第 5 章 城乡规划法律制度

城乡规划法律制度本章提要本章分别介绍了城乡规划法的概念，详尽阐述城乡规划编制的有关基本原则、基本要求和规划审批与实施的有关规定。第5章城乡规划法律制度

5.1城乡规划概述

5.2城乡规划的制定与审批5.3城乡规划的实施5.5案例

5.4城乡规划的修改第5章城乡规划法律制度ClicktoaddTitle5.1.1城乡规划法立法背景ClicktoaddTitle5.1.2城乡规划概述5.1.3城乡规划法规的适用范围ClicktoaddTitle5.1.4城乡规划制订实施的一般原则5.1城乡规划概述城乡二元结构

5.1.1城乡规划立法背景统一的城乡规划体系一法一条例：《城市规划法》（1990年4月1日实施）《村庄和集镇规划建设管理条例》

（1993年11月1日实施）弊端：其一，不利于城乡统筹均衡发展其二，造成法律空白地带《城乡规划法》（2008年1月1日实施）5.1城乡规划概述5.1.2城乡规划概述城乡规划：城乡规划是指对一定时期内城市、镇、乡、村庄的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理。它由城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划组成。是政府指导、调控城市和乡村建设的基本手段，是促进城市和乡村协调发展的有效途径；也是维护社会公平、保障公共安全和公众利益、提供公共服务的重要公共政策之一。1.城乡规划、城乡规划管理和城乡规划区的概念5.1城乡规划概述5.1.2城乡规划概述（3）规划区规划区是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。分为两个部分：一是建成区，即实际已经成片开发建设市政公用设施和公共设施基本具备的地区；二是尚未建成但由于进一步发展建设的需要必须实行规划控制的区域。（2）规划管理：规划管理是指组织编制和审批城乡规划，并依法对城市、镇、乡、村庄的土地使用和各项建设的安排实施控制、指导和监督检查的行政管理活动。

5.1城乡规划概述1.城乡规划、城乡规划管理和城乡规划区的概念5.1.2城乡规划概述新的《城乡规划法》将全部城乡规划法统一纳入一个法律管理，目的是为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人民环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展。具体是：加强城乡规划管理是城乡规划法的直接目的；协调城乡空间布局、改善人居环境是城乡规划法的

根本目的；促进城乡经济社会全面、协调、可持续发展是城乡

规划法的终极价值目标。2.城乡规划立法目的5.1城乡规划概述5.1.2城乡规划概述《城乡规划法》指出：“任何单位和个人都应当遵守依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理”。这就从法律上明确了城乡规划是政府引导和调控城乡建设和发展的一项重要公共政策，是具有法定地位的发展蓝图。同时，法律适用范围扩大，强调城乡统筹、区域统筹；确立先规划后建设的原则，“三规合一”是规划未来发展的必然趋势。3.城乡规划综合调控地位和作用5.1城乡规划概述5.1.3城乡规划法的立法概况和适用范围50年代颁布《城市规划编制办法》；78年《关于加强城市建设工作的意见》；84年《城市规划条例》；1989.12.26，《城市规划法》，《中华人民共和国城市规划法实施条例》；1993年《村庄和集镇规划建设管理条例》；2007年10月通过《城乡规划法》，2008年1月1日实施。1.城乡规划立法概况5.1城乡规划概述5.1.3城乡规划法的立法概况和适用范围城乡规划法的适用范围包括地域适用范围和人的适用范围两方面。

城乡规划法地域适用范围指规划区，即城市、镇、乡、村庄的建成区以及城乡建设和发展需要，必需实行规划控制的区域。2.城乡规划法的适用范围5.1城乡规划概述5.1.3城乡规划法的立法概况和适用范围城乡规划法人的适用范围是，凡与城乡规划的用编制、审批、管理活动有关的单位和个人，都适于该法。具体包括：①负责城乡规划的编制、审批和管理的各级人民政府、城乡规划行政主管部门和其他相关部门及其有关人员；②具体从事城乡规划编制工作的生产、科研、教学、设计单位及其有关人员；③凡在城乡规划区内进行建设活动的建设单位、勘察设计单位、施工企业、其他相关单位及其上述单位的有关人员。5.1城乡规划概述2.城乡规划法的适用范围5.1.4城乡规划法制定与实施的一般原则1.城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展的原则。2.先规划后建设的原则。3.环保节能原则。4.保护自然资源和历史文化遗产原则。5.体现地方特色，保持民族传统和地方风貌原则。6.符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫

生、公共安全的需要的原则。5.1城乡规划概述1.城乡规划与国民经济和社会发展规划的关系国民经济和社会发展规划是我国国家计划最重要的表现形式，是城乡规划制定、实施的保障和前提。城乡规划的制定必须以国民经济和社会发展规划为重要依据，这是国民经济和社会发展规划顺利完成的重要方面与途径。5.1.5

城乡规划与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划的关系5.1城乡规划概述5.1.5

城乡规划与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划的关系2.城乡规划与土地利用总体规划的关系城乡规划和土地利用总体规划各有侧重。土地利用总体规划是处理建设用地与农用地的关系，以保护基本农田和耕地为原则，侧重于对建设用地的总量进行控制和基本农田的保护；而城乡规划主要是从城乡各项建设的空间布局进行考虑，在确定的建设用地规模范围内调整土地的空间利用，侧重于建设项目的空间布局和对建设活动的引导控制。编制城乡规划一定要考虑与土地利用总体规划相衔接，体现土地利用总体规划确定的保护基本农田的基本原则，这既有利于城乡建设的发展，又能够保护现有耕地不被移作他用。5.1城乡规划概述ClicktoaddTitle5.2.1城乡规划体系和编制的内容ClicktoaddTitle5.2.2城乡规划的编制与审批权（一）城乡规划编制单位的资质

（二）城乡规划的编制权限和审批权限

（三）城乡规划的审批程序（一）城乡规划体系

（二）城乡规划的编制内容5.2城乡规划的制定与审批5.2.1城乡规划体系和编制的内容

（1）城镇体系规划全国城镇体系规划：用于指导省域城镇体系规划、城市总体规划的编制。省域城镇体系规划：从宏观上控制城镇规模、资源利用、环境保护和空间布局，引导城镇合理发展的总体布置。1.城乡规划体系5.2城乡规划的制定与审批5.2.1城乡规划体系和编制的内容（2）城市规划、镇规划：

分为总体规划和详细规划。城市、镇总体规划是指从宏观上控制城市、镇土地利用和空间布局，引导城、镇合理发展的总体布置。

规划期限一般为20年，城市总体规划还应对城市更长远的发展作出预测性安排。

城市、县、镇人民政府还应当根据城市总体规划，镇总体规划、土地利用总体规划和年度计划及国民经济和社会发展规划，制定近期建设计划。近期建设规划应当以重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设以及生态环境保护为重点内容，明确近期建设的时序、发展方向和空间布局。规划期限一般为5年。5.2城乡规划的制定与审批1.城乡规划体系5.2.1城乡规划体系和编制的内容详细规划是指依据城市或镇总体规划，对城市、镇近期建设区域内各项建设做出具体规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。修建性详细规划应当符合控制性详细规划。

另外首都的总体规划、详细规划应当统筹考虑中央国家机关用地布局和空间安排的需要。（3）乡规划和村庄规划乡规划和村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色。5.2城乡规划的制定与审批1.城乡规划体系5.2.1城乡规划体系和编制的内容（1）省域城镇体系规划省域城镇体系规划应涉及的城镇包括市、县城和其他重要的建制镇、独立工矿区。《城乡规划法》第13条的规定，在编制时应包括以下内容：城镇空间布局和规模控制，重大基础设施的布局，为保护生态环境、资源等需要严格控制的区域。除此以外，省域城镇体系规划应当包括的内容还有：

共10条，略。2.城乡规划编制的内容5.2城乡规划的制定与审批5.2.1城乡规划体系和编制的内容（2）城市规划、镇规划：城市、镇总体规划的内容包括城市、镇发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。

同时强调：规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。5.2城乡规划的制定与审批2.城乡规划编制的内容5.2.1城乡规划体系和编制的内容

详细规划——主要包括规划各项建设的具体用地范围；规划建设密度和高度控制指标；总平面布置、工程管线综合规划和竖向规划等内容。

控制性详细规划——以城市总体规划或分区规划为依据，确定建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标，道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求。

修建性详细规划——以城市总体规划、分区规划和控制性规划为依据，制定用以指导各项建筑和工程设施的设计和施工的规划设计。5.2城乡规划的制定与审批2.城乡规划编制的内容5.2.1城乡规划体系和编制的内容（3）乡规划和村庄规划：

乡规划、村庄规划的内容应当包括：规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾的具体安排。乡规划还应包括本行政区域的村庄发展布局。5.2城乡规划的制定与审批2.城乡规划编制的内容5.2.2城乡规划的编制与审批权从事城乡规划编制工作应当具备下列条件，并经国务院城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府城乡规划主管部门依法审查合格，取得相应等级的资质证书后，方可在资质等级许可的范围内从事城乡规划编制工作。①有法人资格；②有规定数量的经国务院城乡规划主管部门注册的规划师；③有规定数量的相关专业技术人员；④有相应的技术装备；有健全的技术、质量、财务管理制度。根据2001年建设部颁布的《城市规划编制单位资质管理规定》，城乡规划单位的资质等级分为甲、乙、丙三个层次。编制城乡规划必须遵守国家有关标准。1.城乡规划编制单位的资质5.2城乡规划的制定与审批5.2.2城乡规划的编制与审批权

《城乡规划法》规定我国的城乡规划实行分级编制。并具体规定了各级政府的编制权限。各类城乡规划应由相应各级人民政府组织编写，并报上一级人民政府审批。国务院城乡规划主管部门会同国务院有关部门组织编制全国城镇体系规划，由国务院城乡规划主管部门报国务院审批。省、自治区人民政府组织编制省域城镇体系规划，报国务院审批。2.城乡规划的编制权限和审批权限5.2城乡规划的制定与审批5.2.2城乡规划的编制与审批权城市总体规划

城市人民政府组织编制。

直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府报国务院审批。

省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。

其他城市的总体规划，由城市人民政府报省、自治区人民政府审批。5.2城乡规划的制定与审批2.城乡规划的编制权限和审批权限5.2.2城乡规划的编制与审批权县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划，报上一级人民政府审批。其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制，报上一级人民政府审批。5.2城乡规划的制定与审批2.城乡规划的编制权限和审批权限5.2.2城乡规划的编制与审批权城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其它方式征求专家和公众的意见，公告的时间不得少于30天。

在城乡规划进入审批程序后，应由专家和有关部门的参与。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附有意见采纳情况及理由。3.城乡规划的审批程序5.2城乡规划的制定与审批5.3.1城乡规划实施概述5.3.2城乡规划实施应遵守的原则5.3.3城市新区开发5.3.4城市旧区改造5.3.5选址意见书制度5.3.6建设用地规划许可制度5.3.7建设工程规划许可制度5.3城乡规划的实施

城乡规划的实施是指城乡规划经法定程序批准生效后，即具有了法律效力，在城乡规划区内的任何土地利用及各项建设活动，都必须符合城乡规划，满足城乡规划的要求，使生效的城乡规划得以实现。5.3.1城乡规划实施概述1.城乡规划实施概念5.3城乡规划的实施5.3.1城乡规划实施概述城乡规划公布制度是指城乡规划一经批准，就应向社会公布。

一方面使广大人民群众及时了解城乡规划内容，以其作为各项建设活动的准则，自觉规范自己的建设行为，即按照城乡规划的要求进行建设活动；

另一方面接受广大人民群众监督、检查。民众对各类违背城乡规划的违法行为，应及时进行监督和举报。2.城乡规划公布制度5.3城乡规划的实施5.3.2城乡规划实施应遵守的原则ClicktoaddTitle1.城乡规划应当遵循的原则ClicktoaddTitle2.城市的建设和发展应当遵循的原则ClicktoaddTitle3.镇的建设和发展应当遵守的原则ClicktoaddTitle4.乡、村庄的建设和发展应当遵循的原则5.3城乡规划的实施5.3.2城乡规划实施应遵守的原则①应当根据当地社会经济发展水平实施城乡规划的原则；②量力而行原则；③尊重群众意愿原则；④有计划、分步骤地组织实施原则。1.城乡规划应遵循的原则5.3城乡规划的实施5.3.2城乡规划实施应遵守的原则①应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设；②妥善处理新区开发与旧区改建的关系；③统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要。2.城市的建设和发展应当遵循的原则5.3城乡规划的实施5.3.2城乡规划实施应遵守的原则①结合农村经济社会发展和产业结构调整进行；②优先安排公共服务设施的建设；③为周边农村提供服务。3.镇的建设和发展应当遵守的原则①应当因地制宜；②节约用地；③发挥村民自治组织的作用；④引导村民合理进行建设，改善农村生产、生活条件。4.乡、村庄的建设和发展应当遵循的原则5.3城乡规划的实施5.3.3城市新区开发

城市的新区开发，是指随着城市经济与社会的发展，为满足城市建设的需要，按照城市总体规划的部署，在城市现有建成区以外的地段，进行集中成片、综合配套的开发建设活动。主要形式有：新市区的开发建设、经济技术开发区的建设、卫星城镇的开发建设以及新工矿区的开发建设。1.城市新区开发的概念5.3城乡规划的实施5.3.3城市新区开发

城市新区开发应遵循以下原则：①应当确定合理的建设规模和时序；

②应当充分利用现有市政基础设施和公共服务设施；

③应当严格保护自然资源和生态环境；

④应当体现地方特色。在城市总体规划、镇总体规划确定的建设用地范围以外，不得设立各类开发区和城市新区。2.城市新区开发的原则5.3城乡规划的实施5.3.4城市旧区改建

城市旧区是在长期的历史发展过程中逐步形成的，通常历史文化遗存比较丰富，历史格局和传统风貌比较完整，但同时旧区也存在城市格局尺度比较小、人口密度高而且居民中低收入人群占的比例较高、基础设施比较陈旧、道路交通比较拥堵、房屋质量比较差等问题，迫切需要进行更新和完善。

所谓旧城区的改建即按照统一规划、对现有城区进行有计划、有步骤的改造，使之适应城市经济、社会发展整体需要的建设活动。1.城市旧区改建涵义5.3城乡规划的实施5.3.4城市旧区改造城市旧区改建应遵循以下原则：①应当保护历史文化遗产和传统风貌；

②应当合理确定拆迁和建设规模；

③应当有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。2.城市旧区改建原则5.3城乡规划的实施5.3.4城市旧区改造另外，城乡建设和发展实施城乡规划过程中涉及风景名胜时必须遵循：严格保护和合理利用风景名胜资源；统筹安排风景名胜区及周边镇、乡，村庄的建设。

城市地下空间的开发和利用应遵循：①应当与经济和技术发展水平相适应的原则；②应当遵循统筹安排、综合开发、合理利用的原则；③应当充分考虑防灾减灾、人民防空和通信等需要的原则；④应当符合城市规划，履行规划审批手续原则。5.3城乡规划的实施2.城市旧区改建原则5.3.5选址意见书制度选址意见书是指建设工程（主要是新建的大、中型工业与民用建设项目）在立项过程中，由城乡规划行政主管部门出具的该建设项目是否符合城乡规划要求的意见书。

依据《城乡规划法》的规定，建设单位在上报设计任务书前，其项目拟建地址必须先经城乡规划部门审查，并取得其核发的选址意见书，然后方可连同设计任务书一并上报，否则，有关部门对设计任务书将不予审批。1.选址意见书概念5.3城乡规划的实施5.3.5选址意见书制度建设项目用地选址意见书应当包括下列内容：（1）建设项目的基本情况：包括建设项目的名称、性质、用地与建设规模；供水、能源的需求量、运输方式与运输量；废水、废气、废渣的排放方式和排放量等。（2）建设项目规划选址的主要依据：

①经批准的项目建议书；

②建设项目与城市规划布局的协调；

③建设项目与城市交通、通讯、能源、市政、防灾规划的衔接与协调；2.选址意见书的内容5.3城乡规划的实施5.3.5选址意见书制度④建设项目配套的生活设施与城市生活居住及公共设施规划的衔接与协调；

⑤建设项目对于城市环境可能造成的污染影响，以及与城市环境保护规划和风景名胜、文物古迹保护规划的协调。（3）建设项目选址、用地范围和具体规划要求。

建设项目选址意见书还应当包括除建设项目地址和用地范围外的附图和明确有关问题的附件。附图和附件是建设项目选址意见书的配套证件，具有同等的法律效力。附图和附件由发证单位根据法律、法规规定和实际情况制定。5.3城乡规划的实施2.选址意见书的内容5.3.5选址意见书制度需要申请核发选址意见书的项目，建设单位必须向当地市、县人民政府城乡规划行政主管部门提出选址申请，即填写建设项目选址申请表，城乡规划行政主管部门根据《建设项目选址规划管理办法》第7条规定，分级核发建设项目选址意见书。

按规定应由上级城乡规划行政主管部门核发选址意见书的建设项目，市、县城乡规划行政主管部门应对建设单位的选址报告进行审核，并提出选址意见，报上级城乡规划行政主管部门核发建设项目选址意见书。3.申请选址意见书的程序5.3城乡规划的实施5.3.6建设用地规划许可证制度

建设用地规划许可证是指城乡规划行政主管部门依据城乡规划的要求和建设项目用地的实际需要，向提出用地申请的建设单位或个人核发的确定建设用地的位置、面积、界限的证件。1.建设用地许可证的概念5.3城乡规划的实施5.3.6建设用地规划许可证制度

1、在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位提出用地规划许可申请需要具备三个前提条件：①地域范围条件，即在城市、镇规划区内；

②以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目；

③已依法经有关部门批准、核准或者备案。2.划拨方式建设用地规划许可5.3城乡规划的实施5.3.6建设用地规划许可证制度2、其一般程序为：①用地申请。凡在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城乡规划主管部门提出定点申请。②初步确定位置和界限。③征求意见。④提供规划设计条件。⑤提供规划设计总图。⑥核发建设用地规划许可证。2.划拨方式建设用地规划