社区管理体制改革的现状与思考

社区管理体制改革的现状与思考

一.社区居委会和业主委员会之间的冲突1.居委会职能的偏差。我国的城市居委会制度确立于1954年,当时只负责管理一些单位体制外的“社会人”,它对解放后的城市稳定和发展发挥了重要作用。改革开放后,整个城市管理工作由传统的以单位为主,开始向街道、社区居委会等基层部门、自治组织转变,社区居委会得到了一定发展。但现在的问题是:一方面,居委会代表国家向居民传递国家意志,另一方面它又代表居民向国家表达意见。这种“双重代理人”身份,使居委会在名义上是居民的自治组织,但实际却更多地扮演了国家代理人角色,成了准政府组织。而这既不利于基层民主政治的发展,也加重了城市基层政府的财政负担,更削减了居民对居委会的认同度和参与居委会的热情,违背了法律的规定。以上问题的存在,使得居委会处在一个角色摇摆的状态。有研究者认为,居委会是基层政府派出的自治机构,不能与居民自治组织相混淆。也有研究者提出将居民自治组织常设机构,变为社区议事会和社区管理委员会两个。前者行使决策权,后者行使执行权。而上海大学顾骏教授认为,社区居委会应按照基层社会的需求,决定它的去留。2.业主委员会成熟度不高。中国的业主委员会最早出现于1991年。业主委员会作为物业管理区域内代表全体业主实施自治管理的组织,存在于新型房地产开发小区内,它是为配合物业管理市场化而产生的,因此在制度设计上,具有政府推动的色彩。而其职能构成上存在着和居委会的部分重叠问题。目前,业主委员会主要存在以下问题:(1)业主委员会的法律定位不清。非法人实体的身份,更使得其在维权时面临重重阻碍;(2)业主委员会的不恰当作为损害了业主委员会的威信和形象;(3)业主委员会成员的素质不够高、利益难协调;(4)业主委员会的群众认同度不高,部分职能和居委会重叠是重要原因,而更深层次的原因在于业主委员会的定位模糊,发展未成型,使得它的作用难以有效发挥,也使它和居委会的冲突也在所难免。面对以上问题,有研究者提出通过立法给业主委员会正身,促使从业人员的职业化和专业化。也有研究者提出强化政府指导,引导业主关注业主委员会,来改善业主委员会的复杂现状。3.物业公司发展不理想。物业公司是指具备相应资质条件并按照法定程序成立的,从事物业管理服务的经营性企业法人。欧美国家早在19世纪60年代便诞生了物业管理,而我国直到1981年才在深圳出现。而随着物业公司在中国的不断发展,其问题也开始暴露出来:(1)物业管理市场发展不成熟、不规范,物业公司缺乏竞争机制,行业专业化水平低下,亏损严重;行业缺乏全国性的权威法律、法规,更为物管市场的发展埋下了隐患。(2)物业公司从业人员素质不高,顶尖人才缺少,服务意识不足,与服务组织和个人时有摩擦发展。(3)与居委会和业主委员会矛盾重重。一方面与业主委员会缺乏沟通、遏制它作用的发挥;另一方面,与居委会缺乏协调,矛盾时有发生。国内研究者在提出规范物业公司市场化运转、提高从业人员素质的同时,特别指出了要理顺和居委会之间的关系,充分发挥业主委员会的监督作用。二.理顺社区与社区的关系,使社区成为专业的服务机构基于以上的现状判定,我们提出以下的角色重组构想:1.将居委会打造成为政府派出机构和社会福利协调机构。由于居委会在实质上承担着大量政府下派的工作任务,而居委会的运转资金和工作人员工资、福利等也主要靠政府进行财政拨款,所以不妨把居委会改造成为城市政府在社区的一个派出机构,让他们来负责宣传、落实党和国家的方针政策,并负责承担一些通过市场运作无法进行有效配置的社会福利问题。当然这里必须要进行机构精简,以减轻政府财政负担。同时,根据各地情况适当增加角色重组后居委会人员的工资、福利待遇。这样就有可能较好解决各地目前存在的居委会的职能偏差、人才缺乏和政府部门财政负担不断加重等问题。2.将业主委员会打造成为社区议事机构和监督组织。当前我国房屋私有化率不断提高,发展业主委员会是大势所趋。提出这个构想就是把业主委员会所拥有的对物业公司监督等职能,和居委会的群众自治功能进行整合。不过,我们要确保业主委员会成员必须是民主程序选举产生,对社区事务有着足够的了解;而且我们要通过完善的法律、法规,来促使业主委员会既定职能的发挥,防止业主委员会利益个人化。通过以上设想来实现业主委员会对物业公司和居委会的有效监督,使业主委员会成为社区居民实现基层民主的有效载体。3.将物业管理公司打造成为社区专业服务机构。物业公司经过十多年的发展已初具规模,由于它是经营性企业,所以它的终极发展目标是通过为社区单位、居民提供优质的有偿服务,以获得自身的可持续发展和利润的最大化。这就比在居委会中设立服务部门更加经济,更加具备专业优势。另外,对于物业管理公司涉及的公益性服务项目,政府应给以一定政策扶持和税收优惠,以促使其更好地为社区公共事业服务。三.角色重组的前提基于三者角色重组的构想,我们认为,这些构想的实现只有具备了一定的基础和条件,才会有可行性。1.角色重组实施的前提-相关法律法规制度的完善。角色重组首先遇到的一个难题就是与现行法律的冲突,由于现行法律把居委会定义为城市居民的自治组织,而业主委员会还没得到角色正名,其它相关的法律法规更是相当不完善,这就成了进行角色重组的前提。如果没有法律制度的保护和规范,那么进行角色重组的风险将是极大的。各地也就不会进行积极探索了。2.角色重组实施的基础-政府部门的政策和资金支持。由于社区管理体制的公共性质和现有的政府基层管理实质,决定了要推行角色重组必须得征得政府部门的支持。这是一个基础性的条件。如果有了政府的政策和资金支持,改革就有了实施的基础与保障。否则,空中楼阁式的改革,终有一天会坍塌。3.角色重组的动力-居民的热情参与。居民一直存在着参与社区建设动力和热情不足的问题。而我们角色重组的目的之一,就是调动他们参与社区建设的积极性和落实基层民主。这里可以考虑推进城市居民社会福利的部分社区化,使居民和社区间形成一定的利益相关性,让居民对社区形成一种制度依赖,以此来促使居民