农村土地产权制度改革中的法律问题

农村土地产权制度改革中的法律问题

我国现行的农村产权制度是在20世纪80年代初农村经济体制改革期间建立起来的，主要形式是家庭经营的联合所有制和包理业。此经营方式改变了原来人民公社时期有名无实、残缺不全的农地产权关系,在当时曾经极大地调动了广大农民的积极性。但是,在家庭联产承包经营中,土地所有权和使用权缺乏严格的界定,未形成明晰的产权关系。随着市场改革的不断深入,其中法律上的矛盾及缺陷逐步显现出来。一、村、镇、村民委员会或乡镇土地产权主体的多元化我国的法律规定,“农村和城市郊区的土地,除法律规定属于国家所有外,属于农民集体所有。”但是属于哪一级集体所有,集体成员的边界有多大,集体所有者包括哪些权利和义务等却不是很清楚。法律规定的不明确导致所有权主体缺位。尽管新《土地管理法》第十条规定,“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村集体经济组织或村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”但谁是集体的真正代表?上述规定出现了村农民集体、村集体经济组织、村民委员会、村内农村集体经济组织、村民小组、乡(镇)农民集体、乡(镇)农村集体经济组织等多种土地所有权主体。而在《民法通则》中农村土地被界定为乡(镇)、村两级所有,在《农业法》中被界定为乡(镇)、村或村内农村集体经济组织所有。且新《土地管理法》中,集体被界定为乡(镇),村和村民小组三级,而《民法通则》中集体被界定为乡(镇)和村两级。新《土地管理法》中规定村农民集体所有的土地可以由村民委员会经营管理,而《村民委员会组织法》中规定村民委员会对集体土地只有管理权没有经营权等等。又如,新《土地管理法》中出现了“农民集体”和“农村集体经济组织”两个概念,“农村土地已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理”,给人以农村集体经济组织可享有土地所有权之感,从而在微观上形成农民集体、农村集体经济组织、村民小组、村民委员会或乡(镇)政府都拥有土地所有权。在这种框架下,乡(镇)、村、村民小组在不同程度上都是农村集体土地产权的所有者代表,未能明确经济当事人占有资源的排他性,也未能明确有关经济当事人资源占有的边界,这就难以形成对农村土地资源真正负责的所有权主体。这种土地产权主体的多元化必然导致三级产权主体为争夺所有权而发生冲突,造成对农民土地产权的随意侵害,农民也形不成有效的、稳定的预期,必然降低土地产权制度的有效性。产权经济学理论认为,产权模糊不利于产权主体形成有效的激励和约束机制,并最终损害了分配机制。二、农村集体土地所有权的合理定位土地首先是最重要的农业生产资料,而农村土地一向号称集体所有。有人指出,集体公有制既不是一种共有的、合作的私人产权,也不是纯粹的国家所有权,它是由国家控制但由集体来承受其控制结果的一种农村特有的制度安排,这种制度同时损失了监管者和劳动者两个方面的积极性,其要害是国家行为造成的严重产权残缺。首先是集体土地不能自由进入市场。按照新《土地管理法》第二条“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。”从表现上看,农民之于土地的权利似乎更为直接一些,理论上无需通过各级政府作为代理人,但是新《土地管理法》第二条又规定,“任何单位和个人不得侵占、买卖或以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”虽然规定了无论国有或集体土地的所有权都不能买卖和转让,但是国有土地实行所有权与使用权分离以后,其使用权可以进入市场流转,使得所有权高度抽象化乃至在相当程度上没有交易的必要了。而集体土地使用权的转让还有种种限制,如该法第六十三条,“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”,还有其他种种以“耕地保护”为由的措施也严重限制了集体土地的使用权集体流转。产权是一个集合,是一系列权利束,在动态中体现自身的存在。从分配上说,不能交易或交易受限的产权,只会使当事人坐失本来可得的市场利益,因而并不是完全的产权,更难转化为资本。其次,农村集体土地不能直接进入市场,所有权只能单向流转。新《土地管理法》第四十三条规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”,所指的“国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”。这条规定意思是农村集体土地不能直接进入市场,但可以先征为国有,然后再行出让。新《土地管理法》第二条又规定:“国家为了公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用。”就是说,在国家与农民集体的土地关系上,新《土地管理法》根本排除了征用以外其他途径。集体土地所有权只能向国家单方向转移。并且,征用是一种强制关系,征用补偿的决定缺乏市场基础,不符合经济效率。新《土地管理法》第四十七条规定,“征用土地的,按照被征用土地的原用途给予补偿。”这也不符合土地价格决定的常理,即:资产的价值取决于其未来收益的折现,而非历史成本或曾经的用途。实际上新《土地管理法》的补偿规定的主旨是限制性的,如耕地补偿大致按“年产值”的倍数,严格规定了最高限额。国家限制了农村土地集体所有权的流动,限制了农村土地用途,就可以极低的价格从集体征用土地,然后国家再改变土地的用途,并以公用或者商用的形式将低价从农民那儿拿来的土地的使用权高价出让,从中赚取巨额差价。集体土地所有权是受国家限制的,目前集体所有权仅意味着土地发包权,土地的经营、出租、入股、抵押等权利以及对承包的集体土地的管理和监督职能等。在现有制度安排下,集体土地收益权和处置权在国家政府行为的干涉下是不完整的。三、土地经营权不完整。在现代社会,虽然中央和国务院的一些法规条文规定了农民的土地可以在发包方同意的情况下允许土地使用权依法有偿转让。但这种权利在实践中却受到了严格的限制。在我国现行《民法通则》中农村土地除了“集体所有权”外,在农用地方面主要规定了“承包经营权”。经营权从其本质上来说应该属于使用权。既然是使用权,就可以衍生出转让、出租、抵押、收益等多项权利。而现实情况是作为具有使用权性质的承包经营权却只有耕种权、部分收益权以及极其有限的处分权。显然,与承包经营权的真实内涵相比,其权利所包含的内容是不充分的,其权能是残缺的。承包经营权的权能不充分和不明确还表现在以下几个方面:首先,承包经营权产权主体不稳定。现行农用地制度实行的是农用地所有权社区占有,内含着均地的规则,社区成员的不断变化使得承包的不断调整成为现行中国农村集体所有土地产权制度的一项重要内容,从而使农户具体到某一地块而言的土地经营权处于变动之中。显然,这样的安排不能为农户提供长期而又稳定的投资预期,势必导致农户土地利用行为的短期化,而各级政府运用种种手段对农业生产过程进行干预,对种植面积、种植品种等加以限制,给经营带有很大的不确定性,农业生产经营者的主体地位必然会受到一定的削弱,这表现在以下现象时有发生:集体随意解除土地承包合同,收回农民的土地;村集体随时调整农民的土地,政府乱征用农民的土地;村集体非法出卖集体的土地以及化公为私,等等。其次,土地承包权不完整性还体现在承包经营权是基于承包合同而产生,是约定的权利而不是法定的权利,承包合同存在软约束,这就使承包经营权不能得到有效的法律保护。又由于土地承包合同不规范,随意变更合同条款的现象时有发生。而土地权利隐含或附属于经济承包关系中,以承包合同的形式表现,从法律属性上说,这样的土地关系是难以稳定的,对土地权益的保障也是不可靠的。土地的权利义务和使用时间就随着承包合同的变更而改变,随着承包关系的调整而增减,土地承包形成的土地权利无法稳定,也无法把农民承包的土地当作一种财产来保护。再次,承包经营权的承包期不稳定。一般而言,对土地所有者来说,出租土地的期限越短对其越有利,对土地使用者而言,所使用的土地的期限越长对其越有利。80年代初政府对土地的承包使用期限做出15年不变的承诺。第二轮承包期规定30年不变,营造林地和“四荒地”治理等开发性生产的承包期可以更长。但现实中农户的土地承包期经常被调整。究其原因,作为发包方村集体的权力被村干部掌握时,对承包土地的不断调整往往成为他们谋取私利的主要方式。特别是当这种承包关系没有相应的承包合同来严加约束以及承包经营权残缺时,对土地承包期的不断调整就变得相当容易。总之,现行的农村土地承包制,相对于计划经济时期集体“大锅饭”,是一个巨大的进步,做出