行政许可法及案例分析

行政许可法及案例分析主讲人:中共恩施州委党校副教授张永群

法制讲座

11[本讲内容]一、行政许可及行政许可法简介〔一〕行政许可的含义、性质和功能〔二〕行政许可法的立法状况〔三〕行政许可法的根本特点二、行政许可法的主要内容〔一〕行政许可的根本原那么〔二〕行政许可的设定〔三〕行政许可的实施程序〔四〕行政许可的监督检查和收费三、案例分析：行政许可的实践艺术2

一、行政许可及行政许可法简介3〔一〕行政许可的含义、性质和功能1、什么是行政许可？按照?行政许可法?第二条规定：行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。也就是我们通常说的行政审批。42、行政许可的性质从性质上来看，行政许可不是对申请人的“赋权〞行为，而是一种责任和效劳。就是说申请人本来就具有这种权利，但法律上的权利都是有条件的，行政机关就是对申请人行使自己权利是否符合法定条件的一种核实和认可，对于行政机关而言，更重要的责任和效劳，具备条件不许可不行，许可之后不监督不行，许可之后该项权利受侵害了，你不保护也不行。53、行政许可的功能一是控制风险的功能。为了使经营者不违法经营、危害社会，行政机关要对他们进行监督管理。二是配置资源的功能。市场在资源配置方面发挥根底作用，但大多数资源都是有限的，如果不通过行政许可来确认会一派混乱。三是证明或提供某种信息、信誉的功能。6〔二〕行政许可法的立法状况

?中华人民共和国行政许可法?共8章83条，于2003年8月27日由十届全国人大常委会第四次会议正式审议通过，自2004年7月1日开始实施〔以下简称?行政许可法?〕?行政许可法?的制定从1996年由全国人大法工委调研起草开始历时七年，全国人大常委会先后四次审议，其时间之长，讨论次数之多，改动幅度之大，参与面之广，在我国近年来的行政法立法中是非常少见的，也是世界上第一部专门性的行政许可法典。7诚如参加起草该法的全国人大内务司法委员会委员、中国法学会行政法学研究会会长应松年教授所说：“?行政许可法?是迄今为止对老百姓影响最为广泛的法律之一，它的出台将会从体制上影响政府机关和老百姓的关系。〞它所表达的“设权应法定、有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿〞的意志，已不可防止地冲击到现行行政管理体制和政府职能定位，它与保护公民、法人和其他组织合法权益紧密相连。8〔三〕行政许可法的根本特点

第一个特点：依法审批、标准许可一是对设定行政许可制度的标准。二是对行政许可审批条件的标准。三是对许可收费的标准。9

第一个方面，?行政许可法?规定了行政许可机关三项告知义务

一是公示告知义务二是对于申请人的咨询提问，行政许可机关的工作人员有提供完整准确和可靠解释与说明的义务三是如果申请人提交的申办材料不齐全或不符合法定形式的，行政许可机关应当场或者自收到申请之日起5日内一次告知申请人需要补正的全部内容。第二个特点：简化了程序、方便了申请人。10

第二个方面，如果需要在一个机关内部多个机构审查的

?行政许可法?第26条第一款规定可以确定一个内部机构统一受理申请，统一送达行政许可决定。11

第三个方面，如果由两个以上行政机关分别实施行政许可，政府可以确定由一个机关受理并转告有关部门分别提出意见后统一办理。12第四个方面，肯定了政府可以组织有关审批部门联合办理、集中办理行政许可事项

依据行政许可法第26条第二款的规定，行政许可依法由地方人民政府两个以上部门实施的，本级人民政府可以组织有关部门联合办理、集中办理。即我们大家熟悉的“一站式〞审批或者叫做“政府超市〞制度。13第五个方面，明确统一规定了行政许可审批的期限

行政许可法明确规定：除可以当场作出行政许可决定外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起20日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长10日，并应当将延长期限的理由告知申请人。如果行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理的，办理的时间不得超过45日；四十五日内不能办结的，经本级人民政府负责人批准，可以延长15日，并应当将延长期限的理由告知申请人。行政机关作出准予行政许可的决定，应当自作出决定之日起10日内向申请人颁发、送达行政许可证件等。14第三个特点:?行政许可法?的权利保障制度

它包括三个方面的内容：

其一，?行政许可法?41条规定，申请人依法获得的行政许可，其适用范围没有地域限制的，所取得的行政许可在全国范围内有效。其二，规定了许可补偿制度和赔偿制度。其三，规定了行政许可听证制度。15第四个特点:操作性强

行政许可法属于行政程序法的范畴，这就要求对行政许可的标准要有较强的可操作性。行政许可法较之行政处分法更具有可操作性。16第五个特点:具有创新性一是行政许可法通过立法创立了许多新制度,如:“行政许可评价制度〞、“行政许可相对集中制度〞等。二是行政许可法在法律责任的设定上没有选择现行的一般责任种类，都是采取了剥夺其申请权的方式规定法律责任，这是我国行政立法中很少采用的做法，很有新意。三是行政许可法在立法中能够跟上科学技术的开展，适应现代科技的现状。17

二、行政许可法的主要内容。

18〔一〕?行政许可法?的根本原那么行政许可法共明确了六项根本原那么，它们分别是：

1.合法原那么2.公开、公正、公平原那么3.便民原那么4.救济原那么5.信赖保护原那么6.监督原那么

19〔二〕行政许可的设定

A、设定权限1、法律可以设定行政许可2、尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可3、尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可4、尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可5、其他标准性文件一律不得设定行政许可20B、特殊规定

行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。21〔三〕行政许可的实施程序1、行政许可的申请和受理A、提出申请的方式及要求一般需要书面申请可以委托他人代为申请可以通过信函、电报、电传、、电子数据交换和电子邮件等方式提出申请人必须对申请材料的真实性负责。22B、对申请进行审查首先要进行审查，几个方面：〔1〕是否需要许可。〔2〕管辖。事物管辖，地域管辖，级别管辖。〔3〕材料数量、形式：是否齐全〔必须是法律有规定的〕，是否符合法定形式。〔4〕材料是否模糊，是否有错误。1123审查后依据不同情况做出处理，许可法规定了6种情况〔1〕不需要许可的，即时告知，并出具书面凭证，加盖本行政机关专用印章，注明日期。〔2〕不属于本机关管辖的：应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请。〔3〕对申请材料有错误的，允许当场更正。〔4〕对需要补正材料的，五天内一次告知。〔5〕符合条件的，应当决定受理。〔6〕需要两级以上机关审查许可的，下级机关要在法定期限内把全部材料保送上级机关，上级机关不得要求重复提供材料,不重复的可以。24出具书面凭证，受理或不受理申请都要出具书面凭证。从受理之日起，有关许可期限的规定开始适用。法定期限内未作决定，就可能因为行政不作为而被复议或被起诉252、行政许可的审查和决定

A、对申请的审查〔1〕审查内容：包括申请材料反映申请人是否符合法定条件，反映的实质内容是否真实，有些需要实地核查。〔2〕审查方式：书面审查，实地核查〔2人以上〕，当面询问申请人，听取利害关系人意见。26B、是否准予许可的决定〔1〕申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。〔2〕行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。〔国家关于贯彻实施行政许可法的文件中，特别强调对不予许可的，应当制作书面决定，说明不予许可的理由，加盖公章，标明日期，告知申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。〕273、行政许可的听证

A、法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。B、行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；28C、行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。对于举行了听证的行政许可具体事项，就要以听证笔录作为许可决定的唯一依据，而不能把仅作为一个证据材料，不能在听证以外接纳证据。D、申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用。294、行政许可的变更与延续

关于变更，第四十九条规定：被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续。与申请许可的权利一样。30关于延续，第五十条规定：被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。315、实施行政许可的一项纪律要求

第二十七条规定：行政机关实施行政许可，不得向申请人提出购置指定商品、接受有偿效劳等不正当要求。行政机关工作人员办理行政许可，不得索取或者收受申请人的财物，不得谋取其他利益。32〔四〕行政许可的收费和监督检查1、行政许可的收费第五十八条：行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。33第五十九条：行政机关实施行政许可，依照法律、行政法规收取费用的，应当按照公布的法定工程和标准收费；所收取的费用必须全部上缴国库，任何机关或者个人不得以任何形式截留、挪用、私分或者变相私分。财政部门不得以任何形式向行政机关返还或者变相返还实施行政许可所收取的费用。342、行政许可的监督检查〔1〕方式：书面检查；抽样检查、检验、检测和实地检查、定期检验。〔2〕要求：行政机关实施监督检查，不得阻碍被许可人正常的生产经营活动，不得索取或者收受被许可人的财物，不得谋取其他利益。〔3〕管辖：实行属地管辖，又要相互协调。

〔4〕处理：责令限期改正，依法予以处理。35〔5〕撤销：可以撤销行政许可的情形：行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；超越法定职权作出准予行政许可决定的；违反法定程序作出准予行政许可决定的；对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；依法可以撤销行政许可的其他情形。〔以上撤销，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿〕36应当撤销行政许可的情形：被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。〔被许可人基于行政许可取得的利益不受保护〕。不应撤销行政许可的情形：依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销37〔6〕注销：有以下情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：行政许可有效期届满未延续的；赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力的；法人或者其他组织依法终止的；行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被撤消的；38因不可抗力导致行政许可事项无法实施的；法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形。出现依法应当注销行政许可的情形的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续。如收回颁发的行政许可证件，或者在行政许可证件上加注发还；对找不到被许可人的或者注销行政许可事项需要周知的，行政机关还应当公告注销行政许可。注销行政许可应当做出书面决定，告知申请人注销的理由、依据。39

3、法律责任

法律责任是指相关主体因不履行或不完全履行法定义务，或者因侵犯他人的法定权利，而应当承担的由国家机关依法确认并强制其承受的法定的不利后果。按照权责一致的原那么，本法在赋予行政机关行政审批权时，规定了其相应的责任。对自然人、法人或者其他组织擅自从事应当经过行政许可的活动的，也规定了明确、具体的法律责任。40违法情况及法律责任(1)、标准性文件违法设定行政许可应当承担法律责任。有关机关应当责令设定该行政许可的机关改正，或者依法予以撤销。(2)、违反程序应当承担法律责任。行政机关及其工作人员违反本法的规定，有以下情形之一的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分:41A、对符合法定条件的行政许可申请不予受理的；B、不在办公场所公示依法应当公示的材料的；C、在受理、审查、决定行政许可过程中，未向申请人、利害关系人履行法定告知义务的；D、申请人提交的申请材料不齐全、不符合法定形式，不一次告知申请人必须补正的全部内容的；E、未依法说明不受理行政许可申请或者不予行政许可的理由的；F、依法应当举行听证而不举行听证的。42(3)、索贿受贿的应当承担法律责任行政机关工作人员办理行政许可、实施监督检查，索取或者收受他人财物或者谋取其他利益，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。43(4)、违反实体法的应当承担法律责任行政机关实施行政许可，有以下情形之一的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：A、对不符合法定条件的申请人准予行政许可或者超越法定职权作出准予行政许可决定的；B、对符合法定条件的申请人不予行政许可或者不在法定期限内作出准予行政许可决定的；44

C、依法应当根据招标、拍卖结果或者考试成绩择优作出准予行政许可决定，未经招标、拍卖或者考试，或者不根据招标、拍卖结果或者考试成绩择优作出准予行政许可决定的。行政机关工作人员实施行政许可有上述三种行为中的任何一种或者几种，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，构成滥用职权罪、玩忽职守罪。45〔5〕、截留、挪用、私分或者变相私分

实施行政许可依法收取的费用的行政机关实施行政许可，擅自收费或者不按照法定工程和标准收费的，由其上级行政机关或者监察机关责令退还非法收取的费用；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。截留、挪用、私分或者变相私分实施行政许可依法收取的费用的，予以追缴；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。46〔6〕、违法实施行政许可，给当事人的合法权益造成损害所应当承担的法律责任行政机关违法实施行政许可，给当事人的合法权益造成损害的，应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿。47〔7〕、对行政机关不依法履行监督责任或者监督不力的法律责任行政机关不依法履行监督职责或者监督不力，造成严重后果的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任〔有关的罪名有徇私舞弊罪〕。48〔8〕、行政申请人的不实申请的法律责任行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可的，行政机关不予受理或者不予行政许可，并给予警告；行政许可申请属于直接关系公共平安、人身健康、生命财产平安事项的，申请人在一年内不得再次申请该行政许可。49〔9〕、以不正当手段取得行政许可的法律责任被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当依法给予行政处分；取得的行政许可属于直接关系公共平安、人身健康、生命财产平安事项的，申请人在三年内不得再次申请该行政许可；构成犯罪的，依法追究刑事责任。50〔10〕、违法从事许可事项的法律责任被许可人有以下行为之一的，行政机关应当依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：A、涂改、倒卖、出租、出借行政许可证件，或者以其他形式非法转让行政许可的；B、超越行政许可范围进行活动的；C、向负责监督检查的行政机关隐瞒有关情况、提供虚假材料或者拒绝提供反映其活动情况的真实材料的；D、法律、法规、规章规定的其他违法行为。51〔11〕、未经许可，擅自从事依法应当取得行政许可的活动的法律责任公民、法人或者其他组织未经行政许可，擅自从事依法应当取得行政许可的活动的，行政机关应当依法采取措施予以制止，并依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。52三、案例分析：行政许可的实践艺术53案例一：延续行政许可的申请期限案情：州内某客运公司依法向县运管机关办理了四条县乡客运班线的行政许可。该许可于2006年7月30日到期。2006年6月22日，该客运公司向县运管所提出客运班线延续申请。县运管所依据“鄂县运管不字〞［〔2006〕001号］文件，以该客运公司的延续申请未在法定期限内提出，作出不予受理的决定。该客运公司不服，于2006年7月19日向县人民法院提起行政诉讼。54分析：所依据的法条依?行政许可法?第50条规定：被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期限的，应当在该行政许可有效期届满前三十日向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。55分析：所依据的法条依交通部令［〔2005〕10号］?道路旅客运输及客运站管理规定?第31条规定：客运班线经营者经营期限届满，需要延续客运班线经营的，应当在届满前60日提出申请。原许可机关应当根据本章有关规定作出许可或者不予许可的决定。?行政许可法?第82条规定：本法规定的行政机关实施延续行政许可的期限以工作日计算，不含法定节假日。56案例二：客运站变更经营范围应经行政许可州内某客运站于2000年经依法申请并经过许可获得四级客运站经营资格，其许可经营的范围依据湖北省交通厅鄂交运［〔2000〕314号］第2、8条关于四级客运站具有接纳四类客运班车进站经营的资格的规定，为接纳毗邻县之间或者县境内的客运班车进站经营。2006年，运管机关发现该站长期超范围接纳跨州、跨省客运班车进站经营。在调查取证后，对该客运站依法作出罚款8万元的行政处分。该客运站依据湖北省交通厅［〔2001〕848号］第15条关于三级以下汽车客运站可以接纳除高速客运以外的客运班车进站经营的规定，以自己未超范围经营，运管机关的行政处分违法为由拒绝行政处分。57关于变更，第四十九条规定：被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续。与申请许可的权利一样。58案例思考题1、张某在某市交通部门批准的驾驶员培训学校培训合格后，即向该市交通部门提出办理驾驶证的申请，请问对张某的申请，该市交通部门应当如何处理？

该市交通部门应当即时作出不予受理的决定，并告知张某向公安机关申请办理驾驶证。

592、王某向其朋友借来某行业从业资质证书从事了相应的生产经营活动，请问对王某的这种行为，行政