灵

供求机制

竞争机制价格机制供求竞争价格是市场运行的实现机制，是三要素相互联系、相互作用和相互制约的关系。（一）市场机制

市场失灵市场内在的功能性和外部条件缺陷，会引起市场机制在资源配置的某些方面运作失效，从而导致市场失灵。垄断信息不完全外部性公共品（二）市场失灵1、垄断及其危害垄断:是一个（或少数几个）生产者在市场上独占或具有控制地位的情形。垄断厂商通过操纵物价，牟取垄断利润，导致市场作用失灵，资源不能得到合理配置。垄断的危害：1、价格扭曲2、产量扭曲3、收入扭曲油价暴涨油企暴利专家吁打破垄断受困两大垄断企业民营加油站纷纷倒闭政策的松动几乎改变不了市场的格局，民营油企欲借力《反垄断法》。电力行业的拆分重组是中国反垄断的里程碑2002年12月29日，中国为电力行业的垄断画上了句号。拥有占全国46%发电资产和90%输电资产的原国家电力公司被拆分重组为11家独立公司。国家电网公司，中国南方电网有限责任公司，中国华能集团公司、中国大唐集团公司、中国华电集团公司、中国国电集团公司、中国电力投资集团公司等7家发电公司，中国电力工程顾问集团公司、中国水电工程顾问集团公司、中国水利水电建设集团公司、中国葛洲坝水利水电工程集团公司等4家辅业集团公司，同时宣布独立、挂牌。“十二五”规划纲要明确提出，对国有经济来说，除了继续推进战略性调整、完善国有大型企业的企业法人治理结构外，如何推进垄断行业的改革，是亟待实现突破并取得成效的重要任务。对垄断行业，也要根据不同的行业特点和各自的改革进程，分类推进改革。规划中提到，铁路、盐业等行业的体制改革，要实现政企分开、政资分开；而电力体制改革，任务是稳步开展输配分开试点；电信、石油、民航和市政公用事业等方面的改革，要继续向进一步放宽市场准入、形成有效竞争的市场格局方向推进。目前，正着手敦促金融业等放开六部委促民间资本进入垄断行业2、信息不对称信息不对称：是指在市场经济活动中,各类人员对有关信息的了解是有差异的;掌握信息比较充分的人员,往往处于比较有利的地位,而信息贫乏的人员,则处于比较不利的地位。信息的不对称可以从两个角度划分：一是发生的时间不对称，二是信息的内容不对称。该理论认为:信息不对称是市场经济的弊病,要想减少信息不对称对经济产生的危害,政府应在市场体系中发挥强有力的作用。这一理论为很多市场现象如保险市场、就业与失业、商品促销等提供了解释,并成为现代信息经济学的核心,被广泛应用到从传统的农产品市场到现代金融市场等各个领域。

信息不对称导致菜价波动最早研究这一现象的是阿克尔洛夫,在1970年发表了名为《柠檬市场：质量不确定性和市场机制》的论文，被公认为是信息经济学中最重要的开创性文献。在美国俚语中，“柠檬”俗称“次品”。他从当时司空见惯的二手车市场入手,发现了旧车市场由于买卖双方对车况掌握的不同而滋生的矛盾,并最终导致旧车市场的日渐式微。在旧车市场中,卖主一定比买主掌握更多的信息。阿克尔洛夫将所有的旧车分为两大类,一类是保养良好的车,另一类是车况较差的“垃圾车”,然后再假设买主愿意购买好车的出价是20000美元,差车的出价是10000美元,而实际上卖主的收购价却可能分别只有17000美元和8000美元,从而产生了较大的信息差价。由此可以得出一个结论:如果让买主不经过旧车市场而直接从车主手中购买,那将产生一个更公平的交易,车主会得到比卖给旧车市场更多的钱,与此同时买主出的钱也会比从旧车市场买的要少。但接下来会出现另外一种情况,当买主发现到自己总是在交易中处于不利位置,他会刻意压价,以至低于卖主的收购价,例如好车的出价只有15000元,差车价只出7000元,这便使得交易无法进行,面对这种情况,旧车交易市场的卖主通常会采取以次充好的手段满足低价位买主,从而使得旧车质量越来越差,最后难以为继。逆向选择“逆向选择”的一个定义：指由交易双方信息不对称和市场价格下降产生的劣质品驱逐优质品，进而出现市场交易产品平均质量下降的现象。

机会主义机会主义行为是指在信息不对称的情况下人们不完全如实地披露所有的信息及从事其他损人利己的行为。一般是用虚假的或空洞的，非真实威胁或承诺谋取个人利益的行为。如虚假广告、专利剽窃、偷税漏税、违约现象、偷懒行为等。新制度经济学家威廉姆森认为，人们在经济活动中总是尽最大能力保护和增加自己的利益。自私且不惜损人，只要有机会，就会损人利己。损人利己的行为可分为两类：一类是在追求私利的时候，“附带地”损害了他人的利益，例如化工厂排出的废水污染了河流，另一类则纯粹是以损人利己为手段为自己谋利，如坑蒙拐骗、偷窃。机会主义行为使各种社会经济活动处于混乱无序状态，造成资源极大浪费，给社会带来难以估计的损失，阻碍了社会的发展。具体到管理活动中，机会主义行为会降低管理绩效，使管理目标难以达成。

案例：天价医疗费用这是一项“中国之最”：一位老人翁文辉在哈医大二院住院67天，住院费用139.7万元，平均每天两万多元。而病人家属又在医生建议下，自己花钱买了400多万元的药品交给医院，作为抢救急用，合计耗资达550万元。8月6日，老人因抢救无效在医院病逝。而除了痛失亲人之外，让病人家属感到更痛心的是，这份高达550万元的医疗账单漏洞百出、令人疑惑重重。事件发生后，卫生部等相关部门迅速介入调查。针对哈医大二院天价医疗费事件，一位曾在该院工作过、不愿具名的人士，向记者透露了当地某些医院高价收费的具体操作手段。过度医疗：小病开最贵的药“过度医疗”是最常见的一种高收费方式，例如一个普通的小病，就能开出最好、最贵的药，一点小伤，就开出CT、磁共振检查的单子；门诊可以解决的问题却要入院治疗；在已经失去治疗时机的晚期癌症患者身上进行费用昂贵的手术、化疗……这些检查、用药、治疗、手术等医疗行为实际上脱离了病人的病情实际，超出了病人的精神、心理、生理、器官功能承受能力。“过度医疗”一般有两种不同的情况：一种是因病人自己要求的，其中最突出的表现是点名用药，点名检查。而另一种则是医务人员为某种目的（如增加经济收入）而有意为之。“特诊”招牌：医生拼命暗示该人士透露，某些医院挂4元的普通门诊号做一个B超需要60多元，但最少要排三四天队，但如果挂38元特诊号，交100多元，当天就可做。另外，如果是手术，挂特诊号就可以由患者本人指定专家做，挂普通号的话就只能听从医院的安排了。当地有些医院的医生为了创收，拼命暗示病人挂特诊号，有的医生看特诊每天到晚上8点多还没完，甚至有医生利用年假做手术。医生在普通门诊看病一分钱拿不到，但看特诊挂号费、手术费收入，可以与医院五五分成。高价耗材：多层回扣患者买单钛夹、切割吻合器等新式手术耗材的出现对医生和病人来说本来是好事，在缩短手术时间的同时，也有助于减少手术意外的发生。但在某些监督机制不健全的医院，这些新式耗材无形中成了增加病人治疗费用的“帮凶”，而医生在手术中用多少耗材与耗材供应商的回扣有很大关系。据了解，以冠状动脉介入手术为例，如果使用国产普通支架，整套产品的出厂价仅为8000多元，但如果经销商以近3倍的价格即23170元的高价卖给医院，医院再按规定加价15％后卖给患者，此时的价格已高达26645.5元。其实中间庞大的利润也并非是经销商独吞的，这当中还包括了支付给医生、医院的回扣。暗箱操作：最大胆最恶劣这是医疗机构高收费最恶劣也是最大胆的一种行为，就是暗中操作收费单。多数患者由于医疗知识的缺乏和医患双方信息的不对称，很难发现其中的“奥秘”，但一般来说，大多数的正规大医院对这一环节的监督都很严格。/第二周结束道德风险获2001年度诺贝尔经济学奖的斯蒂格里茨在研究保险市场时，发现了一个经典的例子：美国一所大学学生自行车被盗比率约为10%，有几个有经营头脑的学生发起了一个对自行车的保险，保费为保险标的15%。按常理，这几个有经营头脑的学生应获得5%左右的利润。但该保险运作一段时间后，这几个学生发现自行车被盗比率迅速提高到15%以上。何以如此？这是因为自行车投保后学生们对自行车安全防范措施明显减少。在这个例子中，投保的学生由于不完全承担自行车被盗的风险后果，因而采取了对自行车安全防范的不作为行为。而这种不作为的行为，就是道德风险。斯蒂格利茨将信息不对称这一理论应用到保险市场,他指出,由于被保险人与保险公司间信息的不对称,客观上造成一般车主在买过车险后疏于保养,使得保险公司赔不胜赔。斯蒂格利茨提出的解决问题的理论模型是,让买保者在高自赔率加低保险费及低自赔率加高保险费两种投保方式间作出抉择,以解决保险过程中的逆向选择问题。其实,信息不对称现象在现代金融领域的表现更为普遍和突出,尤其在新兴市场和东南亚地区乃至中国大陆,企业骗贷、出口骗退和银行呆坏账的涌现,无不与此紧密相关。信息不对称理论的重要启示

（1）充分认识新经济的特点,高度重视信息对未来经济社会可持续发展的重大影响。我们正在进入由信息业推动,以生命科学、超级材料、航天技术等新知识和新技术为基础的新经济时代。这是一个充满不确定性、高利润与高风险并存、快速多变的“风险经济”的时代。在这个时代里,市场经济中的信息不对称现象比比皆是,问题的关键是各行各业的决策者怎样努力掌握与了解比较充分的信息,研究生产力发展的规律和趋势,把握住经济、技术和社会的发展动向。可以预见,在新经济时代,过去的“大鱼吃小鱼”将不再是一般规律,取而代之的将是“快的吃慢的”、“信息充分的吃信息不充分的”,速度是新经济的自然淘汰方式。只有及时掌握比较充分的信息,才能胸有成竹,变不确定为确定,认准方向,加快发展。（2）在政府职能转变的过程中,应注意政府对经济运行发挥作用的方式、方法的研究。市场经济不排除政府对市场的干预,关键是要研究什么地方需要干预,用什么手段干预以及怎样干预,才能完善和发展市场经济。经济手段、法律手段和行政手段的运用,都应以相关信息的收集、研究为前提,一切唯书、唯上、照抄、照搬是不行的。特别是加入WTO、与国际接轨后,在利用市场法则方面,我们处于信息不充分的不利地位,更应早做准备,尽量避免或少走弯路。（3）重视信息资源的开发利用工作,扶持信息服务业的发展。目前,世界上经济发达国家都把占有、开发和利用信息资源作为一项基本国策,对信息资源的开发利用工作十分普及。信息业就业人数占全社会就业人数比重,美国、欧共体国家已经超过50%,澳大利亚、日本也接近50%。相比之下,我国尚处于起步阶段。为此,应积极采取措施,促进信息市场体系的构造和形成,大力扶持信息服务业的发展。特别对高新技术领域的技术信息和经济信息资源开发利用工作,更要组织自然科学和社会科学方面的专家学者,努力争创高新技术的新优势,以此带动整个经济社会的发展。政府失灵

政府扩张公共品供给低效公共政策失效寻租腐败公共决策更复杂，由于各种原因使政府难以制定并执行良好的公共政策。公共物品供求的特点，公共品供给缺乏竞争以及缺乏监督机制，易导致低效。公共机构尤其是政府部门及官员追求自身利益，导致预算扩张，造成资源配置低效寻租属于非生产性活动，不增加任何新财富，是资源无效配置的一个根源“政府失灵”的经典案例：经济适用房我国经济适用住房政策初衷在于国家为了解决中低收入家庭住房困难和起动市场消费。经济适用住房内涵经历了从“住房供应体系主体”到“具有保障性质的政策性商品住房”，最后到“具有保障性质的政策性住房”的演变;保障对象经历了从“中低收入家庭”到“城市低收入住房困难家庭”的发展。经济适用住房具体政策历经13年发展，2007年《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》首次明确提出“把解决低收入家庭住房困难工作纳入政府公共服务职能”，2007年新的《经济适用住房管理办法》出台形成现行政策规范，标志着我国经济适用住房政策内容得以相对完善规范。从以上考察来看，我们肯定不难发现政策内容本身存在诸多问题，第一和第二阶段毋庸多言，仅从第三阶段现行政策内容来讲，也存在一些问题，甚至是致命的问题，如经济适用住房产权问题，这些下文会提及。

经济适用住房建设的执行情况

全国总体情况1、第一阶段据1999年1月全国经济适用住房经验交流会议情况汇报披露，有以下两方面积极表现：第一、一些地方把经济适用住房建设作为重要的经济增长点培育，作为房改示范工程、德政工程，民心工程。如厦门市到1998年累计建成解困统建和经济适用住房小区11处，总建筑面积220万平方米，提供各类经济适用住房24000套，基本解决了人均居住面积8平方米以下的住房困难户问题。第二、工程质量较好。允许购房居民进场监工，如：厦门、邯郸等地的经济适用住房建设工地每天都有居民来看自己未来的新家建设情况，工程合格率都达到了100%，其中，优良率普遍在30%以上。

2、第二阶段在房价上涨最疯狂的2004年，全部房地产开发投资中，住宅投资8837亿元，比上一年增长28.7%。其中的经济适用住房投资606亿元，比2003年减少2.5%，是2002年以来的首次负增长。2006年1-5月，经济适用住房的投资更是同比下降了16.7%。3、第三阶段2008年。2008年全国经济适用住房新开工9000多万平方米，竣工6000多万平方米。2009年。住房和城乡建设部披露的数据显示，2009年上半年全国各地新开工经济适用住房3388万平方米、48万套，约占全年指标的37%。2009年至2011规划。2008年11月，住房城乡建设部按照国务院关于加大保障性住房建设规模的要求，提出2009年至2011年三年间，投资9000亿元，将增加200多万套的廉租住房、400多万套的经济适用住房。从以上经济适用住房建设所反映的执行情况来看，全国总体情况可以说是从第一阶段到第二阶段、第三阶段，一阶段不如一阶段，执行情况越来越差;各地情况，无论东部地区、中部地区、还是西部地区都普遍没有能够完全执行国家对经济适用住房建设的要求，个别地方甚至近一两年才开始规划建设。主要问题(1)违规租售2005年6月21日，新华网“京城经济适用住房暗访记:已售房到底卖给了谁?”一文反映。全国最大的经济适用住房项目——北京回龙观文化住宅区，一边是排队苦苦等待的无房和缺房户，一边却是已售经济适用住房出现“高租售率”。统计显示，从2004年4月到2005年5月，回龙观住宅区个人出租房屋一年缴税就达到139.4万元。经济适用房业主拥有多套住房？

(2)标准违规

全国最大的经济适用住房项目——北京回龙观文化住宅区，出现大量闲置的“豪宅”。云趣园二区，一户四室二卫一厅188平方米，龙锦苑六区出售一套188平方米，龙锦苑四区，一套面积230平方米的转售房，“权属”一栏中标明“经济适用住房”，“备注信息”中标明房内竟装有“6台电视、7个空调”，浴室里都能看电视!天通苑东二区、东三区有217平方米、201平方米的跃式或复式“经济适用住房”。（3）买卖房号2007年1月12日中央电视台-经济信息联播，北京经济适用住房房号网上公开叫卖最高炒至16万，天通苑论坛，记者看到，出售房号的帖子不少。其中一条写着，急售板楼中间层房号，2650元每平米，房号14万，另一条帖子上，房号的价格则为16万元。(4)质量问题如在杭州，经济适用住房蓝桥名苑、辰秀嘉苑存在大量质量问题，蓝桥名苑八百套住房，有五百多套存在牆面和地面裂缝、铺装和粉刷空鼓、门窗鬆动、屋顶漏水、牆壁倾斜等问题;最离谱的是，每逢暴雨天气，屋内积水竟然达到七、八厘米深;当地老百姓感叹，如此经济适用住房，还不如茅草棚。政府因素(1)地方财力弱受财政支付能力等多种因素制约，不可能在短时间内解决所有的住房问题。(2)行政效率低经济适用住房建设的审批手续，涉及的管理部门多，手续办理繁琐，导致经济适用住房建设不能按时开工建设，影响工程的进度。(3)行政不作为对经济适用住房监管落后及不到位是出现质量等问题的根本原因。(4)积极性不高地方官员积极性不高是阻碍经济适用住房建设的主要因素。用地指标紧张、影响财政收入等。

结论：根源在于政府失灵

通过以上无论是对政策内容的考察，还是对经济适用住房建设执行情况的了解，还是对存在问题表现、原因的分析，即使不能充分说明经济适用住房政策已经完全失败，但充分说明经济适用住房政策作为一项公共政策来说已经接近处于完全失灵状态。导致经济适用住房政策接近处于完全失灵状态的根源在于提出、执行此项公共政策的政府(包括行为、机制等方面)相当程度已经失灵。二、公共部门及其分类1、公共部门的内涵P24泛指拥有公共权力，依法管理社会公共事务，以谋取社会的公共利益为目的的组织体系，以及由政府投资、开办，并以国有形式运作的公营企业、学校、医院等组织体系的总和。2、公共部门的性质P27⑥非营利性④具有唯一性②具有强制力⑤法治化③具有普遍性①通过政治程序产生公共部门的性质3、公共部门的分类公共部门政府部门公共企业职能机关事业单位金融公共企业非金融公共企业国际组织非营利组织事业单位是以政府职能、公益服务为主要宗旨的一些公益性单位、非公益性职能部门等。它参与社会事物管理，履行管理和服务职能，宗旨是为社会服务，主要从事教育、科技、文化、卫生等活动。分类1、全额拨款事业单位：其所需的事业经费全部由国家预算拨款。

这种管理形式，一般适用于没有收入或收入不稳定的事业单位，如学校、科研单位、卫生防疫、工商管理等事业单位，即人员费用、公用费用都要由国家财政提供。2、差额拨款事业单位，按差额比例，财政承担部分，由财政列入预算；单位承担部分，由单位在税前列支。如医院等。

差额拨款单位的人员费用由国家财政拨款，其他费用自筹。这些单位的人员工资构成中固定部分为60%，非固定部分为40%。按照国家有关规定，差额拨款单位要根据经费自主程度，实行工资总额包干或其他符合自身特点的管理办法，促使其逐步减少国家财政拨款，向经费自收自支过渡。

3、自主事业单位：又称为自收自支事业单位，是国家不拨款的事业单位。自收自支事业单位作为事业单位的一种主要形式，由于不需要地方财政直接拨款，因而一些地方往往放松对它的管理，造成自收自支事业单位有不断膨胀的趋势。

（1）政府及政府观政府是这样的一个组织：建立这些组织的目的，在于对居住在某一社会中的个人活动进行管理，提供基本服务，并为此类服务提供资金。政府主要依靠税收取得收入，政府向全社会提供的服务，应该主要是免费的或部分免费。两种政府观政府是最主要的公共部门。什么是政府，有两种观点：A、“政府有机论”：将社会视为自然的有机体，每个人都是这个有机体的一部分，而政府是其心脏。因此，个人只有作为社会的一部分才有意义，个人利益必须服从集体利益，政府（国家）利益是至高无上的。计划经济时代，过多强调政府（国家）利益，再集体，最后才是个人，实际上是一种有机体的政府观。案例：生命和财产的选择1966年6月21日，四川石油管理局32111钻井队在四川省合江塘河构造上打出了第一口产量大、压力高的天然气井。6月22日凌晨1时，由于气压骤然上升，井口2号放喷管线的油管短节破裂，高达170多个大气压的天然气流卷起岩石、泥土汹涌喷发，顿时形成宽50米、高30多米的一片火海，井口、柴油机房刹时被烈火吞没。5分钟之内，40多米高的钢铁井架被烈火烧软倒塌。烈焰呼啸，匝地冲天，数十米外的山坡岩石被烧红，周围树木化为木炭，20里外即能听见爆炸声，40里外也可见熊熊火光。四川省第一口新建高压气井面临毁灭危险，周围群众生命财产受到严重威胁！/article/17896993.html（图片和原文）但值班人员一起坚守岗位，直到在火海中停止呼吸。而其他人员则拿着湿棉被往里冲。经过半小时的搏斗，油井保住了，但6人特征、21人负伤。石油系统一直实行半军事化管理，他们在早年接受的教育就是：为了保护国家财产，有时甚至可以牺牲自己的生命。时代不同了，生命与财产孰轻孰重，已经成为可以反复权衡的难题。B、“政府机械论”：将政府（国家）视为个人为实现其个人目标而人为创立的东西。因此，个人是社会中最重要的主体，个人是社会的基础。现实中，在人的生命和财产安全都受到威胁时，社会选择的结果往往是先挽救生命。案例：两个人的学校辽宁丹东宽甸县的偏远山村，一名学生和一名老师组成了这所小学，学生亮亮（化名），9岁，出生时就因母婴传染成为艾滋病受害者；老师王立军，57岁，是乡文化站退休站长。

2004年秋天，因其他学生家长的强烈反对，入学3天的亮亮被迫退学。当地政府多次协调未果，最终决定为亮亮单独办一所爱心小学。

对艾滋病的恐惧令数名教师人选却步，直到曾当过12年教师的王立军在帮助各村写防治艾滋病标语来到宝山村时主动站出来。2004年11月20日上午，经过3天的紧张筹备，宝山村爱心小学终于在村委会腾出的一间办公室里正式开课，教室里放着防疫站送来的药箱和常用药品。爱心小学所在的宝山村并不富裕，今年冬季的采暖煤是个不小的问题。看着玩耍中的亮亮，王立军一声叹息：“苦谁也不能苦了亮亮，怎么也不能让孩子冻着啊。”/zqw/xw/tptt/200610/t20061007_422968.htm（原文）2005年底，亮亮应邀参加了中央电视台《红丝带——我们的承诺》大型主题晚会，讲述了两个人的学校里成长的故事2006年12月1日，王立军作为一名优秀教师代表来北京，受到温总理接见。“两个人的学校”之所以得到关注，是这个社会重视人的生命价值的体现，与机械政府观是一致的。（2）公共企业公共企业一般是指政府拥有的以提供公共服务为宗旨的企业，但也包括以提供公共服务为宗旨的非国有企业。它们主要以销售收入作为活动的资金来源，也可能获得政府的补贴，以与私人企业平等的身份参与市场竞争。公共企业与国有企业既密切联系但又不完全赞同。如果国有企业活动宗旨是为社会公共服务，就是公共企业；若不以公共服务为宗旨，而是追求直接的市场营利，那就不是公共企业。中国目前正处于经济体制转型中，市场中存在大量以营利为主要目的的国有企业，它们就不属于公共企业。国企10巨头占500强利润4成2011中国企业500强2011年9月3日在成都揭晓，值得关注的是，利润最高的10家企业，全部由国有金融部门和垄断性国企占据，分别是工商银行、建设银行、中国银行、中石油、农业银行、中海油、中移动、中石化、交通银行和中信集团，10家企业的利润之和达到8668.43亿元，占去了500强利润总额的四成。

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（3）非营利性组织（杨志勇等P5）是不以营利为目的、以执行公共事务为目的而成立的组织，是营利组织、政府组织之外的组织。（4）国际组织指联合国、世界银行等跨国界的组织，其从事的许多活动都带有公共性，但它们的活动不属于政府活动。资金来源主要是各成员单位共同筹集。三、公共部门的经济职能1、资源配置即运用有限资源形成一定的资产结构、产业结构以及技术结构和地区结构，达到优化资源结构的目标公共部门的资源配置作用，就是要克服市场在资源配置上的缺陷，使整个社会的资源得到最好配置发挥资源配置职能：以中国民航运输业为例民航企业的兼并和重组主要是在政府主导下进行的。根据国务院批准的《民航体制改革方案》，中国航空集团公司以中国国际航空公司为主体，联合中国航空总公司和西南航空公司组建而成，资产总额573亿元，飞机119架，航线307条。中国东方航空集团公司则以东方航空公司为主体，兼并中国西北航空、联合云南航