政府购买公共服务绩效评估与创新研究政府购买公共服务创新研究以广东深圳西乡购买公共服务为例

政府购买公共服务绩效评估与创新研究政府购买公共服务创新研究以广东深圳西乡购买公共服务为例

一、基层政府1提供城市公共物品的方式如何有效地提供城市公共服务？以深圳南安和西乡改革为例，大众政府通过合同外包为城市提供多个公共物品。为什么选择西乡案例?它在深圳,乃至全国具有什么典型意义?在这个案例中,我们将研究哪些问题?1.私家车参与公共服务供给的一般特征发达地区出现的特殊案例西乡,原为深圳的一个镇,2005年改为街道。辖区总面积93平方公里,下辖32个居委会。从地理位置来看,它地处深圳西部、珠江口东岸,离香港只有20多公里。境内拥有宝安国际机场、107国道和广深高速公路,西乡码头连通珠江三角洲各港口,是连通深圳与香港的重要门户。西乡案例之所以具有代表性,是因为它既具有深圳市的一般特征,但是,又有自身的独特性,是发达地区出现的特殊案例。第一,西乡案例具有深圳市政府采购公共服务的一般特征,这主要表现为:首先,就经济实力来说,深圳作为一个发达的地区,深圳市的基层政府具有强大的经济实力,西乡在这方面,表现得比较明显。从宝安区乃至深圳市,甚至是全国范围来看,西乡街道拥有雄厚的经济实力,2008年,西乡街道GDP达到222亿元,是内地一个县级市的好几倍。其次,由于处于改革开放的前沿,政府管理面临诸多挑战与问题。因为地处深圳“关外”,辖区内有大量工厂,西乡流动人口很多。据不完全统计,截止到2009年,西乡有居住人口110多万,但是户籍人口不足7.5万,常住人口至少有80万,还不包括大量居住,但没有在相关部门登记的人口。流动人口给西乡发展带来巨大的经济活力,但是,流动人口也带来了很多问题,在流动人口管理、社会治安、公共服务供给等多个方面对政府的城市管理形成巨大挑战。第二,西乡案例的独特性主要表现为,在政府公共物品的供给方面,西乡街道办大胆尝试,通过合同外包的形式,将公共物品生产过程承包给物业公司,在这个过程中,物业公司开办了一个非营利组织“人生驿站”,并在民政局注册,用来提供专门性社会救助。企业注册非营利组织,承接政府的社会性救助服务,既是西乡街道办将公共物品外包过程中探索的结果,更是公共服务提供的创新,这不仅在深圳,而且在全国,都是较为新鲜的事物,是政府向非营利组织购买公共服务的特殊案例,对他进行研究,具有典型意义。2.政府向物业公司采购公共服务的背景第一,政府采购公共服务的基本情况,包括采购公共服务的主要事项、采购方式、项目招标程序、经费投入等。第二,政府采购公共服务的主要成效。第三,政府采购公共服务存在的问题。由于西乡的采购过程分为两个阶段,首先,政府向物业公司采购,然后,物业公司成立非营利组织承接部分公共服务。由于政府向物业公司采购公共服务是政府向非营利组织间接采购服务的前提和背景,因此,本案例将包含两个部分:其一,西乡政府向企业购买公共服务,我们将其称为一级购买;其二,企业注册NPO,西乡政府间接向NPO购买社会救助性服务,我们将其称为二级购买。下面,我将对西乡政府两级购买过程展开分析,并在其基础上,分析政府购买公共服务的主要成效和存在问题。二、一级购买：西市政府向公司购买公共服务1.政府采购公共服务的领域西乡街道办向NPO购买公共服务的特色领域是社会救助服务,主要是专门性社会救助服务,采购的特色在于采购方式具有间接性,即政府先向物业公司采购公共服务,物业公司再成立NPO,承接社会救助服务。由于第一阶段是第二阶段的前提和基础,因此,尽管在第一个阶段,承接公共服务的不是NPO,而是物业公司,我们仍将把这个过程纳入我们的考察范围。西乡街道办从2007年开始采购公共服务,采购的主要领域逐年增加。我们以2007-2008年,第一年(简称为2007年),2008-2009为第二年(简称为2008年),看一看街道办采购公共服务领域的变化。2007年,西乡街道办向物业公司采购的服务包括十三大项,他们分别是:1)市政设施巡查管理(24小时巡查);2)市政道路养护;3)园林绿化的养护(修剪、除草、喷水、施肥、打药等);4)路灯维护管理;5)清理乱张贴及涂鸦;6)清理卫生死角;7)清理园林及绿化带内的垃圾杂物;8)“四害”消杀;9)协助执法队综合执法;10)协助城管部门进行城市管理;11)协助街道开展街区内市政市容专项整治工作;12)组织社区文化娱乐活动;13)向商户及市民提供便民服务。2008年,西乡街道办向物业公司采购的服务被精简概括为八大项十三小项,他们分别是:(1)街区综合巡查管理(实行三班24小时工作制):(A)市政公共设施巡查:包括道路、广场、公园范围内的所有市政公共设施巡查,劝阻破坏市政设施行为。(B)公共秩序巡查管理:劝阻市政公共场所车辆乱停放,劝阻沿街乱摆卖、乱堆放、乱兜售及超门店经营,劝阻流浪乞讨人员。(C)街区治安巡查:协助公安部门进行街区市政公共场所治安巡查。(D)环保巡查:劝阻乱倾倒余泥杂物,劝阻乱排放污水污物,劝阻噪音扰民行为。(E)市容市貌巡查:劝阻未经审批的悬挂招牌广告、乱张贴、乱涂写、乱挂晒等影响市容市貌行为。(2)市政市容养护:市政道路、市政广场及园林绿化的养护,包括路面及人行道的日常养护,园林绿化的修剪、除草、喷水、施肥、喷药等养护(不含补种),清理雨水井及检查排水排污管道,环卫保洁,清理卫生死角,清理园林绿化带内的垃圾杂物,清理乱张贴乱涂写。(3)“四害”消杀:按照市、区及街道有关标准和要求,定期做好灭鼠、灭蚊、灭蟑及灭蝇工作。(4)协助城管部门落实及监督商户做好“门前三包”工作。(5)国有土地管理:对街区范围内交付管理的国有土地进行日常巡查管理,劝阻侵占国有土地及乱搭建等行为。(6)协助街道开展街区内专项整治行动、救灾抢险及处理群体事件等应急工作。(7)组织街区文化娱乐及宣传活动。(8)向商户及市民提供便民服务。从这里可以看出几个特点。第一,购买服务的领域主要集中在城市管理,包括治安、环保、卫生、绿化、应急性工作、文化、便民服务这几个方面。从上面可以看出,在政府采购公共服务的领域,西乡街道办采购的是城市管理服务,它包括如下两个特点:第一,从内容上来看,政府采购既包括管制性公共服务,如公共秩序巡查管理、街区治安巡查等,也包括一般性公共服务,如市政市容养护、“四害”消杀、组织街区文化娱乐及宣传活动、向商户及市民提供便民服务等。在这两类公共服务购买中,政府以采购管制性公共服务为主,一般性公共服务为辅。第二,从形式上来看,政府采购既包括日常性公共服务,如街区综合巡查管理、市政市容养护等,也包括应急性公共服务,如协助街道开展街区内专项整治行动、救灾抢险及处理群体事件等应急工作。这些应急工作具有突发性的特点,政府面临应急性工作,往往急缺人手,政府购买公共服务有助于其更快地处理应急性事件。在这两类公共服务购买中,政府以采购日常性公共服务为主。从2007年到2008年,西乡街道办采购的领域基本上没有本质性的变化,区别只在于,相比于2007年,2008年政府的采购领域更细化、更清晰。这也反映,政府采购城市管理服务在走向不断成熟和稳定。2.预防违法违法案件由谁构成?西乡街道办成立花园街区管理委员会,委员会下设“西乡花园街区管理办公室”。西乡街道办、花园街区管理委员会和花园街区管理委员会办公室,这三个机构之间是什么关系呢?首先,花园街区管理委员会是西乡党工委和街道办下设的一个专门委员会。从委员会人员构成来看,花园街区管理委员会的领导小组由主任1名,常务副主任1名,副主任7名,成员15名构成。其中,主任由街道党工委书记、办事处主任担任;常务副主任由街道党工委副书记担任;1名为街道党工委副书记;3名副主任由街道党工委委员构成,另外2名副主任由街道办事处副主任构成,1名副主任由西乡执法大队大队长构成。其次,西乡花园街区管理委员会办公室是“管委会”下设的常设办公室,设在城管办。一方面,从人员构成来看,西乡花园街区管理办公室由办公室主任(1名)、办公室副主任(1名)和工作人员(6名)构成。另一方面,从职责分工来看,办公室主任和副主任负责总体协调,其它4位工作人员分别组成两个执法监督小组。执法监督小组根据花园街区考评制度,对各个物业公司进行业绩考评,同时在巡查过程中对巡查员无法处理的违法违章案件进行处理。另外一名工作人员负责市政设施监管与各职能部门的工作协调,另外一名工作人员负责花园街区相关资料和档案管理。3.政府购买公共服务的间接性西乡街道办采购公共服务的主要方式是二级采购,即街道办采购物业公司提供的公共服务,物业公司成立NPO承接其中的社会救助服务。由于我们将会在下一部分重点分析物业公司注册NPO承接社会救助服务,因此,这里所说的采购方式主要是指政府向企业购买公共服务。首先,选取试点街区。西乡街道办选择的试点区位于西乡达到以东、锦花路以南、新安四路以西、广深公路以北大约2.07平方公里的范围内。为什么选择这个地区试点呢?这是因为,在这个地区,“‘城市六乱’问题在这里最为突出,社会秩序最乱,治理任务最为繁重。”既然试点区的城市管理城市管理绩效较差,如果政府通过购买公共服务,能够促使城市管理绩效的提升,那么就能说明这种方法是可行的。其次,企业招标。招标的对象是物业公司。2007年主要是实验区,由鑫梓润物业管理有限公司管理。2008年12月,共有5个物业公司中标,他们分别是:深圳市鑫梓润物业管理有限公司、深圳市南水物业管理有限公司、深圳市金福物业服务有限公司、深圳市创美安物业管理有限公司、深圳市蓝领之家人力资源有限公司。再次,企业成立NPO承接社会救助性服务。我们将在下面一部分重点分析这部分,这里不详叙。综上可见,政府购买具有间接性,即它包括两个方面:首先,政府向企业招标;然后,企业注册NPO,承接社会救助性服务。4.非公开性竞争性谈判在项目招标之前,西乡街道办先算好预算,按照将这个预算公布出去,向物业公司招标。政府选择企业具有几个特点:第一,政府对企业资质并无多大要求,三级企业都能参与,但是,政府一定要选择可信任的企业。2007年,政府开始推进物业进街区的项目,最初有5家物业公司前来应标。街道办出题问,你们打算怎么提供公共服务,回答“依法办”的企业没被录用,相反,鑫梓润物业公司的董事长王珊说,“政府让怎么干,就怎么干”1,该公司被录用。访谈中,负责这项改革的周委员认为,他们选择的企业一定是愿意听政府话的企业,这样便于处理改革中的一些问题,也便于管理,他把这种选择称为非公开性竞争性谈判,即街道办与一家企业一家企业谈,然后选择合适的企业。2第二,在正式合同签订中,政府并不直接与企业谈判,而是委托正式的投标公司,让该投标公司选择企业。这个投标公司是宝安区的后勤中心,它成立专家谈判组,由法律、经济、金融、物业公司专家和政府专家5人构成。这说明,从程序上来看,政府非常注意项目招标程序的透明性。当然,由于初期参与投标的物业公司并不多,因此,招标的竞争性有待提高。5.市政养护费、发生费用的计算政府采购社会服务投入多少经费呢?市政管理成本是怎么算出来的呢?这是政府采购社会服务必须面对的问题。在西乡的项目招标中,街道办先算好预算,然后在预算范围内向物业公司招标。那么,西乡街道办是如何预算的呢?根据访谈和相关资料,我们发现他们是这样进行预算。3首先,政府计算出改革前每平方米市政的管养成本,这是承包前,政府提供社会服务的成本。在试点前,政府所购买的这些社会服务由市政中心提供,市政中心是一个事业单位,有近300人,包括人员的财政工资、设备折旧、市政管理等各项费用,一年财政投入近3000多万。2007年,市政的管养面积是365万平方米。市政管理财政总投入除以市政管养面积就得到每平方米市政管养成本。我们也可以把这个计算过程用公式表示如下:每平方米市政管养成本=市政管理财政总投入∕市政管养面积代入数据,即30,000,000/3650,000=9.38元/平方米。这也就是说,按照改革前的成本来说,只要每平方米市政养护面积不高于9.38元/平方米,街道办就能节约成本。其次,政府的承包价格(合同中,将其称为管理服务费)由三部分费用构成。他们分别是市政养护费、巡查管理人员费用和应急机动队燃油费构成。三者的基数分别如下:市政养护费:按4.5元/(m2.年)为单价计算,乘以市政养护的市政总面积即得到每年的市政养护费。4.5元/(m2.年)的单价低于政府意愿价格,即9.38元/(m2.年)。巡查管理人员费用:按人均1900元/(人.月)计算,包括人员工资、福利、保险、食宿、日常管理、办公开支、交通工具等开支。如果巡查人员配备不足,按日常考评结果计发巡查人员费用。应急机动队燃油费:按照5700元/月,一年计发。巡查管理人员中有100名为固定由街道调配使用的应急机动队,不参与物业公司日常巡查,物业公司自备3台交通车辆供应急运输使用。再次,管理服务费的分期支付。管理服务费的90%分12个月固定按月支付,另外的10%作为考评费,分12个月根据当月考评结果支付,即每月考评费基数乘以当月考评综合得分。以鑫梓润物业管理有限公司为例,一年管理服务费总计为12891000元,考评费为管理服务费的10%,即1289100,分12各月发放,则每月考评费基数为107425元,若月考评综合得分80分(总分为100分,90分以上为优秀),则当月考评费为107425×0.8=85840元。三、“人生栈道”的内涵二级购买是指,政府向物业公司购买公共服务,而物业公司注册NPO,将专门性社会救助服务外包给NPO,因此,我们把第二个过程称为二级购买,也就是“包中包”。这个过程有一些特色,也存在一些必须解释的问题。第一,以盈利为目的的企业为什么要办NPO?第二,从公共服务外包的过程来看,NPO承接的事务有什么特征?第三,政府对NPO有哪些支持?第四,NPO的经费来源、运行模式分别是什么?1.二级购买出现的原因以营利为目的的企业注册NPO,承接社会救助服务,这在国内外现有实践中,并不常见,也违背企业发展的逻辑。那么,在西乡,物业公司为什么要这样做呢?我试图从如下几个方面对其进行解释。第一,街区管理的需要。在花园街区项目中,政府对企业提供公共服务的质量和效果进行严格监督、考评并与奖金绩效联系起来。政府将合同约定款项的10%作为绩效奖金,按照考核分数决定绩效奖金的百分比。具体来说,在巡查行为规范情况考核中,如果“在城市道路上发现乱摆卖、沿街兜售、派发传单现象,城市道路上有流浪乞讨人员行乞”,每发现一宗扣0.2分,占百分制的0.2%,即0.002。一旦扣分,将影响企业绩效。因此,企业有动力想办法解决街面上的流动人口问题。第二,企业成立NPO的成本不高。鑫梓润物业管理有限公司,第一年投给人生驿站的资金最多有20万,但是,在访谈中,鑫梓润物业公司的管理人员也说,“这个20万,对企业来说算不了什么”1,其实,更为确切地说,相比于企业因街面上有流动人口,被扣的考评费来说,这个投入并不高。2008年3月,在政府的支持下,鑫梓润物业管理有限公司最先注册成立“深圳市宝安区西乡街道受困人才援助中心”,又称“人生驿站”(为了简化称呼,下文一律称其为“人生驿站”),特对因暂时困难流落在西乡街道的外来人才提供援助。之后,其它四家承接政府服务的物业公司也开办或即将开办不同规模的“救助中心”。其后开办的“人生驿站”是鑫梓润物业管理有限公司注册的“人生驿站”的分站,规模较小,主要解决辖区内暂时困难流浪人员的问题。到目前为止,人生驿站主要有三个地址,他们分别是:第一址位于建安二路,原流塘村青少年中心二楼,面积约300平方米,床位10张,2008年3月对外接受援助事务,由深圳市鑫梓润物业管理有限公司负责管理;第二址位于曦城路近铁岗水路库路品200米处,面积2500平方米,床位14张(和下表床位数不合),2009年3月启用,即第一址搬迁至此,由深圳市鑫梓润物业管理有限公司负责管理;第三址位于西乡达到友情基地楼东侧(南水)基地内,面积25平方米,床位4张,2009年5月启用,由深圳市南水物业管理有限公司负责管理。由于目前已开办的分站尚只有南水片区,建在营地上的4张床,规模很小,而第一址和第二址其实是同一家人生驿站,即由鑫梓润创建的人生驿站。因此,本文所讨论的“人生驿站”主要是指由深圳市鑫梓润物业管理有限公司出资成立的非营利性民间组织。2.二级购买的购买事项“人生驿站”所提供公共服务是专门性的社会救助,它不同于民政部门提供的社会救助。我们可以通过下表,比较“人生驿站”提供的社会救助的独特性。第一,从援助对象上来看,“人生驿站”实施援助的对象为因暂时困难,流落在西乡街道范围内的人群。人生驿站承接的服务是专门性社会救助服务,它是为了适应企业承接业务的需要。援助对象主要是暂时落难者,即符合如下三个条件之一者。一,有社会责任感、有抱负,因暂时困难而流落在西乡街道范围内,目前食宿困难的人员;二,具有大专及以上学历或初级以上技术职称的在西乡求职遇到困难的人员;三,具有一定科研革新成果或创新产品的暂时遇到困难的创业人员。这类人群具有如下特点。一是,有劳动能力,他们大部分具有大专以上学历或初级以上技术职称。我们可以注意到,“人生驿站”的全称是“深圳市宝安区西乡街道受困人才援助中心”,称呼中提到的是“人才”,而不是人员,主要是指这部分人具有劳动能力。二是,暂时落难。暂时落难是指这些人员暂时没有找到工作,无力解决食宿问题,无亲友投靠。“人生驿站”对食宿困难做了一个界定,“食宿困难是指目前无任何经济来源;随身所带的现金不足30元;无正常居所;不受援助则会露宿街头”。第二,从援助方式来看,“人生驿站”实施的援助具有应急性、临时性。首先,应急性。“人生驿站”规定,对于在西乡街道范围内因遭受天灾人祸而受伤病的人员,例如遭受抢劫、车祸、不慎摔伤、非传染性急病等人员,将被列入紧急援助范围,先行实施援助,等查明情况,核实身份后,通知其家属、单位或由有关福利机构安置。从这里可以看出,“人生驿站”提供的是应急性,而非常规性救助。它的救助人员不包括民政部门救助站救助的对象,如残疾人、精神病人、弃婴等,而只包括因遭受天灾人祸而受困的人员。其次,临时性。“人生驿站”并不为暂时受困人群提供长期食宿,而只为其提供一周的免费食宿。具体来说,“人生驿站”先为受援人员提供3天的免费食宿,接下来的4天,继续为其提供免费食宿,但组织受援人员参加学习、培训,并要求受援人员参加公益活动,如帮扶老人过马路、除草等义务劳动。一周以后,能劳动的受援人员需离开“人生驿站”。人生驿站的救助方式具有以工代酬的特点。第三,从援助项目上来看,“人生驿站”实施的援助具有化解流动人口的功能。援助项目组要包括:1.向受援人员提供符合卫生标准的食品;2.向受援人员提供基本住宿条件和必要的生活用品;3.对在援助中心内突发急病的人员予以救治;4.帮助受援人员与其家属或所在单位联系;5.核实受援人员基本情况,确属无法返家的,为其提供本人户籍地的单程车票;6.协助受援人员寻找工作或创业;7.根据受援人员的意愿和能力,对受援人员进行工作安置等。由上可见,除了提供短期内的免费食宿外,“人生驿站”还帮助受援人员再就业,这对化解流动人口、稳定社会秩序发挥了一定的缓冲作用。3.街道办对NPO的支持西乡街道办对人生驿站提供如下几个方面的支持。首先,提供场所。人生驿站需要花费的成本主要包括:场地租金、工作人员工资、水电、固定资产折旧、接待费用、注册费。其中,场地租金是主要成本。2008年3月到2009年,人生驿站自行解决场地,每月需支付场地租金5000元,一年共6万。2009年3月开始,西乡街道办街道办免费为人生驿站提供场地,并对场地的外墙翻新、维修、保养资助了10万元人民币,大大节约了人生驿站的运行成本。具体来说,西乡街道办为人生驿站提供了3栋建筑物,建筑面积约为2500平方米。这三处救助场所的层数、面积和房间数分别如下表所示。其次,2009年开始,西乡街道办积极联系慈善企业,为人生驿站发动企业捐赠。截止到2009年7月,参与捐赠的企业主要是承接政府服务的5个物业公司。从2009年1月到7月,5个物业公司的捐赠数额分别是:2008年,鑫梓润独立出资20万,深圳市宝安区民政局捐赠3万;2009年,5家物业公司分别出资如下:鑫梓润8万,南水1万,创美安0.5万,金福0.5万,蓝领之家0.5万,其它企业、人士2万,总计12.5万。我们可以用下面的柱状图表示各个2008年和2009年人生驿站的经费构成。最后,职业介绍。西乡街道办协助人生驿站与街道职介(免费)及相关街道企业建立业务联系。目前,人生驿站已和如下机构取得联系:西乡职业介绍所、西乡金业人才市场,并同西乡周边企业和工厂、以及鑫梓润物业公司人力资源部门取得联系,为受困人才提供就业机会。需要说明的是,人生驿站不仅获得了西乡街道办的支持,也获得了来自区民政局的支持。2008年,人生驿站支付了注册费2万元,但是,深圳市宝安区民政局为其补贴了3万元。4.物业公司对NPO的支持(1)物业公司对NPO的支持方式人生驿站是由街道办支持,鑫梓润物业管理有限公司作为主要出资人,注册开办起来。鑫梓润物业管理有限公司与NPO有着千丝万缕的联系,这种联系主要表现为:第一,从NPO的资金来源来看,企业是NPO的主要出资人。2008年,鑫梓润独立出资20万,占当年NPO融资的87%;2009年(2009年1月到7月),鑫梓润向人生驿站投资8万,占当年NPO融资的64%。第二,从资金管理来看,人生驿站与企业实行同一套财务系统。从资金运营与管理上来说,人生驿站实行先消费,后报账的方式,即人生驿站先按照需要进行日常支出,并详细记录每一笔账目。在每个月的月底,人生驿站到鑫梓润物业管理有限公司报账,实行实报实销。鑫梓润物业管理有限公司专门成立了“人生驿站管理部门”,由一位经理专门负责人生驿站的各项事务。这个经理就是人生驿站的主管。从这个意义上来说,鑫梓润物业管理有限公司对人生驿站实行部门化管理。第三,从人员管理来看,人生驿站的人员由企业招聘、培训并负责发放薪酬。到2009年为止,人生驿站主要有7个工作人员,1他们分别是主任1名、管理员2名、医生1名、护士1名、保安员2名。从这里,我们可以发现,人生驿站的工作人员有两层身份,一方面,他们是独立法人NPO机构——人生驿站的工作人员,负责专门性社会救助等各项事务。另一方面,他们的工资、福利等各个方面由鑫梓润物业管理有限公司负责支付,且由企业的一个部门管理,从这个意义上,他们又是鑫梓润物业管理有限公司的员工。从上可见,人生驿站尽管是一个非营利机构,承接的业务是专门性社会救助服务,但是,他的运营方式、资金来源都类似企业。这样既有优点,也存在不可避免的缺陷。(2)企业会采用部门化管理的方式支持人生驿站的原因第一,从起源上来说,人生驿站是企业一手注册起来,力量弱小,需要依托企业发展。人生驿站的业务内容是专门性社会救助。从诞生开始,人生驿站并没有掌握多少资源,力量薄弱,需要依托其它主体,才能获得发展。第二,从业务上来说,企业注册人生驿站的目的是为了化解流动人口,完成“花园街区”考核的需要。因此,人生驿站从一产生,首要的目标就是服务企业,化解街面上的流动人口,通过另外一个渠道,帮助企业完成后者承接的公共服务。为了完成企业所需的业务,企业需要对人生驿站进行资金投入。5.政府公共服务外包的绩效评估(1)公共服务质量得到提高。具体表现为如下三个方面。首先,社会治安逐渐好转,从2008年1月到2009年1月,路面两抢案件下降了63%,暴力抗法案件下降了100%,路面治安案件下降了49%,路面刑事案件下降了33%。其次,市政环境明显改观。通过环境卫生、市政道路、绿化带整治,市政环境面貌焕然一新。尤其是流塘工业区围墙艺术涂鸦、前进二路、宝民二路景观街等市政环境明显改善,成为市民驻足的亮丽风景线。最后,市政设施损坏下降。从2008年1月到2009年1月,市政设施被盗下降了88%。(2)人生驿站所提供的社会救助性服务卓有成效。首先,人生驿站不是清理流浪人口,而是就地化解流浪人口,有利于配合花园街区管理,形成管制的缓冲地带。其次,人生驿站有利于补充民政局所提供的社会救助的不足。最后,人生驿站被救助对象一般都能返回社会,救助回报率高,也能为物业公司提供人力资源储备。(3)政府购买的公共服务范围不断扩展。按照性质,我们可以把公共服务分为管制性服务和一般性服务。西乡政府购买公共服务的范围,从管制性服务逐渐扩展到一般性服务,并不断扩展,即从维护街道治安,向城市绿化、市容市貌维护等方面扩展,在较好完成这些任务后,还向协助交警维护交通秩序等方面发展。四、问题和反思政府购买公共服务提高了政府绩效,与此同时,也存在如下诸多问题,值得我们进行理论与实践的反思。(1)行政服务功能的发挥受到质疑在城市公共服务供给中,绩效导向与公民需求之间呈现矛盾关系。政府如果选择绩效导向,则其考虑得更多地是城市秩序、安全与稳定,如小商贩影响市容市貌,政府一般出台措施禁止小商贩。在这个过程中,小商贩的生存权如何得到保障呢?这是传统城管受人质疑的焦点。在西乡案例中,从改革初始阶段,西乡街道办就注意了这个问题,也试图做出满足公民需求的尝试,这是西乡改革的可贵之处,如提供跳蚤市场,让小商贩低门槛,甚至是零门槛进入市场谋生;成立人生驿站,援助暂时落难者。问题是,跳蚤市场的规模、场地终究有限,受惠人群有限;自2008年3月,人生驿站注册至今,其援助的人数有限,只是整个辖区内落难的流动人口总数的极小部分。这些都不能满足辖区内居民的需要。这就是说,在西乡案例中,政府仍以绩效为导向,而不是以公民需求为第一目标,这是西乡改革取得成效的原因,也是其获得上级政府支持和认可的保障。秩序、安全与稳定与基层政府改革的首要目标,公共服务的有效供给只是为了满足和服务于这个目标。但是,我们需要反思,政府提供的公共服务是否是公民最需要的服务呢?这个问题在改革取得成效的今天,尤为重要,它直接决定政府下一步行动的内容。改革早期,城市治安是困扰政府和公民的主要问题,西乡改革通过治安外包,有力地改善了城市治安状况,提高了公民满意度。其后,西乡街道办将其它一系列公共服务,如绿化、环保等外包给物业公司,问题是,这些服务是公民最需要的吗?如果是,公民还需要一些什么公共服务?如果不是,公民最需要的公共服务有哪些?政府如何知道公民的需求?这些都是需要进一步思考的问题。(2)“二级外包”的未来:以私家车为中心的人生东北部发展方式人生驿站的成立是西乡改革的进一步发展,也是西乡公共服务“二级外包”的特色之处。但是,人生驿站发展是否具有持续性?这是我们需要进一步思考的问题。人生驿站的发展至少面临如下几个挑战。让公众满意人生驿站到底是服务于