我国边疆少数民族地区社会保障制度建设的现状与思考

我国边疆少数民族地区社会保障制度建设的现状与思考

社会保障是社会安全网络和减少振动的一个因素。长期以来，社会保障一直被视为政府企业改革的相关措施，它更多地关注其经济功能，而忽视了它在维护社会稳定和民族关系方面的作用。随着我国经济社会的快速发展,社会保障体系的功能定位也应该更加注重维护社会稳定。内蒙古作为边疆少数民族地区,经济社会发展中除面临一般的普遍性问题外,还面临着纷繁复杂的民族问题,特别是在资源开发和环境保护中的利益分配问题,少数民族群体享受的社会保障水平直接影响内蒙古的社会稳定和国防安全。通过建立完善的社会保障体系化解社会风险,维护内蒙古社会稳定,是促进内蒙古经济社会又好又快发展的根本制度保证。党的十七大报告指出,加快完善社会保障体系,要在2020年前建成覆盖城乡全体居民的完善的社会保障体系。欠发达地区,特别是西部欠发达的少数民族地区的社会保障事业的发展能否与国家同步,直接关系到国家全覆盖目标的实现。一、调研对象民族文化特征内蒙古是少数民族聚居的民族自治区,根据第六次人口普查数据,在2472万总人口中有少数民族572万人,占总人口的21.67%。内蒙古有四个民族被国家确定为人口较少民族,除俄罗斯族外,达斡尔族、鄂温克族、鄂伦春族还是自治区的三少民族,其人口数分别为83007人、30863人、4594人。人口较少民族大多生活在边境地区,生活在恶劣的自然环境中,经济发展滞后,贫困发生率较高,面临的社会风险具有一定的特殊性,长期的封闭状态使其形成了独特的民族文化特征和独特的风俗习惯,对社会保障提出了更高的要求。人口较少民族与一般民族相比,面临着特殊的自然环境特征、社会风险特称和民族文化特征,应对其给与更多的社会保障和民生政策扶持,根据少数民族的实际需求,因地制宜的采取措施,通过差异化的制度供给促进民族平等、民族团结和各民族共同繁荣。本次调研以呼伦贝尔市的达斡尔自治旗、鄂温克自治旗、鄂伦春自治旗为重点,同时对额尔古纳市的一个俄罗斯民族乡进行了调研。农村牧区少数民族较之城镇少数民族更具民族特点,民族风俗文化保留更加完整,生产生活中遇到的问题更加突出,我们以农村牧区少数民族为调研重点。调研数据截止到2011年9月30日,本次调研的四个地区的基本人口数据资料如表1所示。二、村牧、社会养老保险民族地区农村牧区社会保障起步较晚,目前主要包括2003年开始试点的新型农村牧区合作医疗制度,2006年开始实施的农村牧区最低生活保障制度和2009年开始试点的新型农村牧区社会养老保险制度。民族地区社会保障目前正处于由传统保障向现代社会保障转型的过渡期,制度建设和制度实施正处于不断完善之中。(一)享受健康和待遇1.旗县新农保政策新型农村牧区养老保险实施时间较短,但发展较快,制度惠及了农村牧区老年居民,使之老有所养。调研的四个地区的新农保参保情况和待遇享受情况如表2所示。莫力达瓦自治旗是自治区首批列入国家新农保试点的10个旗县之一,鄂温克自治区与鄂伦春自治区是自治区自行试点的旗县,三个旗的新农保工作基本同步,都是2009年12月开始启动的。经过一年多的扩面,目前参保率和待遇享受率有了明显的提高。但额尔古纳市至今没有列入新农保试点,额尔古纳地方财政自行筹资,于2010年1月开始实施新农保政策,由于财力的限制和采取参保自愿的原则,新农保的参保率和待遇享受率都比列入国家试点的旗县低。因此,内蒙古民族地区新农保并未实现应保尽保,少数民族仍存在养老的担忧。2.新农合的参加地区分布新型农村牧区合作医疗是农村牧区的基本医疗保障制度。调研的四个地区开展新农合的时间并不同步,最早开展的是鄂温克自治旗,该旗2004年就开展了新农合的试点。莫力达瓦自治旗、鄂伦春自治旗和额尔古纳市都是在2007年才开展的新农合的试点工作。截止2010年底,四个地区的参合和享受新农合报销待遇的人数如表3所示。四个地区参合率都较高,相比之下,鄂温克旗参合率最高,原因是鄂温克旗新农合实施的时间比其他三个地区早三年,制度覆盖面逐步扩大。参加新农合的农牧民获得报销待遇的情况在四个地区差异较大,鄂温克旗的新农合制度受益面最广,53.60%的参合者从中受益。3.各地享受低保的农牧民人数调研的四个地区中,仅额尔古纳由于农业户籍人口较少,没有建立农村牧区最低生活保障,而是将农村困难居民纳入到了当地的城镇最低生活保障制度中。其余三个自治旗都是按照自治区的统一要求和部署,于2006年开始建立最低生活保障制度,近些年保障范围不断扩大,受益人数不断增加,构筑起了保障农牧民生活的最后一道防线。各地享受低保的农牧民人数占农牧民总人数的比例如表4所示。鄂伦春旗和额尔古纳市享受农村牧区低保的人数占农牧民总人数的比例较低,原因是这两个地区农垦企业和森工企业较多,部分从事农业的人口被纳入到了城镇低保中。(二)资本筹集计划1.缴费补贴及其他分级财政的承担在集体补助方面,大部分村集体没有给参保农牧民提供集体的缴费补助补贴,仅额尔古纳市的一个村集体为参保农民提供了缴费补贴。政府的补贴分为入口补贴和出口补贴两部分,由中央、自治区、盟市和旗县四级财政共同承担。入口补贴即农牧民参保缴费时的补贴,根据参保人选择的缴费档次,分别给予30~50元的缴费补贴。此外,对重度残疾人和低保户代缴100元/年的保险费,以上所需资金由自治区各级财政共同负担。调研的三个试点旗县的参保财政补助在自治区三级财政的分担比例为5∶1∶4,试点旗县均未自行提高缴费补贴额度。在出口补贴方面,达到60岁的农牧民每月55元的基础养老金由中央财政全额负责,自治区对年满70周岁和80周岁的农牧民的基础养老金分别提高10元和20元,提高部分所需资金由自治区各级财政共同承担。鄂温克自治旗将牧民的基础养老金提高了60元/月,所需资金由旗财政自行承担。因额尔古纳新农保未列入国家试点,入口出口补贴都由地方财政独立承担,该市基础养老金达到155元/月。2.．财政投入产出情况新农合资金由中央财政补贴、地方财政补贴和参合者个人缴费三部分组成。中央财政拿大头,自治区财政承担地方财政补贴的主要责任,盟市、旗县配套本地区的财政补贴资金。新农合的筹资标准由制度实施时的30元增加到现在的230元,其中中央财政承担124元,自治区财政承担38元,呼伦贝尔市财政承担19元,旗县财政承担19元。但新农合的筹资标准也存在地区差异,鄂温克自治旗和额尔古纳市地方经济相对较好,在规定的地方配套基础上又分别提高了51元和11元,因而其新农合的筹资标准较其他旗县有所提高。3.级财政负责型农村牧区最低生活保障是社会救助制度,资金筹集主要由自治区、盟市和旗县三级财政负责,国家对西部地区给与转移支付。调研的四个地区实施低保所需的资金三级财政负担方式为6∶1∶3,其中自治区负担部分包含中央财政补贴资金。(三)安全标准和水平1.新农保克服了农牧区养老的老路子新农保实施时满60岁的农牧民可直接享受每月55元的基础养老金,其余参保者的养老金由基础养老金和个人账户养老金构成。与过去农牧区依靠家庭养老和土地养老相比,新农保的实施,是一个巨大的进步,实现了农牧区养老由传统方式向社会化养老的转变。按照现行政策,以100元为标准缴费15年,每月可得养老金71.47元(基础养老金55元+个人账户养老金16.47元),以500元为标准缴费25年,每月可得养老金185.87元(基础养老金55元+个人账户养老金130.87元)。调研的四个地区中,鄂温克旗将基础养老金提高到每月115元,额尔古纳将基础养老金提高到每月155元,有效提高了农牧民的养老待遇水平。2.采取灵活多样的报销方式,增加了少数民族的医疗费用新农合的保障范围包括门诊药费报销、住院医药费报销、慢性病门诊补偿三项内容,部分地区开展了特殊重大疾病医疗救治补偿试点,新农合的多种医药费用补偿方式在一定程度上解决了农牧民看病难、看病贵的问题。莫力达瓦。鄂温克。鄂伦春。额尔古纳的新农合住院报销比例分别为51、56%、47%、43%。此外,被列入《国家基本药品目录》的药品在原报销比例基础上增加10%,在旗县中蒙医院就医和使用民族医药的报销比例在原基础上增加15%。体现了制度对少数民族的优惠。鄂伦春自治旗对鄂伦春族猎民实施了“双医疗”政策,即猎民的医药费用由城镇居民基本医疗保险和新农合共同报销,未能补偿部分由医疗救助基金补助,最终结果是猎民实现了免费医疗。3.提高了农户的低保待遇农村牧区低保从起步时的每年360元逐步增加,目前按照保障对象的实际情况,实行分类施保。农村牧区的三无人员和重度残疾人被纳入到了A类保障,家中上大学子女较多被纳入B类保障,其他生活困难户被纳入C类保障。鄂温克自治旗和额尔古纳市将农村牧区居民纳入到城镇最低生活保障,实行城乡一体化的低保制度,当地农牧民的低保待遇因此获得显著提高。莫力达瓦自治旗和鄂伦春自治旗在自治区财政厅等18厅局的帮扶下,提高了农牧区三少民族低保标准,待遇水平(莫力达瓦三少民族1390元/年,鄂伦春三少民族1705元/年)高出当地A类保障线(莫力达瓦1360元/年,1500元/年)。此外,鄂伦春旗还针对鄂伦春族猎民采取了特殊照顾,即将其同时纳入城镇低保和农村低保,享受双低保待遇。三、社会安全网和减震器的作用内蒙古民族地区社会保障制度的实施,建立了农牧民生存风险的社会化化解机制,在一定程度上起到了社会安全网和减震器的作用。但是,目前农村牧区社会保障制度实施中仍存在一些需要迫切解决的问题,特别是民族地区的少数民族的社会保障,除面临农牧社会保障的一般性、普遍性问题外,还面临着一些特殊的问题。(一)待遇水平及待遇支付方面,新农保的待遇问题尽管最近几年,针对农村牧区的社会保障项目陆续出台,建立起了以新农保、新农合、最低生活保障为主要内容的社会保险与社会救助相结合的现代社会保障制度,但保障项目基本都是奉行“低保准、广覆盖”的原则,待遇保障水平不能完全满足农牧民的养老、医疗和基本生活需要。首先,新农保每月55元的基础养老金,在当前的物价水平下,保障水平仍然很低。更值得注意的是,作为社会保险项目的新农保的待遇水平理应比作为社会救助项目的最低生活保障的待遇水平高,但实际中,新农保养老金远低于农牧区最低生活保障标准。其次,新农合规定在政策范围内的报销比例能达到70%~80%,但实际调研发现,农牧民实际享受的新农合报销比例不到50%,加之起付线和封顶线的限制,报销比例就更低。在看病就医过程中,大量非基本药物目录药品、乙类药品和目录外药品的使用,加重了农牧民的看病就医负担。尽管农牧民在乡镇卫生院和旗县医院看病的报销比例高于转外就医的报销比例,但由于基层医疗条件的制约,仍有大量农牧民需要转外就医,农牧民的看病经济负担并未有效减轻。此外,新农合报销流程复杂,即时结算未能普遍实行。特别是转外就医,需要农牧民自己垫付全部医药费用,一些贫困户因无力筹集资金,而影响到及时治疗。最后,农村牧区最低生活保障的受益面有限,待遇标准各地差异较大,低保户的甄选程序存在不公正现象,未能实现应保尽保。此外,在实施分类施保、按标施保的过程中,一些地区未能建立低保对象有进有出,补助标准有升有降的动态管理机制。(二)保障水平低、民族缺乏针对民族地区和少数民族社会保障的相关法制和政策不健全,尚未出台优惠和扶持政策,只是纳入统一政策,没有考虑民族地区和少数民族的实际需要,采用差异化的制度安排,对少数民族的社会保障给于倾斜照顾,一定程度上影响了少数民族参与社会保障的积极性。首先,新型农村牧区养老保险规定的养老金的领取年龄是60岁,而三少民族的平均年龄低于60岁。莫力达瓦社保局通过劳动保障协理员入户调查的方式对2003年~2007年五个年度中鄂伦春族、鄂温克族。达斡尔族三个少数民族死亡的人员进行了寿命统计,经计算得出男性的平均寿命为49.05岁,女性的平均寿命为54.33岁。鄂伦春旗鄂伦春族猎民的平均寿命为48.3岁,其中男性为44.5岁,女性为58.4岁。这就意味着绝大多数生活在农牧区的三少民族,即使终身缴费,最终还是与养老金无缘。因此现行的新农保待遇领取年龄的规定对三少民族的养老利益造成了侵害,三少民族履行了缴费义务却不能获得养老金领取的权利,权利与义务严重不对等。其次,新型农村牧区合作医疗制度补偿方式单一,没有将疾病预防、疾病治疗和疾病康复统筹考虑,不适合于少数民族的医疗需要。例如俄罗斯族有食用高糖、高脂肪、高热量食品的饮食习惯,因而糖尿病和心脑血管等慢性疾病的发病率比较高。达斡尔族、鄂温克族。鄂伦春族的多发病是结核病、布病和风湿病。但是由于缺乏健康教育、疾病预防等控制或者缓解措施,这些本可以避免或减轻的少数民族的高发病最终发展为了大病、重病,增加了患者的经济负担和疾病痛苦。民族地区基层医疗卫生条件较差,经过专业培训的乡村医生数量较少,掌握少数民族语言的乡村医生数目更少,医疗卫生资源供给严重不足。纳入自治区基本药品增补目录的民族医药仅有122种蒙成药,远低于新农合药品目录中的民族医药数目,一些在临床确有疗效的自摘药材不在报销药品目录内,少数民族看病就医的成本不能得到有效降低。加之看病就医的新农合补偿比例较低,患者个人和家庭经济压力较大,少数民族看病难、看病贵的问题没有得到根本解决,少数民族因病致贫、因病返贫的情况时有发生。最后,民族地区农村牧区最低生活保障线的测算没有考虑少数民族的饮食结构、民族习惯和生活方式。少数民族大多生活在边疆高寒地带,历来就有喝酒、喝奶、吃肉的生活习惯。加之地理位置偏远、流通环节多导致物价水平较高。因此,现行的低保标准无法满足少数民族的最低生活需要。低的保障水平也影响了其风俗习惯的保留和民族文化的传承。此外,低保对象的甄选机制不利于散居的少数民族。因为农村低保主要是靠村民代表民主评议产生,在民族地区的非民族村屯,经常会出现贫困的少数民族家庭没有纳入保障范围,出现应保未保的现象。(三)般预算收入偏低、中央对民族地区保护力度不够社会保障是需要财力支撑的民生工程,社会保障筹资标准和待遇水平的提高依赖于地方财政收入的增加。受自然条件和地理位置的影响,民族地区大多位于经济欠发达的边疆边远地区,经济基础较差,经济发展水平低,地方财政收入增长缓慢,很多民族地方目前仍是吃饭财政。调研的四个地区的地方财政收入情况如表6所示。四个地区的地方财政总收入较高,但是作为地方可支配财力的地方一般预算收入却较低,中央增值税返回比例较低,对民族地区没有照顾,甚至连40%的基本要求都没有达到,地方财力受到制约。此外,鄂伦春自治旗境内驻有内蒙古大兴安岭森工集团所属6个县处级林业局、大兴安岭农管局及所属6个国营农场,从地域面积上看,林业局管狭的土地面积占92.8%,农场占总土地面积的5.0%,地方政府管辖的面积仅占鄂伦春总面积的2.2%,莫力达瓦自治旗境内有4个国营农场,鄂温克自治旗境内有1个矿区(大雁矿区),额尔古纳驻有6个国营农牧场,1个大型森工企业,调研的四个民族地区呈现出明显的“大企业。小政府”治理格局,地方政府的自治权利受到削弱,严重制约了当地经济的发展。仅有的地方财政还要承担驻地企业职工社会化管理的经济负担。调研的四个地区社会保障支出占地方财政总支出的比重都大于15%,目前实施的各项社会保障项目都需要由地方配套资金,并且由旗县一级配套的比例较大,旗县财力应付这些社会保障的配套已经是捉襟见肘,没有更多的资金提高少数民族农牧民参加新农保和新农合的补贴力度,也没有财力提高少数民族农牧民各项社会保障的待遇水平。(四)缴费档次低,影响了养老金待遇水平新农保和新农合需要参保者自己缴费,特别是新农保的缴费标准具有自主选择性,民族地区农牧民因经济收入低,且不稳定等原因,更多的人选择的是最低的缴费档次,影响了未来的养老金待遇水平。例如,鄂伦春自治旗农牧民的人均纯收入为4829元,远低于自治区5529.6元的平均水平。鄂温克旗的牧民普遍保留着游牧的生活方式,畜牧业生产十分落后,基本处于靠天养畜状态,自然灾害对畜牧业的影响特别大,加之本地区春夏旱灾、冬季雪灾经常发生,牧民的经济收入和生活水平波动较大,个人的参保缴费能力受到制约。四、完善少数民族的社会保障权益实行民族区域自治制度是我国的基本国策,民族平等,民族团结,各民族共同繁荣是党的民族政策的核心目标。目前,少数民族在升学、就业、考公务员、晋升方面都有相应的照顾政策,但是在社会保障领域至今没有出台过针对少数民族的优惠照顾政策。因此,应针对民族地区和少数民族的社会保障问题进行专门研究,并出台相关的政策,更好的保障少数民族的社会保障权益。对此我们提出如下建议,供相关部门决策参考。(一)调整现行新型农村保险制度，实现少数民族“安居乐业”(二)调整现行新型农村合作医疗制度，有效开展少数民族“疾病医疗”(三)对少数民族救助2.完善低保对象甄选程序,确保符合低保标准的少数民族群体纳入制度范围,对少数民族贫困家庭予以优先保障和重点保障。3.妥善解决少数民族低保边缘户的救助问题。将收入超出低保标准但是因家庭成员患大病或因天灾人祸等造成实际生活较为困难的少数民族家庭,纳入到农村牧区临时生活救助制度中,予以重点救助。(四)把改善待遇同医保政策的衔接与整合首先,要处理新农保与城镇(职工、居民)养老保险、农村低保、农村五保供养、农村社会优抚、计划生育家庭奖励扶助等政策的衔接问题。明确低保金发放是否应核减新农保养老金待遇,实行补差发放。其次,要处理新农合与城镇(职工、居民)医疗保险、特殊重大疾病医疗救治补偿制度和农村牧区医疗救助制度的衔接问题,通过制度整合提高少数民族的医疗保障水平。但鄂伦春族猎民享受双医疗的做法是值得反思的,这是在当前制度约束下,提高猎民医疗待遇的权益之策,其做法与国家的医保政策相违背。应在单一制度下通过提高报销比例方式,提高猎民的医疗待遇。最后,统筹城乡最低生活保障是未来的发展方向,通过最低生活保障的城乡统筹乃至城乡统一,可以有效提高农牧区少数民族的最低生活保障待遇水平。应取消鄂伦春猎民享受双低保的政策,应通过提高单一制度的低保标准来提高猎民的待遇。此外,应将低保与扶贫政策统筹考虑,民族地区应争取国家兴边富民行动和扶持人口较少民族发展资金的支持,提升自身造血能力,摆脱贫困。(五)制定和完善少数民族社会保障发展的法规和政策依据民族区域自治法和国家的有关民族政策,加快制定并全面落实支持民族地区社会保障发展的法规和政策,使上述针对少数民族社会保障的差异化的制度安排以法律或政策的形式得到确定,并长期执行。(六)建立民族基础养老金制度考虑到民族地区旗县级财政的实际困难,应贯彻《国务院关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见》[国发21号]的精神,针对民族地区和少数民族社会保障的财政补贴资金应取消旗县财政的配套要求,由自治区和盟市财政承担主要责任。盟市财政困难的,由自治区财政承担主要责任。必要时,可以通过国家民委,争取中央财政对民族地区社会保障的财政支持。各级财政应将民族地区社会保障的补贴资金列入年度预算,并根据实际情况予以专项补贴。新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。参保者个人可以从100~500元五个档次中自由选择缴费,多缴多得,但是绝大多数参保者选择最低档次缴费,调研的四个地区的农牧民个人缴费情况如表5所示。1.加快现有制度的扩面和推广力度,重点向少数民族聚居的牧业旗县、边境旗县倾斜,将上述地区优先纳入试点。在2012年底前实现自治区101个旗县区的全覆盖,从制度上保障农村牧区少数民族的养老保险权益。四个人口较少民族聚居地中,莫力达瓦自治旗是2009年被确立为国家试点的10个旗县之一,鄂伦春自治旗和鄂温克自治旗2009年被纳入自治区新农保自行试点,但至今尚未成为国家试点,额尔古纳市既没有纳入新农保国家试点,也没有纳入自治区新农保试点,目前仅依靠地方财政自行试点,因此,应尽快把除莫力达瓦自治旗之外的其他3个地区纳入新农保国家试点,享受中央财政的补贴,形成制度化的养老保障。2.提高人口较少民族的基础养老金部分的待遇标准,鉴于自治区已决定将新农保基础养老金由原来的55元/月增加到60元/月,那么少数民族的基础养老金应在统一政策的基础上再增加100元,达到160元/月,使少数民族的基础养老金能够达到农牧民纯收入的20%~30%以上,达到城镇职工基础养老金的保障水平,人口较少民族个人是否缴费,以及子女是否缴费不做为其领取基础养老金的必要条件,使新农保基础养老金成为普惠型的养老金。政府通过普惠型的养老保险制度,全面承担起对人口较少民族的养老责任。同时,应建立基础养老金动态调整机制,使人口较少民族能够分享经济社会发展的成果。3.考虑民族地区经济发展状况和人口较少民族的经济收入情况,建议政府在人口较少民族个人缴费和原参保缴费补助政策的基础上,额外给予人口较少民族一定的缴费补贴,增加其未来个人账户养老金的待遇水平。政府补贴与个人缴费之和应达到500元,确保个人账户养老金将来能够达到一定的替代率,更好的保障人口较少民族的老年生活。4.考虑内蒙古“三少民族”人口预期寿命短的现实情况,应将“三少民族”的养老金的领取年龄由60岁提前至一个符合“三少民族”人口特征和寿命特征的年龄。但提前多少岁合适,是一个难以确定的问题。笔者认为,养老金的缴费年限和待遇领取年限应形成一个比例关系,不同预期寿命的地区或民族,如果缴费年限与待遇领取年限的比例相同,可以确保制度在不同群体间的公平性。目前新农保是16岁开始缴费,60岁开始享受待遇,按照平均预期寿命71.6岁计算,待遇的平均享受年限是11.6年,缴费年限是44年。缴费年限与待遇领取年龄之比近似为3.67∶1。目前尚没有确切的三少民族预期寿命的统计数字,但是根据地方的调查数据,应该在50岁左右。以50岁作为生活在三个少数民族自治旗农村牧区的三少民族的平均预期寿命,那么从16岁开始缴费到50岁死亡之间共有34年,如果按照3.67∶1的比例分配缴费年限与待遇领取年限,三少民族的养老金领取年龄应为43岁,即16岁参保,缴费27年,领取7年。按此计算,个人账户养老金的计算参数也应改变,现行制度规定的个人账户养老金的计发月数为139,这是是按照11.6年的平均余命计算的,如果43岁开始领取养老金,三少民族的平均余命为7年,所以个人账户的计发月数应调整为84个月。通过调整新农保制