全球气候变化政策的经济学分析

全球气候变化政策的经济学分析

一、排污许可的理论模型全球气候变化是世界上最重要、最具挑战的问题。气候变化通过许多途径影响人类福利。至今为止，大多数研究已经考虑了气候变化对农业生产和海平面的影响，人们已经开始明白这只是一种非常有限的有关气候变化和人类影响的见解。许多有关气候影响经济发展和经济增长模式及气候直接影响人类福利的暗示开始浮现。Horowitz(2001）通过截面数据对比调查了1999年156个国家人均GDP和年平均气温的关系，他发现收入—气温存在强相关关系，并分析了气温对收入的影响，通过计算认为气温提高一个百分点导致人均收入下降0.9个百分点。同时进一步指出，气温升高3华氏度将导致全球GNP下降4.6个百分点。尽管这个结论仅仅是启发性的———没有揭示其因果关系，但其建议是有意义的，气温变化改变经济产出和福利。相似的结论也出现在其他相关研究中。很显然，人类必须采取措施减少温室气体的排放,怎样减少温室气体排放自然成为了全世界范围内气候谈判和环境政策研究的焦点。气候变化问题表面上是一个环境问题，其实质是政治问题和经济问题。不确定性是全球气候变化唯一的确定性问题。信息不对称是环境政策制定者面临的最大困难。虽然在全球层面上，稳定或减少温室气体排放具有巨大的潜在效益(1)，但是防止气候变化努力的收益只有从长远看才变得明显，而这种减缓的费用必须在今天付出。同时，气候变化的影响、减缓和适应气候变化具有利益不均衡性。气候变化的影响具有区域性特点，气候变暖可能给一些地区带来发展机遇，给另一些地区带来灭顶之灾。不同国家、地区或经济部门的减排成本不同，也带来了利益的不均衡。在一个确定的世界中，一般认为基于价格（如税和补贴）或总量控制（如排污许可权）的环境政策手段能处理任何要求水平上的产出控制问题。在早期研究中，此类问题的研究包括：Weitzman(1974)比较了不确定性条件下价格或总量控制手段的优劣，认为如果边际效益曲线比边际成本曲线陡，总量控制手段优于价格手段，反之亦然(2)。Kwerel(1977）发展了一个混合价格—总量工具，诱导竞争性企业向规制当局公开他们的真实削减成本。但这些模型都是静态的，与现实存在较大差距。在最近的研究中，许多论文开始讨论信息不对称问题和动态问题。Benford(1998)将Kwerel模型扩展为动态模型，认为当市场处于完全竞争的条件下，Kwerel框架的自然扩展能得到污染随时间削减的最优路径。追随Weitzman的研究，NewellandPizer(1999),Hoel&Karp(2001)调查了存量污染在价格—总量控制问题上的结果，像静态模型一样，他们发现，当边际削减成本曲线斜率相对于边际损失曲线斜率较大时，税比排污配额好。另外，如果贴现率高或者污染存量有一个高的衰减率，税占有绝对优势。BaldurssonandvonderFehr(1999)发现，在一个动态和不确定性模型中，就像价格—总量控制手段比较一样，任何削减决策的不可逆性可能影响政策手段的选择。Moledina等（2002）分析了企业具有战略性行为特征的动态背景下税制和排污许可权手段导致的不同结果，发现面临排污税的战略企业为了未来得到一个更低的税赋有过分削减的动力，而面临排污许可时企业为了将来获得更多的许可有人为展现高的许可价格的战略动机。从福利的角度，两种手段的优劣取决于排污许可价格的确定机制，如果由低成本企业安排排污权价格，排污税手段会产生更高的福利；当高成本企业安排排污权价格时，排污许可手段有更高的福利产生。McKibbin&Wilcoxen(2002)分析了气候变化关键的经济学特点，认为经济理论为有效而且可行的政策设计提供了良好的保证。由于气候变化包含了太多的不确定性和潜在的巨大分布特征，排污许可系统是没有效率的，排污税在政治上是不现实的。结合两者最优特点的混合政策，可能是有效率的和可行的手段。在边际效益和成本不确定的条件下，基于价格的政策工具排污税或碳税和基于总量控制的许可权制度是不等价的，边际效益和成本曲线的斜率决定了不同政策的优劣。考虑一种假定的空气污染，只有在高水平的排放条件下才是危险的：日排放量低于100吨，它根本就不会产生损害，但是超过这个量，每排放1吨就产生价值10元的健康问题。目前每天的排放是150吨，因此，对于最初50吨削减的边际效益是每吨10元，超过这个点，边际削减效益将下跌为0，边际效益曲线是陡的。假定污染清理符合规模效用———边际成本曲线是平坦的，清理成本每吨低于10元。在这种情况下，排污许可权政策远远优于排污税。通过发放100吨的排污许可权，政府就能取得有效的结果：对于任何低于10元的边际成本，排污权系统将阻止污染排放量超过阈值。另一方面，排污税可能是个糟糕的政策。假想政府征收5元的税，而边际削减成本为6元，在这种情况下，企业将选择缴税而不作任何削减，污染排放量将保持在150吨。如果成本变为4吨，情况也不会更好，企业将清理所有污染物，污染排放量将下跌到0。这个例子说明了，在边际效益是陡的、边际成本是平坦的情况下，排污许可制度优于排污税手段。另一种情况下，边际成本急剧上升而边际效益是平坦的，征税可能是更好的政策。如图1，横坐标表示削减量（通过规格化处理，污染物的完全清理表示100个单位的削减），削减边际效益MB是平坦的，而边际削减成本在规制的任何时间内是急剧上升的，如图1中表示的MC1。在没有规制的条件下，企业不会作任何的削减，横坐标上表示的数值为0。如果政府实行排污许可政策，那么有保证的一个确定的削减水平就为Q1a。但是如果边际成本不确定（正如上述分析的那样，就气候变化而言，这种情况是贴近现实的），Q1a可能就不会是有效的结果。例如，假想边际成本比预期的高（如图1中表示为MC2），按最优准则，Q2a将取代Q1a。如果企业被迫削减到Q1a，排污许可权价格将提高到P3，超额的削减成本将超过带来的效益，其差值在图中表示为三角形D。在这种情况下，采用征税政策可能是一种更理智的选择。如图1，假设一开始的税价为P1，一旦企业发现实际的边际成本高于预期的情况，削减量就会降到Q3a，但是福利损失（如图中的三角形T）远远低于排污许可权制度。由于更接近于平坦的边际效益曲线，征税政策比排污许可权政策更有效。从气候变化存量外部性分析和有关的证据显示，温室气体减排的边际成本曲线是非常陡的，同时，边际效益曲线是非常平坦的。气候变化的损害产生于所有在大气中温室气体的存量，它是多年累加的结果。但是，征税有一个重要的政治倾向，它可能诱导大量的收入从企业流向政府。例如，假定一家企业最初的二氧化碳有效削减量（边际效益等于边际成本时）为总排放量（Q）的20%，在一种有效的税赋（T）情况下，企业将用不超过0.2QT的成本来削减20%的排放，然而，企业将支付剩余部分的税，其值为0.8QT，至少是它花在削减上的4倍。一家愿意支付100万元来减排20%排放量的企业绝对不支持要求支付100万附加400万税的政策。这可能对气候变化而言不是唯一的但可能是最重要的原因，庇古税基本上不能用于解决环境控制问题。尽管排污许可制度和排污税政策独立使用都会遇到一些严重的经济和政治问题，但一个吸取两者优点的混合政策可能会将问题在一定程度上加以解决。一方面，它能像排污税一样激励企业以低成本削减排放，而当成本升高时，允许总减排量有一定弹性；另一方面，它要避免不必要的大范围的转让并有许可权分配弹性，使它在政治上有一定的生存空间。这种混合政策就是将一个固定的可交易的长期排放许可和一个具有供给弹性的短期排放许可（最好是1年）结合起来。考虑在任何设定的年份排污许可供给是有效的，每个国家有一个“永久许可”排放非弹性供给QT（如图2中的垂线SP）,同时在价格PT时来自政府的有效年度许可是一种弹性的供给（如图2中的水平线SA），所有的许可供给就是SP和SA的水平累加（图中向右转90°的供给曲线）。许可需求将通过削减边际成本来确定。如图2，如果削减成本相对较低，许可需求为曲线D1,市场均衡的许可权价格就是P1，它低于年度许可权价格PT。在这种情况下，仅仅长期许可（永久许可）将被供给，而且排放将降至QT；如果削减成本相对较高，许可需求就变为曲线D2,市场均衡的许可权价格就是P2，许可权价格将被拖至PT，年度许可将被卖掉，整个许可需求为Q2。混合政策集中了税制和许可制度的优点。像税制一样，它定位于一种边际削减成本的上限，企业的支付将不会超过PT(减排一单位污染的一个年度许可价格)。没有国家害怕该政策会抑制经济发展，为了达到所不期望的昂贵污染目标而徒劳无望。因为整个排污许可供给不是固定的，政策不会提供精确的减排量。然而，它却能确保一个特定国家以最低的成本进行减排，此外，边际削减成本将越过所有国家达到相等，许可价格升至PT。同时，它也将避免许多有关排污税的配置发放，兼有监督和执行激励。二、《京美协定》jh和《日本强化说”以“中心机制”为核心的碳排放目标，中国法规则对全球温室气体排放量的限制全球气候变化政策的国际谈判开始于1992年在里约召开的联合国环境与发展会议，153个国家和欧共体共同签署《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）,其目的是通过成员国的自愿行动使2000年温室气体的排放稳定在1990年的水平。尽管在随后的十来年里，几乎没有实质性的政策被执行，全球温室气体排放呈现一个快速增长势头。但是，《公约》建立了一种谈判机制，决定定期举行缔约方大会（COP）。在1995年至2002年期间，缔约方会议一共举办了8次，国际社会围绕如何落实公约规定的目标、原则和缔约方义务等问题，经过艰苦的谈判和妥协，不断推动着公约发展演化的进程。在1995年召开的缔约方会议形成的主要共识是：除非成员国“在指定的时间框架内量化削减目标”，UNFCCC在温室气体排放方面不会产生任何影响。随后所有的COP会议都围绕这样一种国际条约的设计来展开，就参与国同意在给定的时期达到确定的温室气体排放目标问题进行谈判。其结果就是1997年第三次COP会议上形成的《京都议定书》，随后的会议就有关方面进行了修正和提炼。《京都议定书》的关键特征是“附件B”。它详细列入了38个工业化国家的年度温室气体排放限度。每个国家的限度以1990年的排放量为基准（少数国家被允许采用其他年份的数据），限度范围为92%到110%，大多数欧共体国家为92%，美国为93%，加拿大和日本为94%，俄罗斯为100%，其他为110%。如果所有附件B的国家履行公约，温室气体的整体排放将比1990年降低5%，从而使全球减缓温室气体排放的目标迈出实质性的一步。《京都议定书》同时引入了“三个灵活机制”，即以联合实施（JI）、排放量贸易（ET）和清洁开发机制（CDM）为核心的所谓“京都机制”。其主要内容为：联合实施，先进国家（附件-缔约国）之间可以共同实施温暖化对策事业，由这个事业所削减的排放份额，可以由事业投资国和实施国来共同分享；清洁开发机制，先进国家可以提供技术和资金，在发展中国家（非附件-缔约国）实施温暖化对策事业，与联合实施相同，由该事业所削减的排放量份额可以由事业投资国和实施国来共同分享，但是这种事业必须有助于发展中国家的可持续发展；排放量贸易，在附件B缔约国之间，可以对所分担的温室气体排放量的一部分进行贸易。同时，还拟订了可以利用“土地利用变化、造林和改善农田管理”等措施增加的二氧化碳吸收量来抵消本国碳排放指标的协议框架。尽管《京都议定书》1997年签署，但一直未得到批准生效。根据规定，《京都议定书》生效需要至少55个缔约方批准，同时其中附件Ⅰ缔约方的二氧化碳排放量之和至少占附件Ⅰ所列缔约方1990年二氧化碳排放量的55%。2002年3月，欧盟环境部长会议批准了《京都议定书》，同年6月日本政府也批准了《京都议定书》，9月中国核准《京都议定书》，12月加拿大批准《京都议定书》，截止2003年3月，发达国家除美国、澳大利亚外，都已批准了《京都议定书》，批准议定书的国家已超过55个，但由于美国、俄罗斯等温室气体排放量高的国家未获批准，已批准国家的温室气体排放量未达议定书生效的要求，《京都议定书》的生效悬而未决。事实上，《京都议定书》的有效性是值得推敲的，即使获得批准生效，它到底能在多大程度上限制温室气体的排放，这也是值得怀疑的，这主要基于以下几方面问题的考虑。首先，《京都议定书》规定排放目标要低于1990年的水平，并且是不考虑成本和收益的。最近的研究认为其目标的确定缺乏可靠的依据。议定书仅仅只能轻微降低大气变暖的速度，而不能完全阻止。其结果是，议定书的利益仅仅是有关未被控制变暖的估计损害中的一小部分。另外，议定书对温度的影响是未来的事，而它的成本则立即体现出来。加上议定书的实施要付出很大的成本，Nordhaus&Boyer(1999）经过计算得出，如果《京都议定书》尽可能有效地实施，世界范围内的现值成本可能达到8000亿至15000亿美元，而收益现值估计为1200亿美元。其他的研究也得出相似的结论（如，Tol,1999）。其次，《京都议定书》中基本的国际政策手段是一个国际贸易排放许可系统，在边际削减成本存在不确定性的情况下，它的运行面临很高的无效率风险，同时国际排放许可贸易存在一个严重的政治缺陷，它可能在国家之间产生很大的财富转移，这种财富的转移可能使条约无法得到有效执行。同时，《京都议定书》的生效会给不同国家带来不同的影响。Bohringer&Rutherford(2002)基于一个大尺度可计算全球贸易和能源利用一般均衡模型，它认为：（1）在实行减排的OECD国家之间，欧共体和日本从国际溢出中将获得实质利益，而美国、加拿大与新西兰、澳大利亚一样将遭受负的溢出影响；（2）决定不同国家溢出影响的一个主导性因素是国际原油和煤炭市场上国家所处的贸易地位；（3）与单边碳税政策相比，就非减排区域而言，协议如《京都议定书》下的排放贸易将大大降低国际溢出的程度；（4）美国对《京都议定书》的拒绝，将降低欧共体与日本的正溢出效应和非减排发展中国家的利益。另一方面，与美国履行京都协议相比，加拿大、新西兰和澳大利亚将获得更大好处。其主要原因是，没有美国经济的排放约束，全球化石能源需求基本不会下降，国际煤炭和原油的价格也就不会降低。总之，上述这些问题的存在（事实上还包括一些问题，如昂贵的监督执行成本导致的激励问题，对国际贸易体系的影响等等），可能就是《京都议定书》至今进展并不显著的主要原因。气候公约作为一种全球治理，它的本质在于提供一种制度安排，更重要的是将全球变化与社会经济因子联系起来，主要涉及的方面包括：公平与效率、成本高低与减排路径，但由于市场失灵和信息不对称以及人文发展的差异（发展中国家由于经济技术等原因，目前没有能力开发利用区域或全球共享资源，但人文发展潜力的实现，必须要占用一定量的共享资源；而发达国家出于效率的考虑，会利用现有的优势，对发展中国家的发展权利实施剥夺，美国提出的减排新方案，采用以碳排放强度指标为基准的减排目标就是一个例证），致使资源的配置很难实现最优，人文发展潜力的实现也受到一定的影响。全球减缓气候变化的国际谈判遇到的一系列波折就是它的集中反映。从新制度经济学的角度来讲，气候公约的主要功能就在于降低国家间的交易费用，促进国际合作的实现，使国家获得因合作带来的潜在收益。因此，如何进一步促进国际合作，深化以市场为基础的经济手段的作用，可能是全球气候变化政策演化的动力源泉。三、中国气候变化政策及实践从公约演化的总体进程来看，中国不仅在谈判中发挥了重要作用，而且随着中国对气候变化问题认识的不断深化，参与的程度在不断加强。2002年8月30日，中国常驻联合国代表王英凡大使向联合国秘书长安南交存了中国政府核准《〈联合国气候框架公约〉京都议定书》的核准书。中国于1998年5月29日签署了该议定书。2002年9月3日，时任中国国务院总理的朱ue3f3基在约翰内斯堡世界可持续发展首脑会议上讲话时宣布，中国已核准《〈联合国气候框架公约〉京都议定书》。巨大的国际政治压力和自身独特的人口、经济、能源、技术、环境等具体国情以及实现人文发展权限的紧迫要求，迫使中国必须结合自身经济发展的战略需要，制定支撑中国人文发展的气候变化政策。下面以二氧化碳排放为例分析。（一）单位gdp二氧化碳排放量快速增长新中国成立以前，由于经济落后，二氧化碳排放量在10至20百万吨碳当量之间徘徊。新中国成立后，随着经济的快速增长和能源消费的增长，二氧化碳的排放量也快速增长。2001年全国二氧化碳排放量达831百万吨，占全世界的12.65%。但人均仅为世界平均水平的59.1%，不及美国的12%。1980年至2001年中国单位GDP二氧化碳排放量有大幅度的下降，与单位产值能耗的减少趋势一致，这是中国能源效率不断提高的结果。同时，与美国相比，中国单位GDP二氧化碳排放量目前约为美国的4倍，单位GDP二氧化碳排放量与发达国家相比尚存在一定距离，但差距在逐步缩小（如图3）。（二）国外温室气体排放概况据潘家华（2002）的研究，人文发展的潜力并不必然随着时间的延伸而呈线性无限递增，而是在一定的技术经济条件下，趋近于一个常数值。高收入国家国民的发展潜力已经得到较为充分的实现；低收入国家国民的人文发展仍处于较低水平，尚有很大的发展空间来实现人的发展潜力。由于社会分摊成本和基本生存的需要以及经济制度的转型，低收入国家国民的人均碳排放需求很可能需要在一定时期内高于世界人均水平；而高收入国家的国民，由于其发展潜力已接近充分实现，其人均碳排是一致的。同时中国可以放需求可以低于世界人均水平。据IPCC于2000年完成的未来100年碳排放情景的分析1，全球温室气体排放主要呈上升趋势，而且主要来源于发展中国家的排放需求，无论是人均能源消费，还是人均碳排放，发达国家与发展中国家之间的差距均随时间而不断缩小。从人均能源消费趋势看，世界各地均呈上升状态，但差距在不断缩小；从人均碳排放情况看，发达国家与发展中国家呈现一种趋同态势。从目前中国经济发展的实际看，未来二氧化碳的排放尽管存在一定的不确定性，但由于大规模的工业化晚于欧美发达国家，从历史的角度，中国对大气中二氧化碳浓度增加的作用小，同时人文发展的水平低，需要占用一定量的共享资源，对碳排放仍将有较大的需求，有可能继续增长。（三）从中国目前的发展战略和目标角度气候变化是一种严重的内生环境风险，存量外部性特点决定了其规制必须尽早行动。作为发展中国家，中国减少二氧化碳排放也是符合国家利益的。尽管目前采取的措施并不是完全针对全球气候变化的，但在减排方面已经取得了很大的成绩。1997年，能源价格改革、节