日本《山口议定书》中的自我加强型激励机制研究

日本《山口议定书》中的自我加强型激励机制研究

地球上可以有良好的植被，生物繁茂的主要原因之一是表面温度适合生活。然而科学表明,近百年来全球气候正经历1次以全球变暖为主要特征的变化,地表温度越来越热,诸多研究都认为这与人类社会工业革命以来使用矿物燃料向大气肆意排放二氧化碳等温室气体所造成的。国际气候权威组织——政府间气候变化专门委员会(下文简称IPCC)在对全球气候变化进行评估时发现全球气温自1860年以来整体呈增长趋势(见图1),2007年公布的最新评估指出最近12a中有11a位列1850年以来最暖的12个年份之中,近50a平均线性增暖速率(每10年增0.13℃)几乎是近100a的2倍。现有的预测表明,未来50～100a全球气温升高还将持续,而这一增温对于全球自然生态系统和人类社会来说可能会造成难以弥补的危害。可以说,全球气候变化已经成为关乎人类可持续发展的重要国际议题。国际社会自1970年代以来一直致力于寻找如何缓解全球气候变化的方案,并也取得了一定成果,其中最重要的成果就是《京都议定书》。这是人类历史上首次以国际法律文件的形式对每一个缔约方发达国家规定了具体量化的温室气体减排指标和减排时间表,它为促进人类社会对气候变化问题的重视、加强国际合作、推动温室气体减排等方面起到的积极作用,对全球范围内减缓温室气体排放具有重要意义。然而《京都议定书》并没有给世界环保主义者带来自信,同时也没有让反对者、批评者就此偃旗息鼓。尤其是在京都会议之后的多次全球峰会上,对议定书所作的多项妥协性修改(如在COP6,COP7上允许加拿大、日本和俄罗斯用森林面积换减排量),以及美国、澳大利亚单方面宣布退出《京都议定书》等一系列事件,使得议定书对缓解全球气候变暖起到的实际效应比预计的要低很多,甚至被看作是微弱的效应[*,3]。2006年初,加拿大作为支持议定书的表率国家,又宣布很可能完不成温室气体减排目标,无法履行这份国际协议,这进一步令人们对议定书的有效实施表示担心。为何在各国经过博弈形成了这份具有较大妥协性质的国际协议后,仍然有许多缔约国不断对《京都议定书》进行质疑甚至否定呢?这主要是因为议定书在内容以及制定和实施过程中存在诸多缺陷。目前有很多国际组织和学者在议定书的缺陷上分析和探讨。在对他们的研究进行整理和分析的基础上,笔者认为《京都议定书》存在的最关键的问题在于它缺乏有效的激励机制。这一重要缺陷主要表现在4个方面。1成本效益分配从成本效益角度来看,《京都议定书》面临着三大困境。首先议定书的实施所需花费会随着减排行动的开展而累计增加,但由于减排而带来的效益相比成本则具有较大的滞后性,需要十几年甚至更长时间才能显现出来,而且效益的计算很难准确量化,不确定性较高。其次温室气体减排成本的高低不仅决定于减排的范围,还在于减排的速度。Wigley等认为,相比议定书规定的减排量,将降低温室气体浓度作为更为长期的计划,并先从较低的减排量开始逐渐增量将节省更多的费用。在此基础上,Manne和Richels指出采用长期减排战略比这种在短时间内快速降低污染浓度所节省的成本超过后者减排成本的50%。最后从成本、效益的承担者出发,减排费用主要由附件B中的缔约方国家承担,而减排治理所获得的收益则由所有国家共同享有。面临实施协议所带来的成本效益分配在时间和承担者等方面的差异,很多国家都难以采取积极主动的态度参与到减排任务中去。当然,在议定书成本效益有效性的讨论中,专家学者们至今仍存在不同甚至完全对立的观点,但无可置疑的是,很多都是持怀疑或悲观态度的。最典型的例子是Nordhaus和Boyer在1999年通过RICE(RegionalIntegratedmodelofClimateandtheEconomy)模型对温室气体减排的经济有效性进行分析得出的3个重要结论**:(1)是否实施温室气体减排对于世界不同国家的影响是极为不同的。例如,对于俄罗斯、加拿大等处在高纬度且人民收入较高的国家来说,可以从气候适度变暖中获益;相反对于印度、非洲等贫困国家来说,则对气候变化异常敏感,很容易受到负面影响。(2)《京都议定书》在尽可能高效实施的情况下,需要全球花费共约8000亿～1.5万亿美元,而当前所能获得的收益仅为1200亿美元,约为成本的十分之一。更甚者Tol的研究认为,若按照议定书实施减排,当前净支出则会超过2.5万亿。(3)最优的碳税价格应设置为USD5～10/t碳,但京都议定书规定的减排目标则会造成碳税达到近USD100/t。因此他们认为该议定书是缺乏经济性战略考虑的协议,无法使温室气体减排的收支达到平衡。以美国为例,其决定退出议定书的1个关键因素就是从成本效益上考虑,认为遵循议定书的规定将对美国现有经济造成严重的负面影响的同时,对美国环境起到的积极作用却是微弱的。2发展中国家承担减排义务的限制这里参与国问题不仅包括参与国数量众多、性质复杂,还包括关键国的缺失问题。这些是影响《京都议定书》谈判过程和实施过程中激励效应的又一重要原因,也是妨碍议定书制定和谈判效率的原因之一。Perman等认为,参与到协议中的国家数量越多,实现国际合作的道路就越艰巨和复杂。不仅如此,参与国所处利益团体的复杂性更会拖长实现协议谈判的过程,使得协议的谈判更加艰巨和低效。这可以通过《京都议定书》与《蒙特利尔议定书》之间的比较分析得出。《蒙特利尔议定书》是旨在消除CFCs等消耗臭氧层物质排放的国际合作产物。与前者相比,它被普遍认为能够顺利并有效实施的三大原因之一就是参与缔约的国家数量较少,参与缔约国家性质的相对统一。由于占世界消耗臭氧层物质排放总量的85%来自少数发达国家,发展中国家所占比例相当少,《蒙特利尔议定书》最早是由24个发达的工业化国家进行谈判,并较为顺利的签署并生效的。在生效后才陆续有更多的国家,包括发展中国家参与进来。相比之下,《京都议定书》的谈判由于参与国数量众多,发达国家和发展中国家共同参与,从而复杂和漫长得多。其中一个关键的矛盾是:是否应该让发展中国家也参与到承担减排任务中来。因为虽说发达国家一直都是全球温室气体排放的主要贡献者,但由于他们已达到较高的发展水平,对能源需求的增加较为有限,并因为技术进步,温室气体排放强度在逐渐降低,而发展中国家温室气体排放量则随着发展潜力的不断增大而持续上升(见图2)。在发展中国家为寻求发展机会所作长时间努力后,议定书最终没有把发展中国家纳入到减排义务中,仅要求附件B中39个发达以及经济转型国家承担该义务。由于发达国家和发展中国家间,以及发达国家与发达国家间不断的经济利益纷争和政治较量,议定书经过了7年艰苦的协商,以向许多国家妥协为条件换回了议定书的正式生效,这在一定程度上打击了部分参与国的积极性。而更重要的是,美国这一关键国家,也是二氧化碳排放量最大的国家,在2001年单方面宣布退出协议,这使得在一段时间内无法对全球温室气体的排放做出有效控制,大大降低了议定书的效用,降低了缔约国减排的动力。据预测,以1999年各发达国家碳排放量为基准,倘若协议不包括美国的参与,剩余附件B国家的碳排放总量比目标排放量低4亿公吨。也就是说,在协议规定的第一承诺期内,即2008～2012年间,具有减排义务的国家的碳排放基本上无需进行过多控制即可达到减排目标。由于考虑到其发展权优先,另外一些关键国家,即发展中国家没有被纳入到第一承诺期的减排义务中,这也成为影响协议有效实施的重要因素,因为尤以中国、印度为主的发展中国家,随着发展空间的不断延伸,在温室气体排放问题上对全球气候变化也造成了不可忽视的影响。中国目前已经是温室气体世界第二大排放国,仅次于美国,其排放量占据了世界总排放量的1/7(2000年美国比例为20.6%,中国则为14.8%)。据预测,中国将极有可能在20a内赶超美国,成为世界第一大排放国。同时,预计到2025年,发展中国家碳排放总量将超过发达国家*。发展中国家在减排义务中的缺位成为了美国以及其他一些发达国家退出协议或消极对待减排工作的理由之一。因此议定书在未来的承诺期内倘若仍保持原政策不变的话,不但将导致更加低效的温室气体控制,还会进一步打击参与到协议中的国家在减排上的积极性。而对于发展中国家来说,议定书将面临着它们是否在2012年第一承诺期结束后发展到一定程度,即脱贫致富,有经济实力接受减排任务,以及在保证经济发展的同时,多大规模的减排是合理的并使其产生减排积极性等一系列问题。3我国碳许可证符合美国等国对外资企业资国际排污交易许可证机制(EmissionTrading,ET)是《京都议定书》提供的用以减排的市场三机制之一,旨在通过国家间许可证交易的灵活机制降低减排成本,从而有效激励各国减排工作的实施。但这种机制至少在两方面的不尽完善使其无法如预计的那样有效。首先,该机制的实施造成国家间财富的大量转移的同时,还会增加温室气体减排边际成本的不确定性。交易必然伴随着财富转移,而当相对有限的财富越多地配置在某个特定领域,也就意味着在其他领域内财富配置量的减少。例如在美国,以二氧化碳当量计算,1990年排放了13.4亿吨碳,而温室气体的排放量随时间推移也在不断增加。假设到2010年,美国需要进口相当于1990年排放量的20%的许可证,即2.68亿吨碳排放许可。另外,由于国家间政治经济多方面影响而导致国际碳许可证的价格具有较大的不稳定性,所以在可预测的范围内假设国际碳许可证的价格为USD100～200/t。那么在这个价位上,美国各有关企业将花费270～540亿美来购买许可证。这个价格超过了1994年美国工业界运作所有控污设备的总费用,同时也相当于美国在2000年用于人道主义援助等国际发展项目的资金被压缩了80亿美元。复杂的国际环境下,巨大的财富转移和减排成本的不确定性都使得该机制的实施难以起到预计的激励效果。同时,许可证国际交易制度也会给国际贸易带来巨大压力。毕竟各国外汇储备有限,总购买力有限。在此限制下,许可证的出现就相当于一种新商品的出现,那么购买许可证的资金越多,就意味着购买其它物品的资金越少,而进口许可证的国家其它进口商品购买力会随之下降,出售许可证的国家在其它贸易领域的出口相应受到打击。原有的贸易平衡因此会被打破。在《京都议定书》中仅规定在附件B中的国家间可进行许可证交易,而将发展中国家排除在外的原因之一就是后者对国际许可证交易机制的积极意义持怀疑态度。但由于各种不确定因素影响,仅在附件B国家间交易也很难有效降低减排成本。当然通过市场机制的共同实施和灵活运用,还是可以互为补充,一定程度上提高实施效率。4减量基准时后强制机制的缺失成为一个影响减刑效果的因素《京都议定书》激励机制的欠缺更体现在议定书没有制定有效的奖罚制度,奖励不够到位,惩罚不够有约束力,就难以激励和保证各国积极遵守协议,实现减排目标。一部具有强大约束力的国际法律文件,对违反规定的行为必须具备严厉的惩罚措施。但为了让更多的国家加入进来,议定书在最初的制定过程中就缺乏相关内容,并对许多细节没有进行确定。2000年海牙会议确定的协议补充规则上又称:倘若缔约国在第一承诺期内没有完成指定减排量,将在下一个承诺期予以补足,并同时增加一定数量的处罚性消减量(在2001年柏林会议上将其定为30%,并规定该国在恢复到遵约状态前不得参加排放交易),如果仍然未能完成,将在接下来的承诺期内继续补足并承担处罚性消减量。在该承诺期所违反的行为不被惩罚,而被累计到下个阶段,这种规定使得惩罚措施可以被无限制延长下去。随着未完成的以及处罚性消减量不断积累,“滚雪球效应”的最终结果很可能就是协议难以实施。而且为了保护本国利益最大化,议定书无法指望缔约国因为自身没有完成指定义务而自我惩罚,同时也没有形成这样的惩罚机制,即对那些未完成减排任务而又无法自我实施惩罚措施的国家进行惩罚。更重要的是,议定书只规定了在第一个承诺期间的各缔约国减排量,而缺少对未来的减排规定。假如一国由于缺乏努力或其他原因而不愿意完成减排义务时,它很可能会在制定下一阶段任务的过程中采用经济、政治等各种手段与其它国进行博弈以减少自己所承担的义务,从而减少惩罚性消减量和下一阶段承担的消减总量。另外议定书二十七条规定,缔约方在议定书对其生效之日起3年后可随时退出议定书,这意味着一旦有缔约国不愿继续承担减排义务而选择单方退出,它将不受到任何惩罚,这样宽松的约束机制是难以起到有效激励作用的,因此自动退出而不承担任何责任的规定至少应改为承担一定的责任和惩罚,或者与未完成期限内减排义务受到同样的处罚,这样目标的实现才可能有所保证。由于《京都议定书》起初就没有确立有效的强制机制,而当上百个国家加入进来后再进行强化就不容易了,毕竟要牵扯到各国更多的政治和经济利益。从现实情况来看,也印证了强化的困难性,多次修正案经过激烈的争论而确定,但在强制机制方面并没有质的提高。因此只能期待在第二承诺期有所改变。在对违反规定的缔约国无法实施有效处罚的同时,议定书对积极减排的国家也缺乏有效的奖励政策,甚至会产生负激励效应。最关键的问题就是议定书规定了1个上限减排量。也就是说只要达到规定的减排上限即可,即便多减排的数量可累计到下一承诺期以抵消部分同期减排义务,可当某些缔约国面对较弱约束力的议定书而选择消极怠工时,恐怕没有哪个国家会在完成规定义务后花费更多的成本积极减排,来容许其它国家的“免费搭车(freerider)现象”,让这些国家和自己共同享受自己努力换来的减排成果。更何况新一轮承诺期的协议制定如京都