广州市市容环境卫生管理体制改革方案

广州市市容环境卫生管理体制改革方案为进一步推进我市市容环境卫生管理体制的改革，使市容环境卫生管理适应社会主义市场经济发展和率先基本实现现代化的要求，依据《广州市环境卫生总体规划》和市委、市政府关于深化城市管理体制改革的意见，制定本方案。一、改革的指导思想与目标要求（一）改革的指导思想坚持以江泽民同志"三个代表"的重要思想为指导，以推进城市环境建设可持续发展为目标，按照市委、市政府建立"两级政府、三级管理、四级网络"城市管理新体制的要求，积极推动市容环卫管理体制和营运机制的改革创新，完善政府的调控职能，加快环卫作业市场化、社会化、专业化进程，开创市容环境卫生新局面，努力创建整洁、优美、舒适的城市环境，进一步满足建设现代化中心城市和人民物质文化生活水平不断提供对环境质量的需求。（二）改革的目标要求1．转变政府的市容环境卫生工作职能。各级市容环卫部门要以新一轮政府机构改革为契机，通过政、事、企分开，管理与作业服务分离的改革，从直接组织市容环境卫生作业服务，转变到对市容环境卫生进行监督管理和对市容环境卫生作业市场的间接调控上，发挥政府对城市市容环境卫生工作的管理效能。2．市容环境卫生作业服务逐步走向市场。按照企业化经营、社会化服务、产业化发展的方向，首先完成市、区、街所属事业性环卫作业服务单位的转制改革，逐步打破地区封锁和部门垄断，引进和发展合资合作、集体、个体经营等多种非公有制形式的市容环卫作业服务企业，培育统一、开放、多元竞争的环卫作业服务市场，完善市场机制，健全市场规则，开展市场竞争，促进城市市容环境卫生服务水平的提高。3．进一步理顺城市市容环境卫生管理体制。按照"分级管理、重心下移"的精神，明确市、区、街三级管理职责，建立集中领导，分区负责，责权统一，精简高效的行政管理工作架构，形成市容环境卫生工作行政主管部门职能管理、环卫行业自律管理、作业服务单位自主管理的新体制。二、改革的实施范围广州市10个行政区、经济技术开发区的市容环卫局（处）；市市容环卫局直属单位。增城、从化2个县级市可参照本方案实施。三、改革的内容（一）建立市容环卫管理新体制。转变政府职能，培育和发展环卫市场的关键就是彻底实行政、事、企分开，管理与作业服务分离。因此，必须进一步清晰界定政府、行业、企业三个管理层次，建立职责职权分明，相互联系、相互制约，相互促进的环卫行业管理新体制。1．明确界定政府环卫管理部门的职能。各级环卫管理部门要从直接组织市容环卫作业服务转变到履行市容环卫管理职能和对市容环卫作业服务的市场调控上，主要负责环卫发展规划的编制，地方法规、规章的起草与实施；管理政府资产和社会收费；维护环卫作业市场秩序；指导行业协会工作。市市容环卫局对全市市容环卫工作实行全方位的调控、管理，对区市容环卫局实行业务领导，对县级市实行业务指导。区（县级市）市容环卫部门负责市容环卫作业服务的监督管理，分区域设立市容环卫监督管理所，主要承担所辖地区市容环卫的宣传、检查监督和收费管理。2．建立市、区两级环卫行业协会。环卫行业协会是适应环卫作业服务市场化改革和政府职能转变的要求，成为政府职能管理与企业自主管理之间的中介性自律管理机构。政府管理部门从简政放权出发，逐步把环卫的社会性事务管理工作转移给行业协会。广州环卫行业协会已于2000年12月成立，今后拟组建5个专业委员会。行业协会及其各专业委员主要负责环卫企业的资质审查，组织企业招投标，制定行业指导价格和行业行为规范；组织企业的选优评级；开展信息交流和培训；推广新技术、新工艺、新产品、新设备及承担市容环卫管理部门委托的其他工作。各区要相应成立环卫行业协会，作为开展环卫中介服务，搞好行业自律管理的基本组织形式，为辖区内环卫企业提供行业服务。3．环卫作业服务单位实行企业化转制。对市、区各类环卫作业服务事业单位进行企业化转制改革，将其从原来隶属的行政部门分离出来，成为独立的法人经济实体。鉴于目前事业单位的社会保障工作正全面推开，干部职工对环卫改革的承受能力还有一个逐步适应的过程，环卫作业服务事业单位的转制采用逐步推进的方法进行。即参照事业单位企业制度管理的模式，保留队所名称，以定额承包方式承担政府清洁城市的任务，同时向工商、税务部门登记注册成立清洁服务中心，向外承揽社会清洁业务；对这类作业机构，给予最长不超过两年的转制过渡期，两年后进入市场，实行完全的企业化经营。对于新城区体制性障碍相对比较少的单位，则鼓励一步到位实行转制改革，即直接转制为企业实体，成立专业清洁服务公司，走独立经营自主发展的道路。（二）改革环卫作业运行机制。按照市场经济的规律，积极推动环卫作业服务的市场化、社会化、专业化改革进程，建立既适应市场经济体制要求，又符合市容环境卫生事业发展客观规律的运行机制。具体做法是：1．机械清扫、清洗、中转运输作业的营运改革，逐步向专业化、规模化经营的方向发展，实现集约经营。（1）机械化清扫部门。对现有机械清扫作业和新增道路清扫保洁作业，由市、区两级环卫部门共同成立或分别成立发包机构，在实行内部经济责任承包的基础上，向社会公开组织竞标承包经营。原市、区两级投资渠道不变。（2）垃圾中转运输作业。先实行城区部分集中运输经营，通过向市、区环卫系统的运输单位发标竞投，待市场条件成熟时，再发动社会其他具备资质的作业单位共同竞标承包。今后分片成立2～3个环卫专营运输公司，承担全市各区压缩中转站的垃圾运往天埋场处理的运输任务。由各区分别与运输公司签订运输承包合同，按实际运输量核定费用。各区仍保留适量车辆，承担其它零星垃圾的运输、公共突击性任务及各类有偿运输作业。（3）机械冲洗作业。以广州市洒水车队为主体，把各区洒水车（含护栏洗刷车）收归集中管理，承担全市道路的机械冲洗作业任务，并按"双轨并行"的方法，参照企业制度模式经营，列入两年后转制的范畴。2．公厕管养服务和粪便清运作业。以区为单位，核定每座公厕的承包管养质量指标，包括卫生保洁、厕内设施、设备使用及维护、粪便清运经费等，实行公开招标承包管养。粪便清运必须严格实行统一管理，由承包者委托专业公司集中清运。管养经费渠道保持不变。3．水上打捞保洁作业。水上保洁管理与监督由广州市水上市容环卫管理处负责，其作业服务继续实行向社会发标承包经营的方式。4、大田山与李坑填埋场、白沙河无害化处理厂、广州市卫生处理厂继续实行专业承包经营，不断改革和完善现行行政管理体制，逐步向企业化经营转轨。5．余泥渣土运输作业。现已按市场化、社会化、专业化要求实行实体经营，仍保持现行运作机制，不断完善行业管理，增强调控能力，以适应市场经济发展。6．新筹建的大型环卫基础设施项目。正在筹建的兴丰城市生活垃圾卫生填埋场的设计和营运，李坑垃圾焚烧发电厂的设计、建造及建成后的营运管理分别通过国际招标，选择有实力的外国或中外合作公司承包经营管理。（三）改革街道环卫单位。1．街道环卫站并入所属区域市容环卫监督管理所，加强内街环卫作业服务的专业规范管理。街道环卫站并入市容环卫监督管理所后，一方面，可在原作业队伍内部通过职工竞标承包，转为独立法人实体经营；或采取直接向社会发包经营、与小区物业公司合作经营等形式，将作业服务推向市场化、社会化。另一方面，市容环卫监督管理所作为区域性的环卫管理机构，加强对内街保洁和生活垃圾收运的业务监督，提高专业规范管理水平。市容环卫监督管理所要配合和协助街道办事处城管科工作，落实街道市容环卫管理任务。街道环卫站的改革工作由各区选择1～2条街道作试点，总结经验后再推广。2．改革后的市容环卫监督管理所主要承担所辖区域的环卫社会宣传、环卫作业监督和收缴卫生清洁服务费、垃圾处理费的管理。并受区市容环卫局的委托，作为内街清扫和垃圾收运作业的发包单位。卫生清洁服务费和垃圾处理费的具体收缴业务可在街道建立收费员队伍或委托居委会承担。卫生清洁服务费和垃圾处理费实行收支两条线管理，并制定具体的实施管理细则。（四）改革市直属环卫单位。1．广州市环境卫生研究所。按市政府办公厅《关于转发市科委深化市属独立科研机构体制改革实施办法的通知》（穗府办[1999]36号）的文件精神，结合环卫科研所的实际，积极推进内部机构设置和劳动人事、分配制度的改革，实行课题（项目）承包，减员增效。充分发挥研究所环卫技术上的优势，依托现有环卫生产科研基地，创立自己的技术品牌，面向市场，积极拓展，走环卫科技和环卫企业相结合的发展路子。2．广州市环境卫生机械设备厂。在现行承包经营的基础上，进行清产核资，明晰产权，按现代企业制度的要求组建有限责任公司，重点抓好建立法人治理机构，明确出资人、经营者的权利、责任，组织好股东大会、董事会、经营管理班子。3．广州市环卫洒水车队。参照企业管理模式加快改革步伐，人事管理实行单位内部干部聘用制和职工全员劳动合同制，工资分配实行经费定额包干、自主灵活的分配制度，在完成市下达的承包作业任务的前提下，积极拓展其他社会有偿服务。4．其他直属单位。以履行政府职能为主的管理、执法、监察等事业单位，保留原关系不变，政府核拨事业经费，以保证其正常业务活动的开展。以履行社会服务功能为主的事业单位要实行政、事分开，政府按其实际承担的任务给予一定的经费资助，保持其相对独立性。（五）推行市容环卫作业服务招标制度。为了引入竞争机制，优化市容环卫资源配置，提供市容环卫作业质量和服务水平，促进市容环卫作业服务市场的发育，对市容环境卫生项目逐步推行招标制度。1．凡政府财政拨款的道路清扫、生活废弃物清运、环卫公共设施、保洁服务和垃圾处理等较大型经营性项目，应公开信息，打破区域部门的局限，在统一市场准入制度、统一服务质量标准、统一监督管理的条件下，动员原作业服务单位和社会上符合资质条件的各种经济成份的作业单位进入市场参与投标竞争。2．市、区市容环境卫生局是市容环境卫生作业服务项目招标投标活动的管理部门。一些区域性较强的作业服务项目招标投标活动可由区市容环卫局委托所属市容环卫监督管理所具体组织。严格执行市容环卫招标投标管理办法，健全市容环卫作业服务市场的规则，对招标投标活动进行严格管理和监督，确保招标投标活动公开、公正、公平地进行。3．市容环境卫生设施建设项目招标投标，按照国家和地方颁布的工程建设施工招标投标管理办法执行。4．发布《广州市市容环卫作业定额标准》，拟先试行两年。以市容环卫作业定额和合理的成本、利润与税收为依据，确定各类市容环卫作业"服务商品"的指导价格。抓紧制定《广州市市容环境卫生企业资质管理规定》，严格实施市容环境卫生企业管理和市容环境卫生作业市场准入制度。四、完善配套政策，推进改革深入发展进一步研究制定和完善有关配套政策，加快市容环卫作业服务市场化进程，确保市容环卫改革取得成效。（一）社会劳动保障政策。在市场经济体制下，环卫作业进入市场后，面临着用工制度和职工退休养老、医疗、失业救济等一系列政策性较强的问题，必须做好新的用工制度与社会保障政策的衔接工作。一是市、区有关部门要按规定统筹各单位办理在职职工养老、工伤、失业、生育等社会劳动保险。二是事业单位参照企业制度经营的，可实行"老人老制度，新人新办法"的政策。对原固定工转制为无固定期的合同工，实行合同制管理；对未被聘用的原正式职工，按有关政策分别办理退休、内退和辞退，辞退工按政策一次性补给辞退费。三是转制为企业经济实体的环卫作业单位实行新的用工制度，实行全员劳动合同制，劳动用工采取双向选择，同工同酬。退休的干部职工转入各区市容环卫局退管办实行集中统筹管理，逐步进入社会养老统筹。（二）价格政策。调整经济结构，建立符合市场要求的价格机制。除保证财政拨款补偿外，逐步扩大服务收费补偿的比重。按照国务院颁布的《城市市容环境卫生管理条例》（国务院令第101号）规定和"污染者收费"的原则，完善环卫行政收费制度，实行垃圾处理收费政策，按照公平合理的原则，对不同的服务对象制订不同的价格标准。其目的：一是控制城市垃圾总量，提高市民的环境卫生意识；二是弥补政府财力不足；三是调动环卫作业服务单位的积极性。（三）投资政策。建立和完善以各级财政投入为基础，政府、社会、企业、外资等多元化的投资机制。鉴于市容环境卫生事业是公益性事业，完善市容环卫投资政策的关键是确保政府主渠道的投入。随着城市的发展和市容环卫作业量的增加，由财政部门根据需要与财力，作出适当资金安排。具体项目由环卫主管部门提出，经财政部门审核后纳入预算管理。与此同时，积极建立和完善社会主义市场经济体制下的市容环境卫生投融资体制，多渠道筹集资金，并通过市场运作和合理配置，充分发挥市容环境卫生投资的最大效益。（四）税收政策。对部分事业单位转制后仍以国有资产为主体的企业、承担社会公益性的市容环卫作业服务单位、政府财政补偿为主的环卫作业服务单位可继续享受事业单位相应的税收优惠政策。环卫作业经济实体（公司、中心等）以税收政策为依据，实行税费征收和合理提高服务价格的平行增长方式来减轻税费负担。（五）国有资产管理政策。现有环卫作业车辆设备，垃圾、粪便处理设施，公共厕所，作业休息场所，办公场地、停车场、机具设备维修等设施（含现已改变用途的设施），不论建设、购置的资金渠道和来源，均属国有资产，产权归市政府所有。按照国有资产所有权与经营管理权实行分离的原则，由政府委托环卫企业经营管理，但要建立相应的固定资产折旧和更新管理规定，保证国有资产保值、增值。为扶持环卫企业发展，对现阶段为纯公益性作业服务的国有资产，按现行行政事业单位国有资产管理办法执行；为社会化服务和其他经营性活动服务的国有资产，按现行国有企业国有资产管理办法执行。五、改革的方法与步骤市容环卫体制改革是市容环境卫生事业发展的一场深刻的革命，涉及面广，改革幅度大，必须建立一个能够统揽全局，强有力的领导指挥机构和分级分项实施的工作机构，保证整个改革有计划、有步骤、有措施地进行。成立由市、区两级主要领导组成的广州市市容环卫管理体制改革工作领导小组，下设日常工作办公室（市市容环卫局）和各区改革工作小组。领导小组和工作小组的职责任务是，研究制定市容环卫整体改革工作方案和专项改革方案，草拟各项配套性的政策措施，总结经验，指导各项改革的进行，协调各种管理关系，确保改革目标的实现。改革的实施步骤：第一步，先进行区属环卫事业单位的改革。按照管理与作业服务分离的原则，区环卫所分拆成立市容环卫监督管理所和清洁作业服务实体（公司、中心）。分离出来的作业服务单位可先实行双轨运行，再转入单轨运行，有条件的应直接进入单轨运行，成为有独立法人资格的市场主体。重点推进机械清扫和垃圾压缩中转运输体制改革，走专业化经营道路