嘉兴市拆迁安置小区治理研究

嘉兴市拆迁安置小区治理研究

拆迁安置社区是政府通过道路和其他公共设施建设的居住区。安置对象包括城市居民的拆迁家庭，以及从拆迁家庭中移除的房屋农民。近年来,为了推进城市化的快速发展,嘉兴市实施了一系列卓有成效的措施,从2007年开始的“1812”老区改造工程,到“两分两换”和“两新”工程,嘉兴市拆迁安置小区的数量和规模呈快速增加的态势,至2011年底,已累计开工农村新社区382个,其中示范性城乡一体新社区142个(1)。而从2013年2月开始,为了贯彻落实省委、省政府深入开展旧住宅区改造、旧厂区改造、城中村改造和拆除违法建筑行动的精神,嘉兴市对“三改一拆”进行了全面部署,一年来,各地共投入资金16.4亿元,对276个旧住宅区、222个城中村进行了综合改造整治。据统计,全市共有1.25万户城中村住户、6.13万人通过征迁安置搬入设施齐全、功能完善的小区。(2)这些措施都极大地推动了嘉兴市城乡一体化的进程与文明城市的建设。然而,随着新社区的建立,也带来了一系列治理难题,如新社区建立之初的环境脏乱差、不文明现象、社区意识淡薄等问题,到后续的物业纠纷、社区服务水平不足、资金缺乏等问题,都需要寻求一套行之有效的社区管理模式来解决。1解决社区治理难题,强化居民的参与意识嘉兴市南湖区南湖街道桂苑社区,始建于2000年8月,合并前共有居住户1531户,其中拆迁户占90%(农迁户占40.7%),2010年3月,原东塔路社区归并为桂苑社区,居住结构由原来的拆迁安置小区为主转变为高档商品房、老旧小区、拆迁安置小区并存的局面。桂苑社区在建立初始,与其他拆迁小区一样存在着许多问题,如不讲卫生、乱停放车辆、占用楼道、声音嘈杂、不服管理等,同时由于是老城区,也存在着社区公共设施缺乏、绿化不到位、下水道堵塞、房屋失修等一系列问题。针对这些问题,桂苑社区居委会以“人本”与“和谐”为工作理念,时刻以“为民服务”为宗旨,设立了“亚萍一家人工作室”,听取民意与民声;设置“老娘舅”专门解决居民纠纷;通过宣传橱窗、简报、社区博客、手机短信、微博等各种方式进行社区文化的宣传与推广;从居民的需求出发,针对不同人群的特点开展各类文化活动,如老年电视大学、青少年暑期教育、“中草药兴趣小组”等;同时还扩建了社区文化广场、电子阅览室、健身房、社区学校等一些列活动场地,极大地满足了居民的文化与发展需要,促进了居民的交流与融合。另外,为了进一步提升居民的参与意识,体现居民的利益,桂苑社区采用了“居民参与型的”管理模式,社区党组织换届选举实行“公推直选”,居委会换届选举实行“自荐直选”,通过召开业主代表大会、居民座谈会等形式解决了小区停车难等社区问题,充分彰显了居民的权利。经过十多年的努力,桂苑社区逐渐走出了拆迁小区的困境,并取得了丰厚的成就,先后获得了全国“城市体育先进社区”、省级“文明社区”、省级“示范居委会”等一系列荣誉。因此,桂苑社区的这些社区管理方法对于建立之初的拆迁安置小区具有较好的借鉴意义。然而,随着社区的深入发展,桂苑社区的管理模式又涌现出了一些新的问题。2桂园市社区管理模式的问题和分析2.1社区工作人员行政化倾向虽然桂苑社区在社区事务管理中尽可能地体现民意,贴近居民的需求,但由于我国体制上的问题,政府的职能没有完全转变或者相关政府官员的认识不清等原因,在社区事务中还是表现出了较严重的行政化倾向,社区工作人员将大部分时间运用于处理行政事务上,极大地影响了社区自我事务的管理。据了解,桂苑社区居委会至少有一半的时间需要用于各种政府的行政事务、会议和上级检查等,而且在开展社区活动时,由于政府的过多干预,如对活动形式及流程的严格限制,使得活动过于单调、呆板,抑制了居民的积极性与参与性。2.2物业投诉与纠纷成为新的困境合并前的桂苑社区属经济适用房小区,物业管理费定价很低,每月物业管理费12元,原由开发商下属物业公司管理小区,在2004年因亏损严重而退出管理。此后,业主代表大会选择了由街道下属的烟雨物业公司接管,但实际由居委会直接参与物业管理。多年来,由于社区工作者的无私奉献和上级政府的支持与投入,桂苑社区的环境面貌有了很大的改进,但由于社区的房屋老旧、质量较差、资金及维修人员缺乏、技术水平有限等因素,物业投诉与纠纷不断;而另一方面,仍存在着部分恶意拖欠物业费的人群,影响了物业管理的正常运转。同时,由于居委会投入了大量时间、人力在处理物业投诉、纠纷、维修等工作上,分散了时间与精力,加重了社区工作人员的负担,影响了其他社区活动的开展。2.3社区工作人员的问题主要是年轻人的流动性较大。随着国家对社区管理的重视,吸引了一批年轻人投身于社区事务,社区工作人员逐渐年轻化,在为社区管理带来新鲜血液的同时,也带来了一系列问题,他们的服务意识不强、流动性过大,影响了社区工作的连续性与稳定性。桂苑社区居委会目前有9名工作人员,其中80后有4人,基本上占了一半的比例,几乎所有的年轻人,都以社区为跳板,逢考必考,许多都考上了公务员或事业单位,而留下来的也每年都在为公务员考试做准备。另一方面,年轻的社区工作者对社区工作认识不清、理想与现实落差过大、社区工作者待遇相对较低等因素,也是造成流动大的主要原因。2.4社工专业课程服务从国外社区发展来看,社工在社区管理中发挥了极大的作用,在嘉兴,近几年也在提倡社工的发展,截止2012年底,南湖区持证社工有243人,其中国家级(助理)社工师138名,嘉兴市级(助理)社工师、社工员105名,社区社会工作室及民办社工机构39个(3),可见利用社工提供专业服务已成为今后的发展趋势。然而,目前嘉兴的社工大多数是出于加薪、职务提升需求的居委会工作人员通过考证获得,她们缺乏系统的理论学习与专业的实务经验,同时在社区中也只能作为一般的行政人员存在,这些行政职务给予她们的负担极大削弱了社区服务的水平,不利于专业技能即“助人自助”的服务技能的发挥。2.5社区政府财政资金资金一直是制约社区发展的关键因素,目前,社区资金的主要来源渠道是政府财政拨款,然而由于政府财力的限制,社区服务的多样性等特点,政府财政资金远远不能满足社区的需要。虽然桂苑社区积极利用企业赞助等方式获得活动资金,但从总体来看,资金仍旧不能满足社区的需求。3关于搬迁和社区管理模式的建议3.1规范社会组织治理,引入竞争机制政府应当对自身角色进行重新定位,政府应以公民为中心而不是以自己为中心,其关键在于政府要放权,从根本上转变政府的职能,将原本属于社区的民主选举、民主管理等自治权还给居民,真正实现居民的自我管理,推动社区自治,这是社区管理的最终目标。同时,还应当引入多个管理主体,在以居民参与为主的基础上,建立一种政府部门、社区组织、社会中介组织、居民互动的管理与治理模式,并引入一定的竞争机制,实现政府主导与社会参与相结合、有偿服务与社区互助相结合的多类型、多层次、全覆盖的社区服务网络体系。例如,嘉兴市在2012年6月底前,在全市所有城乡社区完成了网格化管理,按照规定,全部社区将被划分为三级网格,第一级网格为社区,第二级为居民小组,第三级网格为楼院(4),从而加强了社区与居民的联系,为居民参与构建了直接平台。但在实际运用中,网格化管理的优势还没有凸显,其关键在于空有形式,而居民没有真正参与其中,因此,应该从居民需求出发,采取各类有利措施提升居民的参与度,比如,针对拆迁小区房屋出租多、管理难的特点,可以利用网格化管理,建立“出租屋房产超市”,以社区为平台,通过为居民、租户提供出租、求租服务,实现对出租房屋以及外来人员的统一管理,这项措施不仅解决了居民的现实需要,也有利于社区的安全与稳定。3.2明确物业公司与居委会的关系从居委会与物业公司的基本职责来看,两者在进行物业管理时各有侧重点,物业工作只是居委会众多社区工作的一部分,而物业公司则具有技术专长、设备条件和经济实力等优势,更加适合进行具体的物业管理工作,因此,居委会与物业公司的关系应当是指导与监督的关系,而不应当由居委会去承担原本属于物业公司的工作。桂苑社区由于其拆迁安置房老旧、质量差、物业费低等问题,在无法聘请专门的物业公司,而转而选择街道下属的物业公司的方法是可取的,这在嘉兴的许多拆迁小区中都有采用,但关键是,物业工作的重心应当落在物业公司上,而不是由居委会无偿承担,这就需要进一步加强政府的资金补贴与政策支持。从阳光社区在物业管理上的成功经验来看,一方面是摆正了物业公司与居委会的关系,另一方面是依靠政府的大量补贴。此外,还可以通过政府购买服务,由物业公司引入市场化的经营方法,承办相关社区服务的方法来获得周转资金。同时,对于恶意拖欠物业费的居民,可以建立信用账户,利用网络化技术,与银行贷款信用以及工作诚信制度相联系,甚至可以使之进入个人档案。3.3加大社区工作者的工资待遇为了进一步提高社区服务水平,在社区人员的任用上应当选用专业的社区工作者,这些专业人才不仅具有专业知识与专业技能,更加重要的是具有较强的职业道德与社区服务意识,他们对社区管理有较深入的认识,具有相对的稳定性与较强的责任心,在一定程度上可以有效减少社区工作者的流动性。目前,嘉兴职业技术学院自2011年起开设了社区管理与服务专业,该专业的学生一方面注重理论知识的培养,另一方面与嘉兴市多个社区合作,协助处理相关社区事务,极大提升了专业技能,从而为社区管理提供了功底深厚、技能扎实的科班人才。另外,应当逐步加大社区工作者的工资待遇。一方面应当进一步加大政府的资金投入与政策支持,另一方面,可以利用社区内部资金在获得居民代表大会同意的基础上进行适当补贴。3.4社工机构的建设有利于提供公共服务从社工的本质来看,社工是从事“助人自助”的服务活动,服务是其根本的特性,因此应当与行政工作相区分。从深圳、广州社区管理模式的实践来看,他们是利用“政府购买服务”,通过社工机构的招投标,在社区成立社区服务中心(深圳模式)或在街道设立家庭综合服务中心(广州模式),派驻社工入驻的方式来为居民提供服务,这些服务更多的是精神层面上的提升,在活动开展上都是独立于社区居委会等机构的,充分强调了其服务的特性,与行政工作进行了明确区分,在一定程度上削弱了社区管理的行政化倾向,也更有利于为居民提供服务。因此,不管是采用哪种社区管理模式,关键还在于要将行政与服务职能分离,凸显社工的专业服务技能,真正给予其发挥作用的舞台,才能推动社区的建设与发展。3.5对社区投资的总体效益分析一方面政府仍旧应当加大社区资金的投入,另一方面,也需要引入市场化原则,费随事转,提倡多元化的筹集方式:(1)采用有偿服务与社区互助相结合,寻求社区内外企业的共建、承办,并多方寻求企业赞助;(2)挖掘公益性服务中的微利项目,以文养文,以体养体;(3)鼓励企事业单位及个人进行捐款和志愿者服务;(4)推广社区招商引资活动,获取资金收益;(5)开发社区的经营性项目,获取经营性收入。从社区发展来看,要解决资金难题,开发社区的经营性项目,从中获得经营性收入是一个不错的发展方向。目前嘉兴经济开发区下属的22个社区自去年3月份起就陆续拿到了嘉兴经济开发区下拨的经济发展资金,用于购买优质资产和有资源性收益的投入,这是通过“以奖代补”方式建立社区经济发展资金,作为社区扩大经营性收入的资本金,社区居委会享有收益权(5)。据了解,全区4个街道22个社区,共筹措社区经济发展资金1.32亿元。目前,4个街道已使用发展资金近1亿元,普遍用于购买店铺、菜场等资产。据统计,已出租部分资产年租金收益达370万元,资产出租率已达80%左右,收益率近6%(6)。这种以财政补助收入为主、以经营性收入为辅的社区居委会收入来源结构,有利于