浅谈我国机场延误治理

浅谈我国机场延误治理

乘客延误管理是维护客运和空运公司利益的重要体现，也是完善航空企业竞争力、促进民族语言产业与社会健康和谐发展的重要因素。它是一项系统工程也是一个难题。美国的机场虽然很多,但由于航线和航班的密度较大,航班延误的问题一直以来也比较严重。为此,美国政府和运输部采取了一系列措施来治理航班延误。因此,本文就美国通过容量提升和需求管理等方法减少航班延误的经验进行分析研究,从而提出我国治理航班延误的措施和方法。一、正常旅客数、不正常乘客数航班正常率是反映航空运输系统运行质量和服务水平的重要指标。航班正常率为正常航班数除以全部航班数,不正常航班率为不正常航班数除以全部航班数。不正常航班以超过班期时刻表规定离港或者进港时刻15分钟为准(包括取消的航班)。事实上,95%以上的不正常航班属于航班延误或取消。1.惩罚执行方面,我国刑事执行中,班列比仍然较高,且有实际机关服务平台。据测算,载气管网认为,风险主要表现为从表1可以看出,随着我国民航运输事业的发展,航班正常率水平逐年提高,航班延误率逐渐减小。过去十年间,航班正常率由1998年的77.1%增加到2008年的82.57%。受“9·11”事件的影响,2002年航班正常率达到1978年以来的最低点,仅为73%。近三年,在航班总量大幅增加和空域资源紧张的情况下,航班正常率基本稳定在80%以上。虽然航班延误情况有所改善,但不正常航班数量仍然不断增加,不正常航班所占比例仍然很高,超过17%。这里延误时间在15分钟以内的航班即为正常航班,实际上有超过50%的正常航班延误在1分钟至14分钟。2.旅客投诉数量从2004年开始,民航总局每月对消费者投诉进行汇总,归纳分析其中的热点、难点问题,每季度向社会公布航空公司的航班正常率、消费者投诉和行李、货物差错率,为消费者选择航空公司提供参考。近年来,民航旅客投诉数量逐年下降,2008年的有效投诉数量比2004年下降20%,但关于航班不正常投诉的比例仍旧最高。从上述分析可以看出:我国的航班延误问题总量仍然比较大,已经严重影响了航空运输系统的运行效率和经济效益,影响了旅客和货主的利益,成为需要急迫解决的公共问题。二、中国航行延误管理的现状和问题1.规范和责任严格2008年中国民航局发布的机场规划体现了民航未来机场发展的基本政策。机场规划指出,至2020年,民用机场总数要达到244个,其中新增机场97个。还有一批规划的实现将大大改善航空运输系统容量,减少航班延误。但立法方面,我国《民用航空法》对航班延误笼统、原则的规定与急速发展的航空运输业已不相匹配。民航总局在2004年6月公布了《关于航空公司原因导致航班延误经济补偿的指导意见》,按照《指导意见》,各航空公司结合本公司实际情况分别制定相关办法,加强对航班延误处置的管理和规范。例如深航于2004年初颁布了《深航顾客服务指南》,规范了由于公司自身原因造成航班延误后对旅客的服务和补偿标准。川航特别制定了《不正常航班补偿标准》,针对航班延误、取消、合并、返航等原因,按照承运人和非承运人责任,根据实际情况赔付旅客100~500元不等。国航、东航、南航等大型航空公司分别制定了有关航班延误后的旅客服务和经济补偿指导标准,并按总局要求开始执行,最大限度地减少延误时间、维护旅客权益,避免纠纷的产生和问题的激化。航班延误后的事后处置机制在某种程度上倒逼式推动航空公司采取措施减少或预防航班延误。2.大型机场建立联动机制时的好目前,我国没有统一的航班延误治理组织,航班延误后的事后处置一般由机场或航空公司根据自身的情况和特点,参考相关文件制定自己的不正常航班旅客服务管理规定、应急救援计划和航班延误后的处置预案,自行解决相关问题。(1)处理大面积延误的航班延误治理委员会。大型复合枢纽机场常设有航班延误治理委员会处理大面积、长时间的航班延误,治理委员会一般由政府、航空公司、机场、空管等部门共同组建,并设有航班延误处置预案,如果出现因天气原因或突发事件引发的大面积航班延误,治理委员会立即启动预案,尽快、尽早解决延误。比如,为提高北京首都机场航班正常率,建立长效管理机制,采取有力措施督促各航空公司加强航班正常工作,保障奥运期间的航班正常,2007年3月,成立首都机场地区航班延误治理小组。治理小组定期公布首都机场离港航班正常率排名的后20位、且航班正常率在50%以下的国内航班,并对这些航班进行黄牌警告,受到两次黄牌警告的航班将被取消时刻。另外,上海机场、广州机场等其他大型机场也成立了专门治理大面积航班延误的组织。(2)航空公司的地面服务部。在中小型机场,由航空公司的地面服务部来处理个别航班延误。一般来说,基地航空公司在其驻地机场设有地面服务部,处理公司与机场、旅客、货物的相关事务,如果出现航班延误,则由地面服务部负责处理。(3)地面服务公司负责航班延误处理。还有一些航空公司,委托机场或专业地面服务公司来负责地面服务工作,并签订地面服务协议来规定当发生航班延误的时候,地服公司应该做哪些工作来处理航班延误事宜。(4)特殊时期(奥运)成立航班延误协调小组负责航班延误处理。在奥运到来前夕,自身负责地面服务的大型航空公司都在航班延误较多的大型枢纽机场,比如北京机场、上海机场、广州机场等,设立了专门的航班延误处置小组,以切实加强航班正常管理力度,并有效处理航班延误问题。这样的处置小组一般是由公司的值班领导、运行控制部、市场销售部、飞机维修部、飞行部、客舱服务部、保卫部、党委工作部、企业管理部等部门(值班)领导或部门制定人员组成航班延误处置小组,主要负责对各保障环节的作业时间进行记录,界定航班延误责任,并定期组织召开航班不正常分析、讲评会,对每一起航班延误进行仔细分析,查清原因,明确责任。3.缺少针对性的配套措施(1)缺乏基于减少航班延误目标的容量提升计划。我国于2008年经国务院批准的《民用机场布局规划》中增加机场数量在客观上起到了缓解航班延误的效果。但机场规划的目标主要是着眼于机场的布局和区域建设的需要,没有针对航班延误的原因与水平施行相关容量提升的配套措施,也缺乏根据延误严重程度进行建设和改造的针对性,解决航班延误的效果不佳。(2)缺乏需求管理的思维、政策和措施。我国的空域组织是民航使用航路航线、军航使用航路航线之外空域的条块分割结构。空域管理从审批权限的角度属于总参谋部和空军,从运行协调的角度建立在军民航运行层面协调机制之上,由空军主导。空域划分主要是依据任务性质、飞行阶段划分的责任范围。这种组织和管理方式既缺乏公平、灵活的机制,又缺少需求驱动、服务为主的差异化结构,因此难以适应我国民用航空发展的需要,除此之外,在机场施行的小时上限尤其是高峰小时上限没有或形同虚设;航班时刻的配置机制也不科学。三、美国的飞机延误1.误和取消的趋势越来越严重美国运输部的资料表明:2007年是美国航空公司正点率仅次于最低正常率的一年,且航班延误和取消的趋势越来越严重。如表所示:2007年,有大概22%的航班延误,而3.44%的航班取消;但2008年航班延误和取消分别占到了24.11%和2.26%。数据表明:虽然2008年的航班取消的比例较1998年少,但从2002年起,航班延误和取消就逐步增加。2.班延迟和取消时间美国运输部的数据表明:平均的航班延误时间从1998年的49分钟增加到2007年的将近56分钟,增加了近14%。虽然平均航班延误的时间相对较少,但是2007年较1998年有更多的航班受到长时间延误的影响。例如:延误时间为180分钟的航班数量从1998年的25726增加到2007年的64040。从1998年起,美国整体延误和取消的数量增加了62%,而定期航空运输的数量增长38%。纽约地区的航班延误和取消尤为明显:航班延误和取消的数量增长了111%,而定期航班数量却只增长了57%。3.美国的调查核验纽约地区三大机场:肯尼迪机场、纽瓦克机场、拉瓜迪亚机场的延误占总延误的很大一部分,而2007年这三大机场的航班到达正点率是美国所有32个主要机场最低的三个(见表1)。因此,美国施行的很多治理航班延误的政策和措施主要是针对缓解纽约地区的交通拥挤。虽然美国运输部(DepartmentofTransport,DOT)要求航空承运人提供航班延误和取消的数据信息,但是这些数据却没有反映出航班延误或取消的真实程度,比如:没有反映出旅客因为航班延误或取消而错过某一中转航班。因为美国运输部追踪的是航班延误的相关数据,并没有包括旅客延误的信息。四、通过行政手段来提升机场容量国家空域系统很复杂、相互联系且系统中的程序、设备、航空器都是相互影响的。相关人员应共同协作来确保其有效地运行。美国运输部、联邦航空局、航空公司和机场都影响着美国国家空域系统的运行效率。美国运输部与联邦航空局合作共同制定对所有航空器和机场都适用的运营标准和相关政策。其中美国运输部负责管理空中交通控制系统,联邦航空局主要为空域问题提升现有技术或寻求其他解决方式,同时也为机场提供一些基金。而机场在使用该类基金时对所有航空公司和其他使用者都应该是开放和公平的。航空公司选择不同的飞机数量和机型也会影响到国家空域系统的运行效率。为了减少航班延误和拥挤,美国运输部和联邦航空局施行了一些措施,包括两个方面:容量提升和需求管理。容量提升是提高现有容量的利用效率,使在机场起飞或降落的航班数量达到最大化,以减少航班延误。而需求管理政策通过行政手段和经济激励来影响需求。衡量空域系统的容量并达到最佳的运行效率比较困难,因为其依赖于一系列相关因素。民航系统的容量并不是一个简单的可衡量的因素,除与机场的基础设施有关外,还受天气、航空公司航班时刻的影响。通过减少延误及使机场的起降架次达到最大以提高现有容量的效率来提升容量。而需求管理政策通过行政和经济措施来影响需求。在容量提升方面的措施中,美国联邦航空局(FAA)已经实施了17条短期措施中的11条(统计截至到08年7月)。这些短期措施是用来提升机场现有容量或系统水平。始于与美国国防部增加使用军用空域的合作,首先对纽约、新泽西州及费城的空域重新设计,并任命了一位纽约空域官员来协调区域领空问题和相关项目。美国运输部和联邦航空局已经开始着手几项需求管理方面的政策———最显著的是在纽瓦克和肯尼迪国际机场实行新的时刻表每小时上限制。其他需求管理政策还在起草中或刚刚提出,在短时间内难以实施。这些政策包括:对1996年有关确定机场费率和收费政策(费率和收费政策)的修订,该政策明晰了机场运营商可以基于运营和航空器重量两方面进行双重收费;“航班时刻拍卖”将纽约地区的大部分机场运营(航班时刻)租给在位航空公司,每年通过对航班时刻的有限制的出租可以有助于航班时刻市场的发展。美国联邦航空局一直都在尝试通过行政手段来进行需求管理。从1968年开始,FAA就开始在五个机场:芝加哥奥黑尔国际机场、纽瓦克机场、肯尼迪机场、拉瓜迪亚机场和里根国际机场施行对航班起降的限制。高密度规则(TheHighDensityRule),对在这些机场服务的每一在位航空承运人的起降架次都进行了限制或确定了上限。对芝加哥奥黑尔机场的限制于2002年7月解除。拉瓜迪亚和肯尼迪机场的限制于2007年解除。21世纪航空法案对部分特定机型从上限限制中予以豁免,无意中导致了需求的增加,尤其是拉瓜迪亚机场。2000年,航空公司利用21世纪航空法案中对小型支线飞机的豁免,迅速增加了很多抵/离拉瓜迪亚机场的航班。2000年11月,FAA暂停了在拉瓜迪亚机场增加航班以在最佳天气状况下将航班延误减少到与机场容量相一致的水平。在以上经验的基础上,FAA没能在拉瓜迪亚机场采取最终拥挤管理规则(finalcongestionmanagementrule)。芝加哥奥黑尔机场在消除飞机起降架次的限制后也面临航班增加的问题,促使FAA又重新在2004年春通过一系列自愿协议来限制航班运营,到2006年夏开始实行新的规则。对芝加哥奥黑尔机场的上限限制直到2008年10月有效,这与2008年12月奥黑尔机场开放新跑道的时间是一致的。针对2007年夏的航班延误和随之而来的纽约机场高密度规则的失效及国内空中交通量的增加,美国运输部在2007年夏召集了特别的航空政策制定委员会(NewYorkARC)专门解决纽约地区的航班延误和其他航空公司的服务问题。纽约航空政策制定委员会由代表政府、航空公司、机场、普通民航使用者和旅客的利益相关方组成,任务是确定可供选择的改变现有政策及评价这些变化对航空公司、机场和旅客的潜在影响。纽约航空政策制定委员会有三个具体的目标:(1)减少拥挤;(2)有效分配纽约地区机场的稀有容量;(3)尽量减少相关干扰执行改进建议时的行为。纽约航空政策制定委员会于2007年11月向运输部长发表其减少拥挤的调查结果。仅纽约离港航班的空域流量系统一项,在2007年5月2日至8月30日之间,就为航空公司节省约6800万。每天节省约270万美元。FAA估计容量提升中的对纽约、新泽西州、费城空域的重新设计规划这一措施,可以减少20%的因国家空域系统造成的延误。这一措施计划于2012年完成,但因为当地受影响地区的居民对航空器噪音和其他环境因素的影响十分关注,受到很大的争议。需求管理政策不需要长期的投资,对于减少拥挤和航班延误的作用相对能比较快地显现出来,但效果比较有限。五、美国通过推迟航行延误来澄清中国的延误1.网络缺乏布局思路虽然《民航发展布局规划》提出至2020年新增97个机场,但主要是按照“加强资源整合、完善功能定位、扩大服务范围、优化体系结构”的布局思路,而且布局主要是基于全国的网络来规划的。并没有根据目前的或可能的航班延误水平来提升相应的容量,不利于航班延误的减少及治理。因此,迫切需要建立基于减少航班延误目标的容量提升机制及与此相配套的一些治理及监管的方法和措施。2.减少生成惩罚的需要美国通过提升系统容量的方法来减少航班延误,我国在这方面采取的相关措施也在实施中,例如,建设新跑道、机场扩容等。但提升系统容量的一些具体措施花费时间长、成本也相对较高,而现有的一些组织形式也不能很好地解决航班延误的问题。因此,航班延误治理的效果就相对滞后。而需求管理则是通过市场化或经济学的方式来解决航班延误的问题,比如时刻拍卖等。这样更能促进航空承运人改善服务,进而提高航班正点率,减少航班延误。因此,可以借鉴美国治理航班延误的措施,即更多地通过需求管理来更好地解决航班延误问题。具体来讲,就是建立以需求为中心的处置机制,从而根据延误量来确定具体的需要提升的机场容量。我国从2009年开始已经相继对大连国际机场、昆明机场及西双版纳机场的容量进行了评估,广州白云机场的容量评估也在进行中。这是需求管理的一个好的开端,只有先确定了需求,才能对航班延误从根本上予以解决。3.实体法上的障碍澳大利亚在1997年就实施了《悉尼机场需求管理法案》及根据本法案制定的一系列需求管理计划,按照经济原理对悉尼机场进行管理。而美国对航班延误虽然没有统一的法规来进行约束,但有一个行业性组织———美国航空运输协会来共同进行“自律”,并发布了服务承诺,总共12项,其中有4项就涉及到航班延误,由运输部对航空公司的服务承诺进行监督。旅客根据运输统计局定期公布航空承运人的航班正点排名情