国际低碳经济发展策略与经验比较

国际低碳经济发展策略与经验比较

为了解决温室气体引起的全球气候变化问题，越来越多的国家开始关注低碳经济的发展。1997年,在联合国气候变化框架公约下的《京都议定书》是第一个温室气体减排的全球性制度框架。该协议提出了三种灵活减排机制:联合履行机制(JointImplementation,JI),国际排放权交易(InternationalTrading,IET)和清洁发展机制(CleanDevelopmentMechanism,CDM),都是基于市场的灵活减排机制。英国是第一个提出发展低碳经济战略的国家,英国的低碳经济发展也取得了明显的成效,不仅确立了发展低碳经济的战略思路,而且基本形成了低碳经济的政策体系;美国虽然没有像英国那样高度重视低碳经济,甚至至今没有加入《京都议定书》,但是美国长期以来积累了排放权交易的有益经验,国内的自愿减排市场发展迅速,政府也非常重视提高能源效率和节能减排。英美两国在发展低碳经济,提高能源效率,节能降耗方面都积累了许多好的实践经验,通过比较分析两国的策略和经验,可以为我国发展低碳经济提供借鉴。1温室气体减排美国是全球二氧化碳排放量最大的国家,2009年二氧化碳排放量占全球总量的23.7%,年人均二氧化碳排放量约20吨。虽然美国出于对本国利益的考虑,至今没有签署《京都议定书》,但其国内一直实施着节能降耗、发展绿色能源等策略,温室气体减排取得了一定成效。据美国能源情报署(EIA)统计,2009年美国的二氧化碳排放量为54.05亿吨,较上年减少了4.05亿吨(7%),是1949年以来的最大降幅,与1990年《京都议定书》的基准年相比,排放量仍然增长了7.7%。总结近十年美国在发展低碳经济的实践经验,主要有以下几个方面的特点:1.1建立排放权交易早在20世纪70年代美国就开始探索排污权交易制度,1970年通过《清洁空气法案》,制定国家大气环境质量标准和实施行动计划,以排污削减信用(emissionreductioncredits,ERCs)的排放权交易制度为基础,建立由“补偿”(offset)、“气泡”(bubble)、“银行储备”(banking)和“容量节余”(netting)四项政策构成的排放权交易体系,为酸雨计划的成功打下坚实的实践基础。1990年,美国在《清洁空气法案》修正案中建立了“酸雨计划”,确立了排污权总量与交易模式(capandtrade),这是美国最成功的排污权交易实践,二氧化硫排放量显著减少,1990年至2006年间排放总量下降了40%。围绕氮氧化物、二氧化硫和汞等大气污染物排放量的降低,2005年美国制定了以清洁空气州际规划为核心的综合性规划,2008年美国区域温室气体行动(RGGI)开始启动。1.2美国国内碳排放量减少按照《京都议定书》,美国的减排目标是2008年至2012年在1990年的基础上减排7%,但是美国拒绝履行。2007年7月11日,美国参议院提出了《低碳经济法案》,法案设计了减少温室气体排放的战略目标,建议到2020年将美国的碳排放量减至2006年的水平,到2030年减至1990年的水平。2009年,《清洁能源与安全法案》对美国国内排放量高于25000吨的二氧化碳设置了总量限额,2012年相对于2005年减少排放3%,相当于在1990年的基础上增加排放12%;到2020年在2005年的基础上减少排放17%,相当于在1990年的基础上减少排放4%;到2030年在2005年的基础上减少排放17%,相当于在1990年的基础上增加排放12%;2020年相对于2005年减少排放42%,相当于在1990年的基础上减少排放33%;2050年相对于2005年减少排放83%,相当于在1990年的基础上减少排放80%。1.3自愿规则与强制充足市场虽然美国退出京都协议,但国内的自愿减排市场发展迅速,自2003年芝加哥气候交易所(CCX)开始运营以来,美国已形成以自愿减排市场为主的多层次、多元化的碳交易市场,自愿减排市场包括芝加哥气候交易所(CCX)的自愿配额与交易市场。2008年运营的纽约绿色交易所,从事符合自愿减排标准(VCS)的自愿项目市场,以及EUAs和CERs的期货和期权交易产品。以外,还有区域性的强制配额市场,2008年开始运营的有美国区域温室气体自愿减排计划(RGGI),以及尚在筹备的西部气候倡议(WCI)和中西部地区温室气体减量协议(MGGA)。区域温室气体行动(RGGI)是美国第一个关于碳排放的限额与交易计划,对于发电量超过25万千瓦的火电发电机组进行管制,到2014年排放量基本稳定,至2018年排放量降低10%。1.4清洁空气州际规划美国许多州政府对发展低碳经济的积极性普遍较高,目前已有40多个州执行温室气体减排的法规,20多个州出台鼓励可再生资源发展的政策措施。2005年,东部28个州和哥伦比亚地区联合制定了清洁空气州际规划(CleanAirInterstateRule,CAIR),提出到2015年,在2003年排放水平的基础上二氧化硫减排70%以上,氮氧化物排放减排60%以上;每年获得健康福利收益达到1000亿美元(熊焰,2010)。2006年,加利福尼亚州通过一项法案,规定到2020年将该州温室气体在1990年的基础上减排25%,2009年该州提出控制温室气体排放的“低碳燃料”标准,2010年通过提案削减汽车燃料的二氧化碳排放量,并刺激市场用清洁汽油的替代品。1.5减少向可持续购买的补贴,提高市场的有效性近年来,美国陆续制定了一些发展清洁能源、节能降耗、鼓励消费者使用节能设备和购买节能建筑方面的财税政策,主要是利用补贴和减税措施激励能源使用效率的提高,制定补贴期限,重点放在对需求方的补贴策略,刺激人们的提前购买意愿,通过需求创造供给来提高政策的有效性,例如,美国对在2006年到2010年之间购买柴油、替代燃料、电池以及混合的车辆可减免250～3400美元的所得税;对使用柴油和燃料酒精给予每加仑减10%的税;对在IECC标准基础上再节能30%以上和50%以上的新建建筑,每套房可以分别减免税1000美元至2000美元;给予可再生能源的企业补贴,补贴资金达50亿美元。2010年,对美国轿车和中型、重型卡车实施更严格的排放和能效标准,计划将实施从2017年起的9年间的轿车、轻型卡车的节能及减排目标,对中、重卡车的能效、减排目标将于2014～2018年实施。2英国的低碳经济发展战略2.1英国低碳经济发展战略的提出自《京都议定书》后英国就开始把发展低碳经济上升到国家战略的高度,特别是2003年,英国发表了《我们未来的能源——创建低碳经济》的白皮书,首次提出了低碳经济的概念,也提出了英国的碳减排目标:2010年,二氧化碳排放量在1990年水平上减少20%,到2050年减少60%,建立低碳经济社会,从根本上把英国变成一个低碳经济的国家。英国是较早实现工业化的国家之一,而在工业化初期英国也经历了高能耗、高污染、高排放的经济增长方式,几乎耗尽了英国国内的煤、天然气等能源资源,低碳经济发展战略的提出不仅是英国对本国经济可持续发展的迫切要求,也是对人类经济发展方式和经济生活方式的新变革。2007年,英国发布了新的《能源白皮书》,公布了《气候变化法案》的草案,以及《英国气候变化战略框架》,并认为碳革命的影响深远不亚于第一次工业革命。低碳经济成了英国推动科技、经济和环境协调发展的最佳结合点,因此,为尽快使英国走出金融危机所带来的不利影响,2009年英国发布《英国低碳转型计划》,以及配套的《英国可再生能源战略》、《英国低碳工业战略》和《低碳交通战略》等文件,提出2020年将碳排放量在1990年的基础上减少34%的具体目标,把英国建设成为更干净、更绿色、更繁荣的国家,为实现这一目标,届时英国40%的电力供应必须源自风能、核能和其他低碳能源,这带来的产业调整有望为超过120万人提供就业机会,“绿色工作”整体改建700万户民宅,并支持150万户家庭生产自己的清洁能源;削减一半天然气进口量;小轿车平均碳排放量比现在降低40%。2010年发布《海洋能源行动计划》等,英国的一系列政府行动都是围绕着减少二氧化碳排放作为焦点的低碳经济,并且其低碳经济的战略已经开始实现转型,逐步由宏观战略规划走向微观具体实施措施。2.2碳的再生资源利用英国建立的政策法规体系涵盖了包括碳税收、碳信托基金、碳交易市场、碳金融等各方面的较为全面健全的政策体系,主要包括以下三大体系:一是税收体系,1997年以来,英国政府就开始采取一系列与能源和碳排放有关的税收政策。2001年4月,英国政府在其“气候变化计划”提出并实施气候变化税(CCL),这是一项灵活的税收政策,其目的是为了提高能源效率、调整能源结构和促进节能投资,因此在征收气候变化税时又通过调低企业雇员的国民保险金、强化投资补贴项目和碳基金等措施将税收返还企业,以减少企业的负担,依据煤炭、天燃气和电能数量征税,对可再生能源、热电联产等免税,促进能源结构调整,鼓励企业提高能源效率。据估计,在2010年,该项税收将使企业和公共部门的能源需求减少15%,每年可减少250多万吨的碳排放。通过燃油税、等级车辆消费税和公司汽车税机制,鼓励个人少开车,多选择其他交通工具,购买环保型的车辆。二是建立碳信托基金等政府补贴机制。2001年,在开征气候变化税后,从其气候变化税中每年拨出大约0.66亿英镑作为碳信托基金,到目前碳基金的资金来源包括气候变化税、垃圾填埋税和英国贸易与工业部的少量资金。碳基金是由一家独立公司运作,主要面对能源成本在300万至400万英镑的高能耗大企业,资金使用主要用于碳减排技术的研究、开发与推广;帮助企业开展碳管理;提高能效,降低市场风险。三是建立碳排放交易机制(UKEmissionsTradingScheme,UKETS)。英国于2000年实施“气候变化计划”,并按此计划于2002年启动英国温室气体排放交易制度,成为全球最早实施温室气体排放交易机制的国家,在2005年欧盟排放体系开始实施时,为了与欧盟政策一致,于2006年12月31日结束,参与制度的企业部分加入欧盟排放交易。英国排放交易制度取得一定的成效,到2006年3月,累计减排温室气体700万tCO2e。英国碳排放制度也为政府、企业、交易机构带来了丰富的经验,保证英国在碳贸易方面的竞争优势。2.3英国:《社会主义低碳经济》提出了以减少温室气体排放为目标的减排目标英国的京都减排目标是2008年至2012年在1990年的基础上减排8%,欧盟内部的“减排量分担协议”对英国的要求是2012年在1990年的水平上减排12.5%,2003年,英国在《我们未来的能源——创建低碳经济》白皮书上,提出的减排目标:2010年,二氧化碳排放量在1990年水平上减少20%,到2050年减少60%。2008年在《气候变化法》中提出了具有法律约束力的减排目标,2020年在1990年的基础上减少温室气体排放26%以上,2050年在1990年的基础上减少温室气体排放80%以上。因此仅从减排目标上看,就可以了解英国对低碳经济的重视程度。2.4发展低碳经济全球金融危机后,英国经济复苏缓慢,制造业、金融服务、零售业和建筑业增长缓慢,2008年实施了制造业的经济振兴计划,短期内也没有取得明显成效。因此为尽快走出经济低谷,英国开始全力发展低碳经济,并把围绕气候变暖和高油价而发展新能源、新技术为主的低碳经济作为新兴的经济增长点。2009年,英国实施《低碳转型计划》后,拨款4.05亿英镑用于新能源、绿色技术,主要是风能发电、太阳能发电、水力发电、海浪及潮汐发电等清洁能源,以及碳捕获及储存、传统产业的低碳化改造,英国政府的政策激励吸引了国内外企业对低碳产业的投资,缓解了就业压力,有助于英国走出经济衰退。目前英国发展低碳经济已从国家战略转向具体实施,初步形成了以政府政策为主导,市场运作为基础,企业、公共部门和家庭为主体的“低碳经济”发展体系,突破了“低碳经济”发展的瓶颈,实现了经济增长与环境效益的双赢局面。3国外低碳经济发展经验英国基本形成低碳经济发展的战略思想,而美国的发展思路谨慎。如表1列出了近十年英美两国发展低碳经济的法律规章和主要措施,从表1中可以看出,两国都采取了一系列的法律规章和政策措施来鼓励低碳经济发展,但是从其涉及范围的广度和战略实施的深度来说,英国的力度远大于美国。英国是低碳经济发展的积极倡导者和先行者,自京都协议后开始将低碳经济作为经济转型的国家战略,建立起一套包括气候变化税、碳基金、碳交易市场、补贴政策在内的政策体系。虽然美国积累了排放权交易的丰富经验,但其在气候变化问题以及低碳经济发展方面还是过于谨慎,联邦政府推动低碳经济的决心不够坚定,其低碳经济发展战略思路也没有完全确定,美国在推选清洁能源和低碳经济方面面临着国内外的阻力,各方的利益冲突明显,主要是美国的石油垄断集团和石油出口国与新能源发展方面的矛盾,公众的低碳意识也不足,涉及新能源开发利用、节能减排等方面的法案在获得批准的过程中总是困难重重、举步维艰。英国发展低碳经济的方法措施比美国的更全面具体。英国对于发展低碳经济建立了涉及强制性的法规标准、税收及补贴为主的价格规制政策和碳排放交易为主的数量规制体系,几乎与发展低碳经济有关的有效政策,英国都会有针对性地在不同领域考虑使用,这些措施目标明确,措施有力,确实可行。美国虽然也实施了相关低碳经济的政策,但实施力度不够大,减排目标也偏低,美国至今没有签署京都协议,全国性的碳市场也没有建立,鼓励新能源、低碳产业发展的机制也不健全,缺乏低碳风险投资、成本补贴、技术转让等一系列的政策支持,美国对低碳经济的发展还处于举棋不定的状况中。发展低碳经济已成为当今社会实现可持续发展、应对气候变化和促进经济复苏的策略。改革开放以来,随着中国经济的快速发展,尤其是化石能源消费的快速增长,中国二氧化碳排放量的增长速度一直居世界前列,1990年至2001年期间,排放量占世界同期增加量的27%,预计到2030年,我国二氧化碳排放总量很可能超过美国,居世界第一位。二氧化碳排放量剧增也体现了我国当前“高消耗、高排放、高投入、高污染”的增长方式,低碳经济与我国一直倡导的科学发展观、建设环境友好型社会、转变经济增长方式、实现可持续发展等战略一致,而推动低碳经济发展将为我国经济增长方式的转变提供契机。英国一直保持着低碳经济推动者和先行者的位置,美国虽然摇摆不定,在新能源开发、低碳技术和制度创新方面一直保持积极参与的态度。从分析英美两国低碳经济发展策略中,对推进我国的低碳经济发展的策略得到以下启示:(1)明确低碳经济发展战略。2005年,我国颁布了《可再生能源法》和《可再生能源发展规划》,2006年底发布了《气候变化国家评估报告》,2007年发布了《中国应对气候变化国家方案》和《节能减排综合性工作方案》,2008年发布了《应对气候变化的政策与行动》白皮书,2009年实施《循环经济促进法》,这一系列举措表明了中国政府一直高度重视低碳