美国联邦政府绩效评估工具的运行与保障

美国联邦政府绩效评估工具的运行与保障

随着新公共管理运动的发展，联邦政府的绩效评估取得了很大进步，绩效评估体系更加完善，在促进政府绩效、公共服务质量改进和资金效率等方面发挥了积极作用。在美国等西方国家政府绩效评估发展示范效应的带动下,政府绩效评估逐步引入我国,逐步形成了诸如“福建模式”、“南通模式”、“甘肃模式”、“杭州模式”等形式多样的做法。但目前我国政府绩效评估仍存在着一些问题,最为突出的是在引进政府绩效评估工具时,忽视了对西方国家政府绩效评估制度基础的分析和考虑,出现了照搬西方国家经验的做法。任何一项政府管理制度的运行与发生作用,离不开其存在的经济、社会和文化环境。正如美国著名政府绩效管理专家BerylA.Radin所认为的,“如果你不理解政府绩效与结果法案所处的生态环境,你就不能理解它所引发的各种反应”。政府绩效管理在美国联邦政府部门取得成功,其关键点不在于这些管理工具的本身,而在于新公共管理运动背景下管理主义制度基础的形成。借鉴美国联邦政府绩效评估经验,不能单纯停留在制度移植与照搬层面,必须着眼于我国政府绩效评估制度基础的短缺,运用系统、反思与超越的眼界,来推进我国政府绩效评估制度基础的夯实与营造。一、美国公共部门运行模式及管理模式的改变任何工具效用发挥的性质与程度离不开它所应用的组织环境、组织结构和运行程序等制度基础。美国联邦政府绩效评估工具的有序运行和发挥作用,拥有其独特的制度基础和文化支撑。随着西方国家新公共管理运动和政府再造运动的展开,美国公共部门的运行模式与管理机制得到很大程度的改变,一是顾客导向作为一种基于市场竞争的组织经营法则,为公众评估政府绩效提供了理念上的指导;二是美国公共责任机制由对上级政府负责转化为对社会公众负责,为绩效评估的顺利进行提供了良好的制度条件;三是美国联邦政府结果导向的管理通过设计“政府官员对结果负责,而不是仅仅对过程负责的新体制”,实现了政府绩效评估“以结果为导向的控制”;四是完善的绩效评估法律制度为绩效评估长效稳定运行搭建了长效机制。1.顾客至上原则“顾客至上”是一种基于市场竞争的组织经营理念,是组织追求顾客满意和获取竞争力的基本法则。早在20世纪30年代中期,一些行政学者就在公共行政领域引入顾客满意标准和顾客至上理念。随着新公共管理运动的纵深发展,“顾客至上”理念才真正成为在公共管理领域中的一种时尚。顾客至上理念告诫,在政府部门公共服务的诸多方面,政府和官员应该将更多的注意力放在顾客的需求上,倾听顾客的声音,同时还要引入市场机制为顾客提供更广泛的选择。顾客至上理念的确立打破了公共部门公共服务的垄断,公开服务标准、信息和过程则增强了政府管理的透明度和责任感,以市场竞争的方式提供公共产品或服务,在使公众得到更多选择的同时,公共部门绩效也得以大大提升。《改革政府》一书中,戴维·奥斯本(DavidOsborne)和特德·盖布勒(TedGaebler)提出的改革政府十大原则,其中第六条就是“受顾客驱使的政府,满足顾客需要而不是官僚政治的需要”。美国联邦政府在绩效评估实践中也贯彻了顾客至上这一原则。1993年《戈尔报告》里所提出的四大改革原则的第二项即为“顾客优先原则”,由四个步骤体现:倾听顾客声音,由顾客来选择;使公共组织之间相互竞争;创造市场动力;利用市场机制解决问题。1994年和1995年,美国国家绩效评审委员会出版了《顾客至上:服务美国民众的标准》和《顾客至上:1995年服务美国民众的标准》,使得顾客至上的理念渗透到公共服务质量管理和绩效评估的方方面面。顾客至上理念的确立及其贯彻落实,为美国联邦政府绩效评估的推行提供了重要的制度供给。2.规制与结果导向的管理结果导向的管理是20世纪90年代在美国联邦、州和地方政府蓬勃兴起的一种新的管理导向和模式。《政府绩效与结果法案》和《从繁文缛节到结果:建立一个工作更好、花钱更少的政府》是克林顿政府颁布的两项重要法律文件,它们奠定了这一时期联邦政府管理改革的主题,即推行结果导向的管理。与传统公共行政的过度规制、机械效率和缺乏责任等形成鲜明对比,结果导向的管理试图通过管理授权和结果评估等措施来追求更加理性、更具效率和结果导向的政府。而在传统韦伯式的官僚体系中,强调的是管理者对过程与规则的遵守,这种过度的规制使得:公共部门效率低下,公共资源浪费严重;行政官员缺乏激励,士气低落;政府管理忽视部门的使命与行为结果;公共部门和服务机构缺乏创新性和灵活性,不能满足迅速变化的环境。这种管理范式因对规则的过分重视,造成了对管理结果的损害。在此背景下,联邦政府开始了放松规制和结果导向的管理改革。首先是改革政府人事制度。在一些改革示范项目机构实施生产力收益分享、权变录用、工资改革等措施。克林顿政府宣布将厚达八千多页的美国联邦政府人事管理手册取消。其次是审查清理法规。实施“落日法”,建立政府规章审查委员会,清理政府的规章,剔除过时的内容。再次是改革政府采购制度。简化采购程序和流程,下放采购权力,缩短采购时间,提高采购质量。最后是改革预算制度。淡化对预算账目的明细分类,允许各行政部门保留生育的预算资金。放松规制的改革方案就是设计一种“政府官员对结果负责,而不仅仅对过程负责的新体制”,从而改革“以过程为导向的控制机制”,谋求“以结果为导向的控制机制”。3.政府绩效评估的内涵在美国政府绩效评估的实施中,分权化管理可以看作是最重要的一条制度实施保障。随着新公共管理运动的发展,传统行政模式下的官僚制系统已难以适应信息化高速发展的形势,无论是私人组织还是公共组织,都无一例外地强调组织的分权管理。分权管理的实质就在于通过政府管理中的放松规制,给下级组织或执行人员充分授权,使他们对结果直接负责。通过组织内部分权有利于不同公共部门和公共服务机构之间的竞争,从而改进政府管理的效益。政府绩效评估是指特定评估主体按照政府工作的目标和绩效标准,采用科学评估方法,对政府管理的效果、效能、结果进行的分级、分类和评价。从目标上来看,分权管理和绩效评估的底蕴是相同的,一方面绩效评估强化了分权式管理模式,另一方面,分权式管理为绩效评估的实施提供了制度的支撑。4.为绩效评估提供了连续使用的空间政府绩效评估必须在一定的制度框架下才能持续有效地运行。当代美国联邦政府绩效评估之所以能够如此成功,其中一个很重要的原因就是确立了一套比较完善的绩效评估法律制度。1993年美国国会通过的《政府绩效与结果法案》(简称GPRA)以法律的形式确立了当代联邦政府绩效评估的制度框架,它责令所有联邦部门都必须根据部门使命制定战略规划、年度绩效计划和绩效报告。正如联邦政府绩效专家怀特(BarryWhite)所指出的那样,“《政府绩效与结果法案》的最重要贡献是为联邦绩效评估建立了永久性的法律框架,为联邦各部门和国会提供了连续使用的可能性。”美国联邦各部门除了执行《政府绩效与结果法案》的规定外,还必须执行其他一系列配套的法律制度。正是这些法律制度共同促进了美国联邦政府绩效评估实践的成功。这些法律制度主要包括《联邦管理者财务廉洁法案》、《联邦采购程序法案》、《政府管理改革法案》、《信息技术管理改革法案》、《削减文书工作法案》、《顾客服务行政命令》等,它们分别从财务管理、采购管理、信息技术管理、公文和顾客等角度推动着联邦政府改革,为美国联邦政府绩效评估实践的顺利实施创造了良好的制度条件。二、政府绩效评估制度作为人们相互关系的系列约束,它在人们相互交往的过程中起着降低交往成本,为实现合作创造条件,为人们的行动提供信息,为个人选择提供激励,约束主体的机会主义行为以及减少外部性等功能。美国联邦政府绩效评估制度,包括绩效评估制度本身和其扎根的制度基础,经过长时间持续探索和创新,改变了政府的行政构架,组织和服务模式,取得了令世人瞩目的成就。联邦政府绩效评估唤起了各级政府在实践中的兴趣,并提高了政府绩效。通过近十年的研究发现,通过立法或行政命令,50个州政府中有47个使用了一定形式的以政府绩效为基础的预算管理……大部分州至少在工作上开发宏观的绩效指标。最近的其他研究也发现,美国1/3的县政府使用了某种形式的绩效评估。美国联邦政府绩效评估制度得以在各级政府顺利推广,得益于其完备的绩效评估制度基础的推动作用。1.绩效评估的价值取向美国哈佛大学公共行政学家J·W·高斯教授认为,“要了解一个国家的公共行政,不应该仅仅局限于行政系统本身,而应跳出行政系统,从社会这个大系统来考察行政,亦即考察一国的行政该与该国的社会环境有关。”从源头上说,美国绩效评估制度是其特定文化背景下的产物,离不开西方国家政治和行政价值取向的影响。孕育现代政府绩效管理的西方政治文化和行政文化至少包含了绩效理念、公共利益至上意识、法治理念和现代契约精神等内容,这些理念和价值取向是美国联邦政府绩效评估产生的文化基础,是美国联邦政府绩效评估实践不断发展的动力源泉。第一,绩效理念。美国联邦政府及其运作非常注重经济性与效率性,整个政府系统要求公共行政必须坚持经济、效率和效益原则,并将绩效结果导向奉为衡量政府行为合法合理性的圭臬。第二,公共利益至上意识。美国联邦政府文化和行政职业精神中一个最基础的观念,就是政府及公职人员必须把谋求公共利益的最大化作为其基本使命和愿景。公共利益至上贯穿于联邦政府绩效评估体系,成为指导联邦绩效评估体系设计的一个最基本的理念导向。第三,法治理念和现代契约精神。联邦政府法治原则要求任何人包括公共组织均不能超越法律行事。现代契约精神主张公众与政府之间、公职人员与政府之间是自由的契约关系,摒弃任何身份与等级特权,体现为公民和人格意识的独立性、权利的平等性、自由的可选择性。以上这些行政理念和政治价值取向促使政府行为目标、公职人员行为取向、公共行政运行机制发生了很大程度的改变,促成了新的管理主义制度基础的形成,为美国联邦政府绩效评估实践的开展、体系的运作、制度的形成,产生了基础性的“土壤”效用。2.主要特征在三大方面美国联邦政府绩效评估制度基础的第二个效用就是激励效用,即在分权管理、结果导向、绩效沟通等制度的协同助推和激励下,联邦政府绩效评估得以持续有效运行,实现了政府绩效评估与绩效预算、管理改革、人事调整有机结合。首先,从分权管理制度来看。美国分权管理模式包含三个共同要素:一是为个体政策或项目制定普遍适用的框架(包括目标、指导原则等),这些框架确立了政府绩效管理的基本维度;二是一套明确而具体的产出和结果要求(包括绩效基线、项目目标等);三是给各种各样的政府部门以较大的权威,即只要达到基本条件就可在政策和项目总框架下设计公共物品供给体制。分权管理模式赋予了管理者更多的权力,调动了政府及其公职人员的积极性和创造性,为政府绩效评估的发展和运作提供了内在而持久的激励。其次,从结果导向制度来看。传统的过程导向管理模式遏制了管理者提高政府或部门绩效的冲动和能力。联邦政府发起的结果管理改革运动,改变了过去过度规制、结果责任分散和关注短期利益而忽视长期利益的管理行为,主张战略规划和管理授权,强调结果责任,促使联邦各部门及其公务人员为实现战略目标而努力提高绩效,谋求对结果负责,同样也为绩效评估实践准备了机制上的原初动量。再次,从绩效信息沟通来看。政府绩效评估依赖于信息的沟通,评估本身就是一个不断追踪的过程,需要有全面及时的信息。《政府绩效与结果法案》规定联邦所有部门都必须向总统和国会提交前一年财政年度的项目绩效报告,要求对目标的完成情况以及评估结果在绩效报告中做出说明,并通过互联网等形式向社会公布,以接受外部监督。这就激励着联邦政府以绩效信息沟通为渠道,不断推进行政府绩效评估实践。3.评估过程保障与法律保障相结合著名学者康芒斯认为,制度是约束个人行动的集体行动,包括了从无组织的习俗到有组织等。诺思则更明确指出,制度“是一系列被制定出来的规则、守法程度和行为的道德规范,它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。”对于美国联邦政府绩效评估而言,完善的制度是保障其有序运行与科学推进的基础。首先,美国联邦政府管理体制的深刻变革为政府绩效评估的实施提供了坚实的制度保障,构成了政府绩效管理、民众参与绩效评估过程的规则和规范体系;为美国民众参与政治生活和绩效评估提供了基本的制度框架和结构,成为建立和维护正常的政治与政府行政生活秩序的重要制度支撑。其次,立法保障是开展政府绩效评估的前提和基础。美国联邦政府《政府绩效与结果法案》以及一系列配套法律制度的颁布实施,为政府绩效评估建立了永久性的法律框架。法律对联邦政府的战略规划、年度绩效计划和绩效目标以及绩效评估程序、绩效评估报告等内容做出了明确的规定,保障了绩效评估规范化、制度化运行。再次,美国联邦政府分权导向的管理体制,厘清了联邦政府与州政府以及联邦政府各部门之间的关系,为明确各自的职能范围和绩效产出奠定了基础,使政府卸去不该管的事情,有利于政府管理效率的提高,为政府绩效评估的实施提供了可靠保障。最后,美国联邦政府绩效评估以顾客为导向,要求政府遵循顾客满意的基本原则,倡导政府部门及时回应顾客需求对公众负责,大大推进了美国民主行政进程,恢复了公众对政府的信任与信心,从而为美国政府绩效评估提供了良好的民众心理基础和保障。三、当前政府绩效评估制度变迁的“路径依赖”相比较而言,我国缺乏一种健全的、适应政府绩效评估运行的制度基础与文化环境。与美国联邦政府顾客至上理念、公共责任机制、结果管理导向、分权化管理制度等相比,我国在政府绩效评估制度供给方面存在着较为明显的制度短缺和贫瘠。目前,我国政府绩效评估实践中存在的许多问题,如政府绩效评估呈现出一哄而上、“流于形式”、随意性强等,这些固然与绩效评估体系与技术安排本身存在的一些缺陷有关,但更为重要的是因为我国政府绩效评估忽视了制度基础的营造与保障。当前学术界和政府实际管理部门在推进政府绩效评估研究与实践时,注重的大多是如何使绩效评估指标更科学、技术更完善、体系更健全,当然这些非常重要,但我们不能缺乏一种“元意识”,不能脱离政府绩效评估实施的环境条件和制度基础来研究政府绩效评估。从现实来看,政府传统管理制度,由于受压力型体制、“官本位”导向、伦理型文化的影响,会对政府绩效评估实践及其效用的发挥产生阻滞作用。换言之,目前我国政府绩效评估制度变迁陷入了传统政府管理制度的“路径依赖”之中。借鉴美国联邦政府绩效评估的经验,不能单纯停留在制度移植与复制层面,而必须看到我国现行政府绩效评估制度基础的匮乏,必须运用系统、反思与超越的眼界,来推进我国政府绩效评估实践发展。1.基于绩效评估的政府责任管理理念我国国家政权的社会主义性质决定了政府应当是民主导向的责任政府,即政府接受公众的委托行使公共权力,公众则依照法定程序对政府及其官员行使监督。当然,政府的受托责任包含有政治责任、经济责任和社会责任,公众的监督范围就相应有政治民主、经济发展和社会和谐。而公共管理学者罗伯特·本恩(RobertD.Behn)将政府责任分为财政责任(AccountabilityforFinances)、公平责任(AccountabilityforFairness)和绩效责任(AccountabilityforPerformance)三类。这一观点为分析政府责任理念提供了新的视角。因此,社会公众对政府进行绩效问责是其基本权利,谋求政府行政的高绩效与高质量是政府行为的基本使命。绩效责任成为政府合法性支撑体系的重要部分。政府绩效责任理念在政府绩效管理中居于十分重要的地位,是政府绩效管理实施的基础、运行的保障、成功的关键。目前,要摒弃过去那种重过程轻结果、重效率轻公平、重程序轻内容的管理理念,逐步形成适应现代市场经济体系与民主政治所要求的绩效责任理念,要通过基于绩效评估达成对政府责任追究这一机制,充分发挥其对政府及其公务员的激励和约束功能。要摒弃那些在计划经济条件下形成的传统管制理念,实现政府管理模式从管制到管治与服务并重,从效率型政府向绩效型、责任型、法制型政府转型。要通过政府管理理念的这种转型,给政府提高绩效形构一种法定的、持续的压力,使政府对其行为效果承担责任,保证绩效管理和绩效责任理念落到实处。2.行政管理体制的持续改善从政府绩效评估推行的体制环境看,目前政府绩效管理仍没有摆脱传统集权压力型体制,过分注重上级管理目标的分解与考核,强调政府绩效评估助推经济发展的功能,而忽视了社会公众的意见和态度,掩盖了政府绩效评估的社会管理与民主治理效应。这一些弊端的出现皆与政府管理的体制性约束与惯性有关。因此,政府绩效评估体系的推行以致作用的发挥,在相当程度上取决于政府管理体制的持续改善。要破解政府绩效评估的体制性障碍,推进行政管理体制改革,一是树立民主行政理念。保证政府坚持重大决策必须有公众的参与,政府绩效信息尽可能向社会公开,政府行政过程必须接受公众的监督。通过树立民主行政理念来扩大政府绩效评估的公众参与,重建公共部门的责任新机制。二是推进政府职能转变。科学界定哪些事该由政府管、哪些不该由政府管,在加强和改善经济调节、市场监管的同时,更加注重社会管理和公共服务,维护社会公正和社会秩序,促进基本公共服务均等化。促进政府绩效评估内容的科学化,并以此为指挥棒推进政府职能从以经济建设为中心和以追求GDP转向以社会管理公共服务为重。三是推进行政权力运行机制调整。按照决策权、执行权、监督权分开的原则,改革政府横向权力运行机制;调整纵向政府层级管理,实行强县扩权战略,减少管理层次,实现政府管理重心的下移。倡导均衡分权导向,破除政绩考评上的政府利益部门化、部门利益个人化倾向,消除政府绩效信息在纵向传输上的失真与造假。3.尽快出台政府绩效评估专门性法案美国联邦政府绩效评估的成功经验告诉我们,成熟的法律制度是绩效评估取得成功的关键。美国联邦政府通过GPRA规定政府绩效评估的目的并实施一套完整而系统的、战略导向的绩效评估体系,提高了公众对联邦政府能力的信任,改进了联邦政府公共服务供给和项目效果,完善了联邦政府公共责任机制和内部管理。同时,还通过该立法规定了联邦政府绩效评估的主要内容与运作方式,即各联邦机构要向国会和公众提交并公布部门或项目的战略规划、年度绩效计划、年度绩效报告,从而使得政府绩效评估有章可循、有法可依。而目前,我国缺乏一部能推动政府绩效评估工作全面、规范、深入发展的专门性法案,致使部分地方政府绩效评估出现“一把手”工程、随意性大、流于形式、“各自为政”的现象。因此,学习和借鉴美国联联邦政府绩效评估制度化、规范化的经验,