当前推进乡镇机构改革的难点与对策

当前推进乡镇机构改革的难点与对策

一、乡镇行政职能的弱化随着农村商品化、农村自治和税费征管的深化，脱离计划经济体制下的市政体制，严重影响了市政政府的职能。乡镇政府的职能未能随市场经济的发展而及时调整,职能出现错位,甚至出现了扭曲。在市场经济体制下,政府本应以一个服务者的身份出现,而不应该单纯是管制者。乡镇政府应该在本辖区内提供更多更好的公共产品和服务,比如像兴修水利、加强农村道路建设、普及农业科技知识等。但实践中,乡镇政府却依旧沿袭着计划经济体制下形成的管理模式,对农村进行严格的控制,直接干预经济事务,以行政命令代替行政指导,引起了广大农民的不满。比如,有些地方出于某种原因强制性要求发展某一产业,强行要求农民种植某一经济作物,严重地侵犯了农民的权益。而县乡之间的压力型的政府管理体制致使乡镇政府职能在一定程度上出现了扭曲。根据我国宪法和《村民委员会组织法》的规定,我国在乡一级实行村民自治,乡镇和村之间是指导与被指导的关系,而县乡之间是领导与被领导的关系。这样一来,乡镇承担了大量由县下派的任务,但乡镇没有向村级组织直接下达行政命令的权力,所以对县里下达的任务,更多需要凭借乡镇自身有限的资源去完成。这样就导致乡镇忙于应付上级的任务,为此投入了大量的人力物力,而无法很好地行使自己作为一级基层政府应有的职能。同时设在乡镇一级的财政、税务、工商、公安等机构实行垂直领导,又极大地削弱了乡镇政府的职能。此外,乡镇政府事权过大、财权过小也使得公共服务职能不能很好履行。自从1994年实行分税制改革以来,乡镇税收收入急剧减少,乡镇财政残缺不全,仅凭自身财力不足以维持政府的有效运转。而从2006年起,全国范围内取消农业税又使得乡镇财政更为困难。与财权相对应却是乡镇政府的事权过多。这样使得乡镇政府对于文化、教育、科普等服务性职能没有财力和能力去很好履行。二、湖北省咸宁咸安区公共服务改革实践和经验1.完善城市公共交通系统，重建农村社会管理体系乡镇分布的延伸严格垂直部门和区直部门派出机构的设置。从严设立税务、工商、财政、法庭、公安、林业、国土管理等可在乡镇延伸或派出的机构,并从紧控制编制,其他机构不再延伸,派驻乡镇。撤消乡镇直属站所。对乡镇直属站所进行“收章、摘牌、改制、人员整体分流”的改革。站所的编制人数实行经济补偿,鼓励置换身份。新的站所成立后,要严格控制各站所的编制人数。为彻底解除撤消和转制后的乡镇办事业单位人员与政府的关系,积极引导和鼓励他们领取一次性经济补偿费后置换身份,解除与原单位的劳动人事关系。置换身份坚持个人自愿申请的原则。2.以服务实体为抓手,不断激发农村经济发展能力改革前,原来的乡镇站所承担了一定的行政执法管理职能和大量的公益服务职能。咸安区按照“行政职能整体转移,公益性职能政府承担,经营职能走向市场”的总体思路,按“以钱养事”的原则,将政府行政职能收归区直主管部门,对公共公益性服务由乡镇政府本着绝对减人、相对减支、减人不减政府责任、减支不减政府公益性支出的原则,按照“政府承担、公开招标、合同管理、奖惩兑现”的思路,通过政府购买服务、购买劳务,面向社会公开招标,优先委托给由原站所人员或其组建的新的经济实体实施,对农业按亩定服务费,其他的按人口、地域面积定支出,以考核结果定报酬,以办事质量定奖惩。对市场化的经营服务项目实行市场化运作,经营完全放开。充分利用原站所经营管理的品牌、经营经验和站所人员的技术优势,支持和鼓励原站所人员参与市场竞争。乡镇一般根据农村事务需要,引导原站所人员组建了农业、广播文化和城建服务等服务实体。如对农业服务四项内容以合同形式发包给有资质的农业技术人员,以乡镇为单位按耕地面积发标承包,全区38万亩耕地面积,按每个农技人员人平均负担1.0~1.2万亩,确定农技服务人员36人,预算支出40万元。纳入区级财政预算,专户管理,专款专用。对文化广播服务事业,将农村文化广播电视事业的行政职能、农村公益性文化广播电视服务及国有资产一并委托、转让、租赁给文化服务中心。乡镇政府按上年财政收入的5%将文化广播电视事业的“养事”经费列入财政预算,主要用于支付委托事项的费用。对计划生育的医技服务的六个项目,作价对社会公开招标,由乡镇人民政府和中标的社会中介服务机构按照计划生育管理的有关规定和要求签订承包合同,明确工作标准,实行合同管理。对畜牧兽医服务建立防检统一机制,由区畜牧业局和乡镇政府共同从有资质的乡镇畜牧兽医中聘用防检员承担,防检员按照每1200个农户聘请一名,全区聘请了58名防检员,并从防检员中每个乡镇选聘2名防检监督员,除完成自身的防检任务外,还负责所在乡镇的防检工作的计划安排、组织协调、监督管理。防检员和防检监督员一年一聘,实行动态管理,其劳务收入与工作任务挂钩。所需经费列入农村养事项目,由财政预算核拨。三、乡镇机构改革要以公共服务的改善为目标,大力进行农业社会化服务职能的重塑。在社会主义咸安在对政府职能的改革方面经过了两年多来不断的摸索,大胆尝试,已取得了初步的成效,逐步显现出了其生机和活力。具体体现在:1.保证了政府职能顺利转变,提高了行政效率。咸安一系列的举措有效实现了行政职能、公益性事业和经营性事业相分离。明确界定了乡镇政府该干什么,不该干什么,该承担什么责任,从而使政府可以集中人力、物力、财力将自己该履行的职能履行好,该办的公益性事业办好,将自己不该管、管不了或管不好的经营性事业推向市场,使乡镇政府逐渐由无限责任政府向有限责任政府转变。其次,咸安的改革有效实现了管办分离。政府作为出资人、发标人行使管理者的职能,依法进行管理。公益事业的承办者根据合同协议履行职责,把事办好。此外,乡镇干部也从大量向农民要钱要物的工作中解脱出来,集中精力全心全意为农民的生产和生活服务,干群关系也得到了很大的改善。2.建立“以钱养事”的新机制,提高了服务“三农”的水平。改革后,乡镇政府不再直接包揽农村一切事务,用市场配置农村资源的方法,把市场经济的竞争机制、利益驱动机制引入农村社会公益性事务领域中来。这样一来,大大提高了各实体人员的积极性和主动性,服务质量和创业热情大为改善,由原来依靠财政拨款和收费变为主动参与市场竞争,求生存、求发展,充分发挥自身特长。前车之鉴,后世之师。反思咸安的改革,其他地区和单位在今后的乡镇改革重塑政府公共服务职能的过程中应注意以下几点:1.在改革乡镇政府公共服务职能的过程中注意转变观念,明确改革指导思想。目前乡镇机构改革过程中首先要端正认识,明确目标,建立适应社会主义市场经济要求的行政管理体制。必须从思想上明确乡镇政府工作的主要职能就是为农村社会服务。乡镇政府只宜参与道路、水电、学校和农业基础设施等公益型投资,一般情况下,不再以集体经济所有者的名义介入效益性的投资经营活动。乡镇政府要从热衷于投资办企业发展经济的职能错位中转变过来。乡镇政府工作人员,也必须从计划经济时期的习惯于发指示、命令式的工作方式中转变过来,按照市场经济发展的要求彻底转变政府职能和工作方式。要积极探索在社会主义市场经济条件下如何引导和组织广大的农民进入市场。2.在重塑乡镇政府公共服务职能过程中要注重加强农业社会化服务职能。乡镇政府处于小农经济和现代化工商业的交叉点,处于自给性农业和市场经济的结合部分,其职能具有明显的二重性,既具有与传统农业要求相适应的职能,又具有与现代市场经济和第二、第三产业要求相适应的职能。乡镇政府除了要履行交通设施、教育、科技、城镇规划发展以及失业救济等职能之外,主要还是如何服务好农业。而政府的服务主要集中在如下几个方面:首先为农民提供具有超前性、准确性、指导性的市场信息,帮助农民在结构调整中进行科学决策。第二为农民提供市场,帮助农民多渠道销售农产品,实现产品价值。第三为农民提供资金。第四提供优良品种、高新技术和适用技术,帮助农民提高产业、产品调整中的科技含量。最后为农民提供法律援助,保护农民的合法权益。乡镇政府一方面要使综合部门、农业部门、科