省制与县制中国撤县设市的历史与现实

省制与县制中国撤县设市的历史与现实

一、撤县设市的速度有效性区级行政区域是中国历史上最稳定的行政区域单位。经过2000多年的发展，它呈现出一种非常稳定的状态，其数量几乎没有变化，在2000年的上下变化之间。不过,在20世纪80、90年代的10多年时间里,我国开始了大规模的“设市”热潮。有数据显示,在1983-1994年短短12年时间里,撤县设市数量累计352个,年均设市数量高达29个2。应当承认,这一时期的撤县设市体制在一定程度上顺应、助推了我国工业化与城镇化的历史潮流和发展需求。然而与此同时,该模式的推行也存在不少问题。突出地表现在两个方面:一是撤县设市的速度大起大落,与相对稳步推进的经济社会发展进程不符,带有明显的人为干扰特征,这一态势延续到1997年(图1);二是撤县设市速度过快,倘若不加以调控,“县荒”在所难免。相关数据表明,1980-1996年期间,“非城市型县级政区”3的数量从2137个缩减至1696个,年均缩减幅度高达34个。有许多学者对此表示担忧,倘若延续以往的缩减态势,中国的县制将会退出历史舞台4。显然,这种局面是不合理的。1997年,国务院暂停实施撤县设市体制。这一强硬举措虽然存在“一刀切”的固有弊端,但是毕竟让“撤县设市热”得以有效降温。如今,党的十八大报告和十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调,要完善设市标准,严格审批程序,对具备行政区划调整条件的县可有序改市。在这一利好消息的鼓舞下,撤县设市的热潮再度涌动。有消息显示,迄今为止,在长达16年左右的时间里,全国至少有138个县(地区、盟)明确提出撤县设市(区)的设想。可以说,这口“不断升温的压力锅”压抑已久,反映了地方政府对建制城镇化及其带动当地经济社会发展的强烈渴望。但是,令人忧虑的是,倘若把关不严,设市标准宽松,是否又会重蹈17年前的覆辙?这不得不让我们反思原有设市模式和设市标准的不足。在上述背景下,我们从保护县制入手,尝试对“撤县设市”的方案进行论证和比较,以期为进一步完善我国的设市制度提供参考。二、保护县制的重要意义首先,保持县政区的稳定,有助于确保中国政区体制的稳定。省制与县制是中国最稳定、最重要的政区层级,它充分体现了中国特色的政区文化。从出现时间来看,县的设置要比“郡”、“州”、“道”、“路”等行政区划单位要早。中国设县始于楚国时期,当时楚武王消灭权国,将其改建为县。后来,到了战国时期,县已成为普遍的地方行政区划单位和名称5。可以说,县在我国的历史十分悠久,为了确保中国政区体制的稳定性,有必要延续和保护县制。其次,我国保护耕地、发展农业的基本国情,决定了县的重要性。为了发展农业,满足人民生活对粮食等大宗农产品的需要,确保县的足够数量对于中国这样一个拥有13亿多人口的大国来说,显得特别重要和必要。“县”属于地域型政区,是农业生产的重要空间载体,这与“市”作为城市型政区之间存在性质和功能方面的显著差异。保持农业生产的自给性和粮食的供需平衡,对于中国具有特殊重要意义,也有助于维护国家安全。保证县制的稳定性,无疑构筑了一道强大的粮食安全屏障。第三,县制保护也是落实主体功能区规划的需要。国家主体功能区规划关于农业功能区“七区二十三带”和生态功能区“两屏(青藏高原、黄土高原等)三带”的发展战略设想,涉及大量的县6。这些连片的县大多需要保留,它们承担着农业生产和生态主体功能区建设的双重任务。与之相适应,其工业化、城镇化推进模式和产业结构的调整也将有别于常规的“城市”。最后,保护县制有助于防止设市“过热”。历史来看,在新设立的城市当中,有相当一部分是“撤县设市”而来。撤县设市数量的增多必然意味着县的减少。而通过总量控制,相当于给撤县设市的推行增加了一项约束指标,可以有效地防止,进而避免上世纪90年代出现的全国性设市热,使设市更加规范和有序。况且,由于“撤镇设市”新模式的突破,在一定程度上可以满足城镇化发展对设市的需求,从而为“总量控制”方案的实施可能性提供了制度保障。三、“反推”设市标准的进一步确定鉴于先前的设市标准主要是着眼于具体的门槛,即通过构建一套指标体系,来识别设市对象。应当指出,该思路的关键取决于指标的表征性和权重的合理性。有鉴于此,我们尝试从保护和稳定县制的视角入手,自上而下地“反推”设市标准。我们认为,这可能会是一个设市标准有所突破的方向。经过论证,我们提出了两个可能的方案设想,一是“总量控制”方案,二是“存量标杆”方案,通过方案比较和吸取各方案的优点,试图对现有的“指标体系”方案进行改进。1.县制的稳定性总量控制方案的关键是确立县的控制的数量,即为县制的减少数量设定上限。主要考虑以下制约因素:(1)城镇化率峰值。根据国务院发展研究中心公布的数据,预计到2020年和2030年,我国的城镇化水平将分别达到60%和66%左右。我国的城镇化率峰值将在70%到75%之间。照此推算,2012-2020年期间,城镇化水平的年均提高幅度约为1个百分点;2020-2030年期间,城镇化水平的年均提高幅度约为0.6个百分点。考虑到我国城镇人口和乡村人口数量特别庞大,未来我国的城镇化进程将更加注重质量的提升,而不再可能延续之前高位增长的态势,在2030年以后,城镇化水平的增幅将进一步趋缓。在此假定,我国2030年以后的城镇化年均增幅为0.4个百分点,我国将大概分别于2040年(或2050年)达到70%(或75%)的峰值(图2)。如图2所示,在2020年之前,若保持年均1个百分点左右的城镇化率增长幅度,则新增城镇人口约1000万左右/年,基于目前378个县级市平均人口100万的现状,可在2020年之前年均最多增加10个县级市,2020-2030年之间是年均最多增加6个,2030-2040年之间是年均最多增加4个。合计到2040年我国城镇化将进入稳定期,期间共增加170个撤县设市城市。(2)18亿亩耕地红线。根据最新土地利用调查,目前全国可耕种面积在22亿亩左右,距18亿亩耕地红线尚有4亿亩可安排为建设用地。这些耕地大量分布于县,从远期耕地和总量控制设市的极限分析估算,大约有1/5的县尚可以撤县设市,照此推算,未来撤县设市的极限数量大约为300-320个县。(3)建议保留的县。我们认为,建议保留的县应当包括历史悠久的古县、国家贫困县以及具有重要农业和生态价值的县。据相关资料,目前全国约有800个千年县,592个国家级贫困县,此外涉及农业、生态功能区域的县大约还有100个。三类合计约1500个县,据此推算,撤县设市的总量控制在300个较为合理。综合以上分析,从现在起一直到本世纪中叶(2050年)的接近40年时间里,中国城镇化将进入稳定阶段,县的数量将累计减少300个左右。就是说,撤县设市的总量控制在300个左右是比较合理的。届时,中国的县制可以保留并稳定在1300-1400个左右。根据城镇化增长率规律推算,在2014-2020年间,年均新增撤县设市数量10-20个,2020-2030年间,年均新增撤县设市数量6-12个,2030-2040年间或稍长一段时间,年均新增撤县设市数量为4-8个。2.农化水平之间的关系该方案将参考标准放在“存量”县级市视角,以存量县级市的平均水平作为撤县设市的“标杆”,要求“增量”县级市的各项指标均须达到存量县级市的平均水平。(1)经济非农化水平和就业非农化水平的下限:70%和80%。2011年,在全国368个县级市当中,绝大多数县级市的经济非农化水平7在70%以上,就业非农化水平在80%以上8。(2)经济非农化水平和就业非农化水平的量值:85%和90%。通过分析我国县级市人均GDP与经济非农化水平之间的关系,发现两者呈现一定的正相关性9。在撤县设市时,倘若设置经济非农化水平的门槛,能够保证县级市有较高的经济发展水平。根据回归分析计算,当经济非农化水平在70%的时候,对应的人均GDP不足1万元。而当经济非农化水平在80%的时候,对应的人均GDP大约在2万元以上。由于2011年全国368个县级市的人均GDP的中位数为3.4万元,经济非农化水平的中位数为88%。照此推算,可以将85%作为经济非农化水平的参考标准。至于就业非农化水平,2011年368个县级市的中位数是99%。我们认为,这一指标存在高估的可能,因此将就业非农化水平的建议值暂定为90%。(3)人口密度的量值:250人/平方公里和500人/平方公里。对2011年368个县级市的人口密度进行排序,将368个县级市等量划分为三份,对应的人口密度指标分别是250人/平方公里和500人/平方公里。可以按照上述密度标准对不同地区进行分类,以更好地考虑区域差异。(4)建成区面积指标的量值:20平方公里和30平方公里。对2011年368个县级市的建成区面积进行排序,将368个县级市等量划分为三份,对应的建成区面积分别大约是20平方公里和30平方公里。存量县级市均值指标方案的主要思路是尊重县级市存量的平均水平(或者中位数),就相关指标提出参考建议值,有利于对民政部的撤县设市标准指标进行局部修正,测算方法和方案的筛选方法一致。通过符合条件的县级政区的数量多少,再判断该方案所建议参考值的合理性。3.“存量标杆”方案的确定如果将“总量控制”方案、“存量标杆”方案与常规的“指标体系”方案进行比较分析,可以看出三种不同思路的方案各有其优点、也都有其不足之处。详见表1。研究认为,“总量控制”方案设想较好地处理了建制县和建制市的关系,符合中国政区制度发展的大方向,从建立和完善中国城市制度体系角度看也具有重要意义;但基于这一理念的设市标准还需要进一步细化和检验。“指标体系”方案延续了改革开放后创立的撤县设市模式的相关指标结构,具有中国市制改革的连贯性特点,操作性较强;但缺少理性的方向性战略分析。“存量标杆”方案比较容易操作,可以作为第二种方案的完善和补充。将上述三种方案加以综合,吸取各方案的优点,形成一个新的、更加完善的撤县设市标准“综合”方案,将是我们下一步所要努力的方向。四、总量控制是县制的必要补充回顾我国市制的演变历程,曾经先后实行过三种设市模式,分别是“切块设市”模式、“多中心组合”模式和“整县改市”模式10。客观来看,从“切块设市”向“整县改市”的转变,是我国设市模式的一次重大变革,它克服了传统切块设市模式所造成的市县并存、同驻一地、重复建设的弊端,精简了机构,减少了行政编制,有利于县级政区的稳定11。然而,“整县改市”模式在一定程度上混淆了城市型政区与地域型政区的区别,难以摆脱“虚假城市化”的嫌疑,同时,也会动摇传统县级基层政区的稳定性12。“撤县设市”虽然于1997年被冻结,但充其量只是从形式上将县级市的数量予以“人为固定”,实质上并没有抑制住基层政府的申报热情。在我国城镇化浪潮之下,地方政府的建制改革的需求往往又会通过其它的方式(例如撤县改区)得以完成。有非官方