教育管理学重点

教育管理学杨长友重新编辑版2015年1月考试的主要题型和重点章节的分布一、题型选择（每部分都可能涉及）辨析题（重点章节）论述题（教育管理部分）重点章节：教育管理体制教育政策法规（涉及到学校教师学生权利方面）教学管理规划、经费、学校发展学科含义1、不同观点⑴有的强调决策的作用，认为管理就是决策，决策贯穿于管理的全过程和管理的所有方面。如诺贝尔经济学奖获得者赫伯特•西蒙认为：“管理就是决策”。决策就是从两个以上的可能性或可行性方案中，选择出既满意又可行的方案的行为。在西蒙看来，管理者所做的一切工作归根结底是在面对现实与未来、面对环境与员工时不断地作出各种决策，直到获取满意的结果，实现令人满意的目标。⑵有的强调管理中人的重要作用，认为管理就是通过别人把事情做成的一种职能，强调管理就是设计和保持一种良好的环境，使个人和群体高效率的完成既定的目标。如科学管理之父泰罗就认为“管理就是确切地了解你希望工人干些什么，然后设法使他们用最好、最节约的方法完成它。”美国管理学家唐纳利等人也认为：“管理就是由一个或更多的人来协调他人活动，以便收到个人单独活动所不能收到的效果而进行的各种活动。”哈罗德•孔茨也认为：管理是一种技能，是一种通过别人、并同别人一道完成工作的技能，是使集体成员互相协作完成工作的技能，是排除障碍、有效实现目标的技能。⑶有的强调管理的过程，认为管理就是计划、组织、指挥、控制、协调等活动过程。这些活动过程实际上又反映为管理的各项职能。如现代管理理论的创始人法约尔就认为，管理是由计划、组织、指挥、协调及控制等职能为要素组成的活动过程。⑷有的强调管理中的协调，美国的学者亨利•西斯克认为：“管理是通过计划工作、组织工作、领导工作和控制工作的诸过程来协调所有的资源，以便达到既定的目标。”这里的资源包括资金、物质和人员三个方面。⑸有的强调管理的技能，认为管理是一种以绩效责任为基础的专业职能。彼得•德鲁克认为：管理与所有权、地位或权力完全无关；管理是专业性的工作，与其他技术性工作一样，有自己专有的技能、方法、工具和技术；管理人员是一个专业性的管理阶层；管理的本质和基础是执行任务的责任。2、我们的看法综合各种观点，我们认为，所谓管理就是在特定的环境下，管理者借助一定的手段和方法对组织所拥有的资源进行有效地计划、组织、领导和控制，以便达成既定目标的过程。这一定义包含了如下几层意思：第一，管理是人类得以生存和发展的重要条件之一。当人类的祖先在共同劳动和集体生活中，无法依靠个人的力量去实现某种目标（如捕捉大的野兽、营造房舍），于是他们就从人群中推选出一个领袖，负责组织、指挥和协调工作，以便大家统一行动，这就是管理活动的开端。都江堰水利工程、万里长城，埃及金字塔等，靠的是管理。马克思在《资本论》中曾写道：“一切规模较大的直接社会劳动或共同劳动，都或多或少地需要指挥，以协调个人的活动”，“一个单独的提琴手是自己指挥自己，一个乐队就需要一个乐队指挥。”第二，管理的目的是为了实现组织预期的目标。这里的组织是指具有既定目标和正式结构的社会实体。“社会实体”指组织是由两个或两个以上的人组成的；“既定目标”指组织是为获得预期成果设计的；“正式结构”则表示组织任务是由组织成员分工负责并完成的。第三，管理过程是由计划、组织、领导、控制等活动构成的。其中，计划是前提，组织是载体，领导是核心，控制是组织活动的监视器和调节器。第四，管理的本质就是协调。协调就是使个人的努力与集体的预期目标相一致。协调产生于社会组织之中，是以人为中心的。因此受到社会文化背景、历史传统、社会制度、人的价值观、人的物质利益、人的精神状态、人的素质、人的信仰的影响。第五，管理是一种动态活动。管理工作是在一定的环境条件下展开的，管理所服务的组织，总是不断地与外部环境产生相互作用和影响，因此，管理的方式方法必须随着环境条件的改变而改变。从这个意义上说，管理没有一层不变的模式，管理具有创造性。二、教育管理人们对教育管理的理解也不尽相同。一般认为，教育管理，就是教育管理者在一定的教育价值观的指导下，遵循一定的管理原则并运用一定的管理方法手段，通过合理配置教育资源，达成教育目标的一种人类社会实践活动。第一，教育管理是社会管理的一个有机组成部分，它具有一般社会管理所共有的特点。如，教育管理者要善于利用影响教育的各种社会因素；要充分利用各种教育资源，提高教育效益；要设计教育事业发展的战略目标，制订发展规划和工作计划，建立和健全教育行政、教育业务组织，对教育工作的各个方面进行有效的指导、协调和控制。这些都是社会管理共同的特点。第二，教育管理社会特殊管理领域的管理活动，具有自身的特点。一是管理育人。主要通过构建良好的学校物质环境、文化环境和信息环境等来促进师生的健康发展。二是提高教育质量是教育管理的中心任务。质量是教育的生命，学校的教育质量是学校管理水平的综合体现。学校教育质量包括以毕业生的质量为标准的“产品”质量，也包括以教育教学过程质量为依据的工作过程质量。影响教育质量的因素纷繁复杂，既要抓住系统性因素，又要治理造成教育质量波动的随机性因素。三是调动教师的积极性和创造性，着力解决教育、教学过程中的矛盾和问题。第三，教育管理主要包括教育行政和学校管理两个层次。教育行政就是国家对教育的管理，包括从中央到地方，大到方针、政策、法规和教育体制的构建，小到具体规章制度及其实施。学校管理是学校管理者采用一定的措施和手段，充分利用学校的有限资源，引导和组织师生员工实现学校育人目标的一种活动。第四，教育管理既包括教育部门在其职责范围内对各级各类教育的管理，也包括非教育部门在其职责范围内对教育事业的管理。三、教育管理学（一）含义国外学者一般把教育管理学看作是解释教育管理问题的理论。国内学者一般认为教育管理学就是研究教育管理现象，揭示教育管理规律的科学。如，陈孝彬认为：教育管理学是研究教育管理过程及其规律的科学。萧宗六认为：“教育管理学是研究教育行政和各级各类学校工作规律的科学。安文铸认为：“教育管理学是研究教育管理活动的现象与本质，并揭示教育管理活动的普遍原理与规律的科学。”张新平等认为,教育管理学是有关教育管理的系统的知识体系。（二）特点第一，应用性。教育管理活动是一种实践活动。没有教育管理实践，没有对教育管理实践的研究，就不会有教育管理理论。所以说，教育管理学从本质上是为教育管理实践服务的，它必须以现实的教育管理活动作为自己的研究对象，通过研究，揭示规律、原理、原则和方法．反过来指导教育管理实践。第二，理论性。教育管理学的研究有科学的理论指导，其研究成果有一定的理论概括性。教育管理学的研究源于实践而高于实践，成为实践的理论指导。第四，综合性。教育管理学是教育学与管理学的交叉学科，除了涉及教育学与管理学的知识外，还涉及行政学、哲学、法学、社会学、经济学等学科的知识，要综合运用多学科的知识研究教育管理实践问题，这是教育管理实践的复杂性所决定的。（三）教育管理学的研究方法教育管理学的研究方法有：文献分析、调查研究、实验研究、案例研究、行动研究，比较研究，等等。（二）对教育管理的影响1、对办学效益的强调。1909年，卡内基教育促进基金会主席写信给泰罗，请他帮助对教育组织的行政管理进行“经济上的研究”。泰罗推荐莫里斯·库克(MorrisCooke，1872—1960)去完成这一任务。库克尝试测定学校在教学和科研中的输入的努力和有效输出的费用，以判断教育资金利用的效率和合理性,由此引起人们对教育效益的关注。2、标准化管理的引入。1913年2月芝加哥大学讲师富兰克林·鲍比特(FranklinBobbit，1876一1956)发表论文《用来解决城市学校系统问题的若干一般管理原则》，提出学校领导人应该利用工商业界的科学管理原则，“以确定学校生产的理想标准，规定教师的必备资格，提供教师详细的工作原则；教师的任务即在利用标准化的方法与资源，以生产出标准的结果”。3、教育成本概念的提出。1913年新泽西州牛顿市督学弗兰克·斯波尔丁(FranckSpalding)将科学管理的技术运用于编制预算、指导和控制教育经费等方面，并率先提出教育成本概念。斯波尔丁认为学校的办学效率是直接和教职工的工作效率联系在一起的，每个教职工的工作效率又是与他完成教学任务的数量多少有关。学生的入学率、合格率、留级生率以及流失率都要摊入教育成本。学校管理人员在安排教师的工作任务时，要把工作任务与经费分配、教学成本联系起来。4、学校产品概念的提出。鲍比特认为，学校也是一座工厂，学生就是准备加工的生产原料，教师就是生产第一线的工人，学校管理者是工厂的经理控制着教育生产过程。社会有义务告知学校应该为社会培养什么样的人，以此确定“教育产品”的特征。教育产品的标准化，有助于管理人员牢固掌握控制生产成本的规律，并懂得如何引进更有效的工作方法。5、对生产过程严密控制的借鉴。鲍比特认为，学校领导人对教育过程进行必要的控制和监督是获得学校高效运转的必要条件。他说：“效率意味着集中化和监督者对全部执行过程实施明确的指挥。”学校管理者有义务帮助教师发现“实现每一个具体教育任务过程中最经济的方法”，并以此作为教师培训的基础，“以便指导教师(在一定的工作条件下)获得最大的成果”，“并不断使工作人员了解到关于将要进行工作的详细指示”。（二）对教育管理的影响美国学者马克斯•阿博特（M.G.Abbolt）是最早提出学校组织有许多特征是符合韦伯原则的教育管理学专家之一。他认为，学校组织具有分工的专业化特点；学校内部有着明确和严格的纪律和规章制度；学校管理的理性化程度高；教职员是按照自己的职务、责任、工作量领取工资。要提高学校管理的效率就必须从学校组织建设的程序化和规范化做起。但是也有一些学者认为，学校组织与企业、政府机关不同。首先，在权力的配置上，企业和政府机关是一元化权力，而学校是二元化权力结构。在学校组织内既有以校长为首的行政权力，又有以著名学者或教师为代表的学术权力。在提高办学质量上学者的权威性会更大一些。（二）对教育管理的影响20世纪80年代初，新公共管理论对教育体制改革产生了重要影响。1、校本管理校本管理（Shool-based-management），字面意思是以学校为本的管理。即在公立学校中，把与重要决策相关的权力与责任下放给学校，使学校成为自我发展的主体，其实质是集权向分权转移。其核心是扩大学校办学自主权。校本管理大致有以下几种模式：⑴戴德模式(校长主导模式)1986年，佛罗里达州戴德县教育委员会决定在该县的部分学校中试行校本管理。其主要内容就是在向学校放权的同时，各校建立由教师组成的顾问式的管理小组，参与学校预算、人事和学业计划方面的决策。其主要职能是研究问题并向校长提出决策建议。对于这些决策的最终取舍权，仍由校长保留。⑵洛杉矾模式(教师主导模式)1989年，洛杉矾统一学区教师工会与地方教育委员会经过谈判，双方这成协议，签署了一项有效期为三年的合同。合同规定：各校由学校委员会领导，委员会有权对校长的决定再作决定，但它无权聘任或解聘校长。根据学校的不同规模，委员会成员可以由包括校长、教师、学校职员、家长和社区代表组成。除校长外，其余成员均由选举产生。无论成员多少，教师必须在委员会中占50％的席位，这也就决定了教师在委员会中处于支配地位。⑶芝加哥模式(家长、社区人士主导模式)1988年12月1日，伊利诺伊州州长签署了旨在推行校本管理的《芝加哥学校改革法案》。该法案规定，学校委员会由6位家长、2位社区代表、2位教师、1位学生(无表决权)和校长组成，从而使校外人士在人数上占据了优势。委员会除了有权对学校各项事务作决策外，还有权聘任或解雇校长。⑷香港的综合控制校本管理模式（学校议会决策模式）即权力下放至学校，学校建立自己的决策控制组织（如学校议会、校董会等），学校议会是学校行政决策权力最高组织，由校长、政府官员代表、家长、教师、校友和社区人士组成，其主要职责包括：①制定学校教育目标、政策、规划、财务、人事等事宜；②决定校长和教师的招聘、续约和解雇；③建立和发展学校、家长和社区的关系；④决议校本课程和教与学的改革；⑤监察学校校舍，使其正常运作及维持其它重要事务。2、公立学校的私营管理1992年，美国马里兰州的巴尔的摩市将9所公立学校移交给私营的“教育选择公司”经营，政府付给公司平均每个学生将近5900美元的教育经费。该公司承包学校后，大幅度裁减学校的行政管理人员，整顿保守的工作作风，重新设计课程和更新教学方法。“教育选择公司”在最初获得一定成功，学生的学习成绩有一定提高，公司也获得了利润。这一成功引发了其他城市的兴趣，马萨诸塞州和堪萨斯州先后聘请“爱迪生教育工程公司”来经营部分中小学校。明尼苏达州的明尼安那波利斯市和华盛顿市也将部分公立学校承包给私营教育公司经营。到2002年，“爱迪生教育工程公司”管理着133所公立学校，共招生约7.4万名学生。该公司采取了增加教学日和减少假期时间的做法，延长了学生在校的学习时间，同时改善教学设备和改进教学方法，投入资金帮助教师进修，这些措施都促进了教学成绩的提高。3、择校择校在西方发达国家是指由政府提供教育资源，学生及其家长自由选择学校。美国自由主义经济学家米尔顿•弗里德曼在1955年撰写的《政府在教育中的作用》中认为，教育不应该是政府提供的服务而应该是自由市场的一部分，政府的作用是为教育提供经费而不是提供教育服务。政府可以通过提供教育券的方式，帮助贫困家庭购买教育，家长可以自由地花费教育券送孩子想去的学校。教育服务可以由营利和非营利公司来提供，政府的责任是保证提供最低标准的条件。在美国，择校的方式主要是通过学券到相关学校购买教育服务。择校的范围在美国各个州有不同的规定，大致可以分为：在整个教育系统择校，包括公立和私立学校：在学区间择校；在学区内择校；微型学券制，允许符合一定条件的学生购买特定的和有限的服务，比如，选择另一所学校的国际象棋课。4、特许学校（CharterShcool)20世纪90年代初期，美国基础教育领域出现了一种新型学校——特许学校。特许学校是经美国州政府立法通过，由公共教育经费支持，由教师团体、社区组织、学生家长、企业集团或个人开办并管理，不受州和学区两级管理部门规章制度的约束，具有公校私营的特点。建立特许学校必须与政府签订契约，提出明确的办学目标，一旦不能达到目标，政府有权终止契约。特许学校存在三种情况，一是由原来的公立学校转变的；二是由私立学校转变的；三是新开的特许学校。不同的特许学校有着自己不同的特色追求。有的强调价值理念，有的强调课程重点，有的强调学校特殊项目等。特许学校最大的优势在于有相对多的自主权，但也必须承担与权力相对应的责任。教育管理体制第一节教育管理体制概述一、教育管理体制的内涵“体制”原指生物器官的配置形式。后引中为国家机关、企事业单位的机构设置和管理权限划分及其相应关系的制度。教育管理体制是一个国家在一定的政治、经济和文化制度基础上建立起来的对教育事业进行组织管理的各项制度的总称。它主要涉及国家各级教育管理机构的设置、职责范围、隶属关系、权力划分和运行机制等内容。

教育管理体制主要包括三个方面的基本内容：一是教育行政体制。教育行政体制是指国家组织和管理教育的机构、形式、方法和制度的总称。主要由教育行政组织机构的设置（如我国从中央到地方有国家教育部、省区教育厅、市县教育局、乡镇教育办等）、各级教育行政机构的隶属关系（如我国从国务院到教育部一直延伸到教育厅、教育局、教育办的业务领导关系；各级地方政府对所管辖的教育厅、教育局、教育办有直接的行政领导关系）及其职权划分等构成。教育行政体制是国家行政体制中的重要组成部分，它将随着社会政治、经济的发展变化、国家行政体制的发展变化而变化。二是办学体制。办学体制是关于学校举办主体的规定以及办学主体与学校隶属关系的制度。它主要反映学校应该由谁来举办、由谁来投资、由谁来管理，学校与举办主体的相互关系是什么，办学主体对学校领导与管理的权限是什么，应承担的责任和义务是什么，学校的责任和义务是什么，等等。三是学校内部管理体制。学校内部管理体制是关于各级各类学校内部组织机构设置和各项规章制度的总称。它主要包括学校领导体制、管理机构的设置，以及教学、德育、科研、人事、财务、后勤等各项工作管理的基本规章制度等。二、制约教育管理体制的因素第一，受国家政治体制制约。在任何国家，教育管理体制都是国家政治体制的有机组成部分，因此一个国家的政治体制是影响其教育管理体制的首要因素。一般来说，当一个国家的政治体制为中央集权制时，其教育管理体制也是实行中央集权制；相反，当一个国家的政治体制为地方分权制时，其教育管理体制也自然是实行地方分权制。第二，受经济制度、经济体制和经济发展水平制约。反映生产资料所有制形式的经济制度，制约着教育管理体制。例如，过去“一大二公”的经济制度，决定了公办教育的单一办学体制。改革开放后，实行“以公有制为主体、多种所有制形式共同发展”的经济体制，在办学体制上也相应出现了“公办教育为主，民办教育为辅”的基本格局。反映一个国家经济结构及其管理方式的经济体制，对教育管理体制也具有直接的影响。例如，在我国实行计划经济体制时期，教育管理体制便带有明显的计划色彩，而实行市场经济体制后，各类教育资源配置不再主要通过计划而是主要通过市场调节来实现，如高校的学生就业体制逐步实行供需见面、双向选择、自主择业；学校的人事制度逐步实现面向社会公开聘任；学校分配制度逐步实施“按劳分配”、“优劳优酬”和“生产要素参与分配”等。经济发展水平更是制约着一个国家或地区的教育投资体制、教育系统内的分配体制、学校内部的财务管理体制以及教育行政机构的编制规模，等等。第三，受本国教育和文化传统的影响。以美国的情况为例，作为一个移民国家，其教育的发展有自下而上的特点。早期的移民初到美洲大陆时，由于村落散居，交通不便，各村镇只得自行办学。到了19世纪上半叶，由学校逐步发展到了学区，以后又在学区发展的基础上设立了州教育厅，最终建立了联邦教育部。正因为有这一传统，故在美国教育及其管理体制历来被认为是地方的事情，联邦基本上不予干预，因此形成分权式的教育管理体制。第四，国际改革潮流的影响。比如，一些国家在进行着由教育集权式管理向分权式管理的改变，或是由分权式管理向集权式管理的变革，就是受到他国教育管理体制改革的影响。这种国际借鉴有成功，也有失败。第五，与教育管理的主体有关。在同样的社会制度下、面临大致相同的教育管理环境中，教育管理者的观念、认识和素质不同，其内部教育管理体制的设计及评价标准也不尽相同。这说明，教育管理体制的形成和演进，与教育管理主体的思想观念、价值取向和知识素养密切相关。

第二节教育行政管理体制

一、教育行政管理体制的类型（一）中央集权制1、含义中央集权制是指教育行政权力集中在中央政府或上级机关，地方政府或下级机关没有或很少有自主权，只能根据上级机关的决定、命令或指示行使行政职能，并向上级负责。中央和地方的关系是一种垂直的、领导与被领导的隶属关系。其主要特点：一是中央设立独立的教育行政部门，并通过行政、计划等手段直接干预和领导各级教育事业，地方教育部门只是奉命行事，在一定的授权范围内处理教育事务；二是制定有全国统一的教育目标、教学计划、课程设置和评价标准等等；三是教育的基本法律、法规由中央有关部门制定并颁布，并对地方的教育事业有较大的约束力；四是教育经费一般实行国家负担制，或国家承担教育经费中的主要部分；五是中央政府或教育行政部门通过教育督导评估等方式监督各级各类学校和地方政府的教育行为。3、利弊分析优点：有利于统一的国家教育方针的制订和贯彻落实；有利于制定统筹全局的教育事业发展规划；有利于协调区域间教育发展不平衡的状况，加强对落后地区教育事业的扶持和帮助；有利于实行统一的教育标准，系统评价和检查全国教育事业的发展状况；有利于在全国范围内统筹调配各种教育资源；有利于形成坚强有力的指挥中心，以应对各种教育危机和进行较大力度的教育改革。不足：中央管得过多，强调服从，不利于调动地方办学积极性；强调整齐划一，容易脱离地方实际，导致办学模式和管理风格雷同、千校一面；地方缺少自主权，客观上使得地方教育行政工作趋于保守，缺少灵活性，降低教育管理的效率；过分集权容易产生官僚主义，错误的做法容易波及全国，造成全局性损失。针对这些不足，近年来，一些实行集权制的国家，如法国，也在逐步淡化其集权的色彩，逐渐增大地方教育行政机关的权限。如1968年，法国议会颁布《高等教育方向指导法》，强调大学的自主性和独立性，大学在行政、财政、教学方面享有自治权。从1983至1984年度起，国民教育部把职业培训交由各学区负责，把初中和高中学校的管理权交给了各省。（二）地方分权制1、含义地方分权制是指教育行政管理权力由中央政府和地方政府分别执掌，地方政府居于主要地位，中央政府居于监督和辅助地位。中央和地方教育行政机关，是一种指导、合作的对等关系。地方分权制的特点：在中央一级不设或只设权力有限的教育行政部门；教育被看作是地方的事业，地方自主管理占据主导地位；教学计划、课程设置、教学大纲、教材选择、教师资格等一些最基本的教育制度由地方规定；教育的大多数法律法规由地方制定；教育经费主要由地方负担；教师由地方学区或学校聘任；高等学校有较大的自主权，实行大学自治，学术中立；中央政府主要通过立法、监督和经费资助等形式影响地方教育发展的方向、速度和规模，等等。3、利弊分析优点：教育行政管理权力分散，有利于因地制宜地发展教育事业，使教育能够适应地方经济和社会发展的需要；有利于调动和激发地方政府办学的积极性、主动性和创造性，增强地方政府兴办教育事业的责任感；有利于增强教育行政决策的针对性和实效性，提高教育行政管理效率；有利于增强区域教育事业发展的活力，强化竞争意识，创办特色教育等。不足：教育行政权力分散，不易统一政令、统一标准、统筹规划及统筹兼顾；各地条件不同，对教育事业的认识不同，容易造成教育事业发展不平衡；各地自主行政，中央调控能力有限，不利于组织地方之间的教育协作。针对这些问题，近年来美国也有强调集权的动向，表现为：联邦教育部地位日益提高，组织机构日渐扩大；联邦及各州继续提高教育经费负担的比例，在达到促进各地教育均衡发展的同时，也加强了联邦及州对教育的控制；加强了地方学区的重组和合并，将小学区合并为大学区，经促进地方教育的均衡发展。（三）中央地方合作制中央地方合作制是一种介于中央集权制和地方分权制两者之间的体制，它的基本特点是中央和地方教育机构依据有关的法规分享教育事业管理的权力并分担教育经费投入等方面的义务。日本被认为是采用中央地方合作制的典型国家。日本自明治维新至第二次世界大战战败投降，一直实行中央集权制。战后，日本在美国教育使节团的建议下，建立了在很大程度上仿照美国地方分权制的教育管理体制，文部省对于地方教育行政只有指导和建议的权力，而没有管理和监督的权力。20世纪50年代中后期，日本通过修改有关的教育法令，对这种仿照美国的地方分权制进行改造，在一定程度上赋予了文部省对全国教育事业管理和监督的权力，包括对都、道、府、县教育行政长官任命的认可权，对地方教育行政机构违法或不当举措的纠正权，中小学课程标准的制定、教科书审查，等等。与此同时，地方仍保留相当大的管理自主权，具体表现为，地方教育行政部门向同级议会负责，而不向文部省负责；地方教育行政部门对内有组织权、事务分工权、规划制定权，对外则有行政执行权。在中央和地方合作制的教育行政体制下，教育方针、政策、法令全国统一，办学形式、具体实施情况则多种多样；教育的最低标准全国统一，达标的方法则可因地制宜。实行这种体制的目的就是将集权制和分权制适当结合，扬长避短，最大化地提高教育行政管理效率。二、我国教育行政体制（一）我国教育行政体制的演变1、新中国成立初期，实行军事接管体制。在这个体制下，废除了封建买办教育，保证了这一时期的教育稳定。2、1952——1957年，实行集中统一的教育行政体制。1952年教育部颁发《小学暂行规程》(草案)和《中学暂行规程》(草案)，规定：小学不论是公办的或私立的，都由市、县人民政府教育行政部门统一领导；中学由省、市文教厅、局遵照中央和大行政区的规定实行统一领导。高等学校以中央人民政府教育部（高教部）统一领导为原则，中央教育行政部门委托各大区行政委员会或省、市、自治区人民政府直接管理有关高等学校。3、1958年——1962年，实行以地方分权为主的教育行政体制。1958年，中共中央、国务院发布《关于教育事业管理权力下放问题的规定》，指出：小学、普通中学、职业中学、一般的中等专业学校和各级业余学校的设置与发展，由地方自行决定。新建高等学校和中等工科技术学校，地方可自行决定或由协作区协商决定；还规定地方可以自行编写教材和教科书等。同年，中共中央发布了《关于高等学校和中等技术学校下放问题的意见》，文件指出除了少数综合大学、某些专业学院和某些中等技术学校仍旧由教育部或者中央有关部门直接领导以外，其他的都可以交由省、市、自治区领导。1959年又进一步明确指出，公办的一般全日制小学由公社直接管理，民办小学由生产大队直接管理。4、1963年——“文革”前，实行统一领导、分级管理的教育行政体制，教育行政权力相对集中于中央。1963年中共中央转发《全日制小学暂行工作条例》(草案)和《全日制中学暂行工作条例》(草案)，规定国家举办的全日制小学，由县(市属区)教育行政部门统一领导；国家举办的全日制初级中学一般由县、市教育行政部门管理，全日制高级中学和完全中学一般由省、市、自治区教育行政部门管理，也可以委托所在专区(市)或县(市)教育行政部门管理；高等教育行政根据1963年中共中央、国务院《关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定》(试行草案)规定，实行中央统一领导，中央和省、市、自治区两级管理的制度。5、“文化大革命”期间，教育行政体制遭到严重破坏。中小学一度由工宣队、贫宣队管理，后来由“革命委员会”领导。教育部所属的高等院校，全部由所在省、市、自治区革命委员会领导。6、“文革”后——1984年，恢复“文革”前统一领导、分级管理的教育行政体制，强调中央教育行政的权威。1978年，教育部重新颁布《全日制小学暂行工作条例》(试行草案)和《全日制中学暂行工作条例》(试行草案)，规定：全日制小学由县(市属区)教育行政部门统一领导和管理；社队办的小学可以在县的统一领导下，由社队管理。1979年，中共中央批准教育部党组《关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定》的报告，同意对高等学校实行统一领导，归口管理。综合大学、多科性工业大学、高等师范学校由教育部和省、市、自治区教育行政部门管理；工、农、医、财经、艺术、体育等科高等院校，由中央和省、市、自治区有关业务部门为主负责管理。7、1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布后，教育管理权限进一步下放。一是中央放权给地方。实施“基础教育由地方负责，分级管理”的原则。根据这一原则，各地加大了县级人民政府对教育经费、教师管理和校长任免等方面的统筹权，基础教育因此获得了较快的发展。但也出现了一些问题。如，由于1994年分税制改革，财政权力上移，一些乡镇政府无力承担义务教育的庞大开支，造成许多地方拖欠教师工资、学校危房无钱改造、学校举债运转、向农民摊派教育经费和乱集资、乱收费等问题。同时，各地义务教育的巨大投入差距，拉大了基础教育的校际差距，出现了许多薄弱学校，一定程度上导致教师的单向流动和学生“择校热”，造成义务教育的不均衡发展，教育公平问题凸显。对此，2001年5月，国务院《关于基础教育改革与发展的决定》明确提出：农村义务教育“实行在国务院领导下．由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制。县级人民政府对农村义务教育负有主要责任，省、地（市）、乡人民政府承担相应责任，中央政府给予必要的支持。高等教育行政改革，进一步确立了中央与省（自治区、直辖市）分级管理、分级负责的教育管理体制。到2000年底，中央政府直接管理普通高等学校从1993年的358所减少到了116所。但也出现了盲目建新校和学校盲目升格的现象。二是扩大学校办学自主权。中小学校推行校长负责制，高校扩大办学自主权。高等教育由政府对学校的直接行政管理，转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段，进行宏观管理。三是政府积极鼓励和支持“社会力量办学”。1987年国家教育委员会发布了《关于社会力量办学的若干暂行规定》和1997年国务院颁布了《社会力量办学条例》以及《中外合作办学条例》、《民办教育促进法》等法规政策，有力的引导和推动了我国民办教育的发展。我国已经初步形成了一定规模、多门类、多学科的民办教育体系。（二）我国现行的教育行政体制我国现行的教育行政体制，可以概括为，坚持党对教育行政领导的根本原则；实行国家教育行政部门统一领导下的分级管理。1、党对教育行政的领导党并不直接行使教育行政组织的基本职能，而主要是进行政治路线、方针政策以及重大人事的领导，保证全国的教育工作能够按照国家的教育方针和政策沿着正确的方向进行。如1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》、1993年的《中国教育改革和发展纲要》等一系列事关教育改革与发展的重大方针政策都是以执政党决议的形式颁布的。在这种体制下，各级教育行政机关都受其相应的党委领导，在党的领导与监督下完成自己对各类教育事务的管理。2、统一领导下的分级管理统一领导是指中央政府一级设国家教育部，地方在省、市、县、乡镇四级分设教育厅、局、科、室（组）等各级专门的教育行政组织，并接受中央统一领导。我国的教育方针、政策、宏观规划、学校制度、课程标准、教师资格等大政方针均由党中央与国务院制定，由各级教育行政组织具体贯彻执行。分级管理是指对全国教育事业的发展实行中央、地方(包括省、市、县、乡镇)两级管理。具体情况是：第一，高等教育实行中央、省(自治区、直辖市)、中心城市三级办学体制，由国家教育部、中央各有关业务部门以及各省市自治区人民政府及其所辖的教育行政机构实行管理。中央直接管理一部分关系国家经济、社会发展全局并在高等教育中起示范作用的骨干学校和少数行业性强、地方不便管理的学校。在中央大政方针和宏观规划指导下，对地方举办的高等教育的领导和管理，责任和权力都交给省(自治区、直辖市)。第二，中等职业技术教育主要由地方负责。即省、市、自治区所属的中等专业学校由省、市、自治区领导，有关业务部门主管；属中央各部门办的地方给予协调和配合。第三，基础教育由地方负责，分级管理。地方负责具体政策、制度、计划的制定和实施，对学校的领导、管理和检查。省、市、县、乡镇四级对基础教育管理也有具体职能上的分工。如规定：省级和地(市)级人民政府通过加强教育统筹规划，做好组织协调，在安排对下级转移支付资金时要优先保证农村义务教育发展的需要；县级人民政府要抓好中小学的规划、布局调整、建设和管理，统一发放教职工工资，负责中小学校长、教师的管理，指导学校教育教学工作；乡(镇)人民政府要根据国家规定筹措教育经费，改善办学条件，提高教师待遇；发挥村民自治组织在实施义务教育中的作用。乡镇村都有维护学校的治安和安全、动员适龄儿童入学等责任。第三节办学体制一、办学体制的类型（一）公办学校我国的公办学校主要是指由各级政府、政府有关部门和国有企业举办的各类学校。公办学校的主体是国立学校或政府办学。国立学校或政府办学是指由国家通过财政拨款渠道办学、其所有权归属国家的学校。它主要包括由中央政府和地方政府分别设立的其所有权分别归属各级政府的学校。目前我国部分大学如北大、清华等，就是由中央人民政府直接出资举办的，这类学校直接隶属于教育部或中央其他有关部委统辖，其书记、校长等学校领导成员也直接由国务院或所属部委任命。目前，省级人民政府主要承担着举办高等学校和一部分中等职业技术学校的任务，市级人民政府主要承担着举办一部分中等专业技术学校和示范性高中、初中、小学以及职业中学的任务。我国的普通中小学主要由县、乡两级人民政府主办，其中“以县为主”。职业中学在城市主要由区级人民政府主办，在农村主要由县级人民政府举办。我国的国立学校或政府办学还存在一些特殊类型的学校：第一种类型是部门学校或行业办学。它是指由各级政府教育行政部门之外的有关业务管理部门举办或接收的，其所有权和管理权分别归属各行业的学校举办者。之所以说部门办学或行业办学是国立学校的一部分，是因为各业务管理部门是政府所属的职能机构，其用于举办学校的经费是政府总收入的一部分。近年来，随着“政企分开”、“政事分开”，大多数部门学校或行业办学逐步划转给了地方政府所辖和主办。第二种类型是国企学校。国企学校是指由国有大中型企业举办的普通中小学和中等专业技术学校等。之所以说国企学校是公办教育的一部分，是因为国有企业的资产为国家所有，国有企业在剩余利润中提取一部分经费用于开办学校，从性质上讲这部分经费仍是国家总收入的一部分。在国企学校中，学校由企业直接管理，学校领导由所属企业任命，同时接受政府教育行政部门的业务领导和指导。近年来，大部分国企学校陆续移交地方政府主办和管理。（二）民办学校民办学校是由国内各民主党派、社会团体、民营企业（主要是外资、合资、私人企业）和个人举办的，其资产属于举办者所有的学校。它包括各级各类的民办学校，其中以普通中小学民办学校、中等职业技术民办学校和高等教育民办学校为主。我国的民办学校主要有以下特点：教育场地、设施、设备等由其举办者投资租借或购置、建造，日常教育经费主要由举办者筹措或提供；以国家或当地政府的有关考试或招生的制度为基础，招生对象范围广泛并有自主权；根据当地政府的收费政策实行收费入学制度；享有更多的办学自主权和管理自主权，其法人代表由举办者或校董事会任命并对举办者和校董事会负责。国外私立学校的主要特点是：其举办者以宗教组织、慈善机构、私人财团和基金会为主；其服务对象以贵族、中产以上富裕阶层子女为主；其办学条件比之国立学校和公立学校相对优越，教育质量也较高；其办学以非营利性目的为主；其管理体制，一般实行校董事会领导下的校长负责制或校务委员会责任制；政府根据需要对其给予适当财政补助或支持等。（三）混合所有制学校混合所有制学校，是指学校的财产及其来源既包含国有或公有的成分，又包括私有的成分。主要有以下类型：1、公办民助学校在我国，这类学校主要是指一些公立学校在接受以政府投资为主的同时，也接受来自社会团体、民间组织、民营企业或私人的资助。这种资助有两种性质：一种是集资、借资性质的资助。另一种是捐资性质的资助。2．民办公助学校在我国，这是指以各民主党派、社会团体或组织、民营企业、集体企业、农村集体经济组织、村民自治组织及个人等资助的，其教育投资所形成的资产分属各投资方所有的学校。“公助”主要有三种类型：一是政府或集体组织捐助，包括捐款、捐物、捐工；二是政府进行政策扶助，包括无偿提供土地的使用权或以优惠价格向民办学校批租土地、提供物资等；以优惠政策向民办学校进行银行贷款；建立有效机制允许公办教师去民办学校任教；制定减免有关税费的政策等；三是政府直接投资，包括有形资产和无形资产的投资。3、公立民办学校公立民办学校，也称转制学校，是指一些学校属于公立或公办学校，但又通过招标、申请、推荐等方式交由非政府的社会团体或个人承办，并在社会团体和个人承办后主要按民办学校的性质和方式来进行管理的学校。目前这类学校主要限于中等及中等以下学校。公立民办学校通常具有以下特点：其一，这类学校最初由政府创办，并在政府与其他社会团体或个人签约之前学校已经具有资产。签约后，学校原有的资产及其以后政府继续投入的资产仍属于政府所拥有。承办方或承办人必须按协议所规定的比例或按协议终止时的价格确保使此类资产保值。此类学校以自由或自筹资金等方式形成的资产属承办方或承办人所有。其二，学校日常的办学经费主要由以下方式解决：由承办方或承办人筹措；在学校改制初期通常由当地政府及其教育行政部门予以无息或低息贷款；由当地政府及教育主管部门根据实际情况和有关原则在一定时期内予以适当比例的资助。其三，学校根据国家及当地政府的有关规定拥有招生自主权，并经当地物价部门批准对学生实行收费入学。其四，学校在遵守国家关于教育的各项法律法规的同时，在行政管理及教学事务中享有比公立学校更多更大的自主权。4、国际合作学校国际合作学校是指由我国各级政府、社会团体、企业及中国公民与境外社会团体、企业及个人经我国政府批准共同投资举办、共同管理，其资产分属各投资方的学校。国际合作学校根据其投资性质而分别具有公立、私立性质或混合所有制性质。其内部领导体制通常实行董事会领导下的校长负责制。董事会成员一般由中方成员和投资的境外成员共同组成。如浙江万里学院与英国诺丁汉大学合作的宁波诺丁汉大学，就是由宁波市人民政府主办，浙江万里学院与英国诺丁汉大学联办，具有独立法人资格，拥有独立校园，享有独立办学自主权，拥有独立的学制、独立的教学计划、独立的学费制度，开展独立的教学活动。宁波诺丁汉大学实行理事会领导下的校长负责制，校长由诺丁汉大学监事担任，诺丁汉大学副校长出任执行校长，理事会主席由浙江万里教育集团董事长担任。在学校6亿元总投资中，浙江省政府投资5000万元，宁波市政府投入1亿元，其余部分由浙江万里学院承担。学校财政收支权由英国诺丁汉大学支配，一些大项目的资金投入，则由中英双方协调解决。由于《中华人民共和国中外合作办学条例》不允许中外合作办学举办实施义务教育和实施军事、警察、政治等特殊性质教育的机构，因此，中外合作办学主要在高等教育和职业教育领域。5、“一校两制”“一校两制”通常有两种情况：一种是在某些公办学校中设立民办或具有民办性质的学校即“校中校”；另一种是指在某些公办学校中设立收费班级或招收“议价生”。收费班和议价生又存在着两种情况：其一是实施义务教育的公立学校，以较高的收费标准招收一部分非本学区的学生；其二是实施非义务教育的公立学校（高中），在规定的招生计划之外又招收了一部分“高价生”。6、独立学院独立学院是指公办本科院校按照教育部的若干要求，和社会力量相结合设立的本科层次的二级学院。所谓“若干要求”是指具有独立的校园和基本办学设施；实施相对独立的教学组织和管理；独立招生；独立颁发学历证书；独立进行财务核算；具有独立法人资格；能独立承担民事责任。独立学院不同于一般的民办高校，它是公办高校和社会力量联合举办、共同拥有。其联合方式是公办高校提供教学和管理资源，社会力量提供资金，由于独立学院必须具有独立校园和基本设施，所以，独立学院的建设基本依靠社会力量。独立学院的管理方式由合作方共同协商，关键是看双方合作的形式。独立学院与一般民办高校相同的地方是独立学院也采用民办体制，即招生自主、按成本收费、自主聘任教职工等。二、我国办学体制改革的趋势分析1、进一步强化各级政府对基础教育的办学责任第一，在投资体制上，应始终坚持基础教育办学经费来源的主渠道是各级政府的财政拨款。教育尤其是基础教育作为最大的公益事业理应由国家来主办、政府来投资。1995年颁布的《教育法》明确提出：国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高，全国各级财政支出总额中教育经费所占比例应当随着国民经济的发展逐步提高；各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，在校学生人数平均的教育费用逐步增长，教师工资和学生人均公用经费逐步增长。第二，应坚持基础教育的办学主体为国有或公有的原则。纵观美、英、德、法、日等发达的资本主义国家，在基础教育阶段，国立学校或公办学校都普遍占据主体地位，私立学校只是一个辅助的形式，所占比例很小。第三，应进一步推行基础教育管理重心上移。2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》明确提出了义务教育“实行在国务院领导下，地方负责、分级管理，以县为主的体制”。2005年国务院《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》也明确提出逐步将农村义务教育纳入公共财政保障范围，建立起了中央与地方分项目、按比例分担农村义务教育经费的保障机制。2、按照政事分开原则扩大学校办学自主权政府在通过健全教育政策法规、制定教育事业发展规划、划拨教育经费、开展教育督导评估、提供教育信息咨询服务等方式和途径对教育事业实施管理与领导的同时，应进一步简政放权，扩大学校的办学自主权，使学校真正成为面向社会自主办学的独立法人实体，以增强各级各类学校的办学责任与压力，激发办学动力和活力，发展办学特色和个性，创办特色学校。根据我国《教育法》规定，各级各类学校在遵守国家的法律、法规，贯彻国家的教育方针，执行国家教育教学标准，保证教育教学质量的前提下，享有九项自主权：按照章程进行自主管理；组织实施教育活动；招收学生或其他受教育者；对受教育者进行学籍管理，实施奖励和处分；对受教育者颁发相应的学业证书；聘任教师及其他职员，实施奖励或处分；管理、使用本单位的设施和经费；拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干预；法律、法规规定的其他权利。3、加强对民办教育的正确引导和管理首先，要防止民办教育单纯以营利为目的。民办教育的经济回报或经济补偿应当有一定的限度，否则就会扭曲教育的功能，改变教育的性质，偏离教育的宗旨。在发达的资本主义国家，私立学校也并非以营利为目的。这表现在：一是私立学校大多数是由宗教团体、慈善机构、私人基金来创办的，其办学资金基本上是上述组织无偿馈赠的；二是私立学校虽然收取一定的学费，但这些费用都直接用于办学，而且学费仅仅是其办学经费的一部分，除收取学费外，还需要政府投资和各种社会赞助，这就意味着国外的私立学校并不可能从收取的学费中营利；三是一些国家和地区明令禁止学校以营利为目的，并且规定学校只能由“非营利性”的法人实体来创办。日本的《私立学校法》就规定，学校法人可以从事以获得盈利为目的的事业（如校办工厂、校办企业），但其收益要用于学校的经营。我国台湾的“私立学校法”也规定，私立学校可以兴办实习工厂、医院、农场或商店……其收益按盈余分配补充学校基金，不得以任何方式对持有人给予特殊利益，并且规定学校停办后其剩余财产也不能以任何方式归属个人或私人企业。还有许多国家都明确规定，私立学校的土地和校舍等不动产，未经教育行政部门批准不得出卖、抵押、转让、赠送或出租。其次，要引导民办学校贯彻党和国家的教育方针，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人。民办学校不能标榜自己是贵族学校或特权学校，更不能以培养贵族为宗旨。在我国社会主义条件下，无论是公办学校还是民办学校，都必须坚持社会主义办学方向，贯彻党的教育方针，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人。最后，要加强和规范对民办学校的管理。按照《中华人民共和国民办教育促进法》提出的“积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理”的方针，加强对民办学校的监管，规范其办学行为。对于违犯法律法规的行为，一经查实要坚决依法处置，要切实维护受教育者的合法权益。4、依法规范义务教育阶段的办学行为首先，贯彻《义务教育法》，坚持义务教育的公益性、统一性和义务性。《义务教育法》第2条规定，国家实行九年义务教育制度。义务教育是国家统一实施的，所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。实施义务教育，不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施。第4条规定，凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。第7条规定，义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。义务教育阶段的民办学校的收费标准应由教育部门和物价部门评估后，按办学成本确定，不能允许民办学校无节制地提高学费标准。要坚决制止义务教育阶段的公办学校巧立名目地乱收费。其次，要坚持义务教育“免试、就近入学”和不招收“择校生”的原则。义务教育的基本特征是通过国家法律保障人民平等受教育的权利，因此义务教育阶段的学校必须坚持免试、就近入学的原则，任何学校都不得以任何理由拒绝本学区的学生入学受教育。义务教育阶段的公办学校不能招收择校生(个别当地政府批准的除外)，择校生的教育任务应主要由民办学校来承担。同时，义务教育阶段学校不得跨省市招生或举办学校，已经举办的应撤回或彻底分离。再次，要禁止义务教育阶段设重点班、快慢班及校中校、校中班，对于“一校两制”的办学行为必须分离或取缔。最后，要严格义务教育阶段办学的审批程序，明确对办学资质的要求和规定，同时与境外机构和个人、港澳台同胞合作办学的，应严格按有关法规执行。第四节学校内部管理体制一、我国中小学校内部管理体制中小学内部管理体制涵盖中小学校领导体制、人事制度、分配制度等等。目前，我国已基本形成了以校长负责制、教职工聘任制、校内工资制等为主要内容的中小学内部管理体制。（一）中小学校长负责制1、校长负责制的历史演变⑴校务委员会制。新中国成立至1952年初，在军事管制的情况下，各地学校在军代表的领导下，曾以进步的教职员和学生为骨干，组成校务委员会之类的组织，作为临时机构，管理和领导学校工作。这种体制在当时曾起了维持学校、发扬民主、反对落后，对学校进行初步改革的作用。但是，这种体制在一定程度上也造成了极端民主。凡事无人具体负责等现象。⑵校长负责制。在完成人民政府对旧学校的接管和改造任务以后，我国学校教育逐步走向正规。1952年3月，经政务院批准，教育部颁布了《中学暂行规程(草案)》、《小学暂行规程(草案)》，规定中小学实行校长负责制，设校长一人，负责领导全校工作，“校长由人民政府委派，直接对人民政府负责，学校一切重大问题校长有权决定”。该体制在贯彻党和国家方针政策，改变学校无人负责，推动学校改革等方面起到了积极的作用。但在加强党的领导和发扬民主管理方面不够，校长容易独揽大权。⑶党支部领导下的校长负责制。针对“一长制容易脱离党委领导”，1958年中共中央、国务院颁布《关于教育工作的指示》，指出“一切中等学校和初等学校，也应该放在党委领导之下”。规定校长是学校行政负责人，党支部对学校行政负有领导责任和监督责任。在实践过程中，出现了党支部领导下的校长负责制或党支部领导下的校务委员会负责制等形式，突出了党对学校的领导作用。但也造成学校党政职责不清，以党代政现象，部分学校实际上成为党支部书记负责制，以校长为首的行政组织和人员的作用难以发挥。⑷在当地党委和主管教育行政部门领导下的校长负责制。针对学校党政不分现象，1963年教育部颁布了《全日制中学暂行条例(草案)》和《全日制小学暂行条例(草案)》，规定“校长是学校的行政负责人，在当地党委和主管的教育行政部门领导下，负责领导全校的工作”；“党支部对学校的行政工作负有保证和监督的责任”；“校长领导下的校务委员会，讨论学校重大问题”。这种领导体制下，学校行政组织的作用得到一定的发挥，教学质量有所提高，同时也有利于切实加强党的领导。但在“左”的思想影响下，这种体制被批评为是“削弱党的领导”。⑸革命委员会制。“文革”期间，先是群众组织夺权、掌权，接着是工宣队、军管队和贫下中农管理学校，后来又建立了“革命委员会制”，取消了校长为首的行政组织，从根本上破坏了党对学校的领导。革命委员会领导期间，以阶级斗争为纲，以纲治校，反对以教学为中心，以政治冲击一切，以劳动代替教育，使教育质量一落千丈。⑹党支部领导下的校长分工负责制。1978年全国教育工作会议后，教育部重新颁布了《全日制中学暂行]工作条例(草案)》、《全日制小学暂行工作条例(草案)》，规定“全日制中学实行党支部领导下的校长分工负责制，学校的一切重大问题必须经过党支部讨论决定，党支部统一领导学校各方面工作”。这种体制有利于拔乱反正、恢复学校教育工作，对逐步提高教育质量，加强党的领导，起到了积极作用。但也存在着党支部是领导但不负责，校长负责但不领导的“领导”与“负责”不统一、党政分工不清等问题。⑺校长负责制。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》指出：“学校逐步实行校长负责制，有条件的学校要设立由校长主持的、人数不多的、有威信的校务委员会，作为审议机构。要建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度，加强民主管理和民主监督。学校中的党组织要从过去那种包揽一切的状态中解脱出来，把自己的精力集中到加强党的建设和加强思想政治工作上来；要团结广大师生，大力支持校长履行职权，保证和监督党的各项方针政策的落实和国家教育计划的实现。”与20世纪50年代初实行的校长负责制所不同的是，新的校长负责制在强调校长对学校行政工作全面负责的同时，肯定了党组织的保证和监督作用，也提出了教职工民主参与管理的问题，因此，它是一个校长负责、党组织保证监督和教职工代表民主参与管理的三位一体的体制。1993年2月中共中央国务院颁发的《中国教育改革和发展纲要》、1995年3月颁布的《中华人民共和国教育法》、2006年6月修订实施的《中华人民共和国义务教育法》，都再次重申中小学实行校长负责制。但在实践中也还存在着保证监督和民主管理不足的问题。2、校长负责制的基本内涵依据我国教育法律法规的规定，我国的中小学校长负责制主要包括校长全面负责、党组织保证监督和教职工民主管理三个方面。⑴校长全面负责校长是学校的最高行政负责人，是学校的法人代表；校长对外代表学校，对内全面负责学校的教育、教学和行政管理等各项工作；校长向他的任命机构担负管理学校的全面责任。“校长是学校的最高行政负责人”，是说校长对学校各项工作负总责，是学校各项管理工作的“一把手”，处于核心领导地位。“校长是学校的法人代表”，是说只有校长才有资格充当中小学法人的法定代表人，才能以自己的身份代表学校从事各种民事活动，承担各项民事责任和义务。“对外代表学校”，是说只有校长可以以法人代表的身份，代表中小学校与外界法人或自然人签订各种产生法律效力的合同或协议，并且其行为后果要由学校法人来承担。“对内全面负责学校的教育教学和各项行政管理工作”，是说中小学内部的教育教学、人事管理、财务资金、总务后勤等各项工作，必须接受校长的统一领导与指挥。具体来说，校长具有以下职权：⑴决策权。校长有权根据党和国家的教育方针政策、法律法规，组织制定学校发展战略、工作计划及规章制度；有权通过主持校务会议等形式，对学校管理工作中的重大问题做出决定和策划。⑵指挥权。校长对外代表学校，对内统一领导、统一指挥全校的行政工作。学校管理过程中，校长要接受上级行政部门的领导。在学校内部，学校各级组织、群体和教职工接受校长的领导，对校长负责，校长的指挥权是惟一的，学校管理不能政出多门。当然，学校管理同样是集权与分权相结合、统一领导与分级管理相结合。⑵人事权。校长在认真听取教职工意见的基础上，经与学校党组织共同考察、讨论后，有权提名或任免副校长，有权按规定任兔中层干部，聘任教职工，根据有关规定对教职工进行奖励或处分。当然，对副校长的任免，对教职工的重大奖惩等，要报上级主管部门审批或备案。⑶财政权。校长有权按照国家有关政策、法规和财经制度合理支配、使用学校经费(如上级的教育拨款、学杂费留成、勤工俭学以及社会赞助等各种收入)、校舍和仪器设备。负责领导学校预算方案和决算方案的制订与执行。此外，校长有权行使法律法规授予的其他职权。“校长直接向他的任命机构担负管理学校的全面责任”，是说学校工作管理的好与坏，教育质量的达成情况如何，师生在学校中的工作、学习和健康状况如何，校长要承担直接的行政责任和法律责任，校长要向他的任命机构即上级党委和教育行政部门负责。这是实行校长负责制的关键和实质所在。⑵党组织保证监督党的学校基层组织是学校的政治核心，对学校工作具有保证监督的作用。党的学校基层组织具有以下职权：一是参与决策权。党的学校基层组织有权参与学校重大问题的决策，保证、监督党和国家的方针政策、法律法规的贯彻执行，保证学校的办学方向。二是行政工作监督权。党的学校基层组织有权对学校行政人员的工作及任免进行教育、考察和监督，有权监督学校的经费使用和校产管理。三是思想教育权。党的学校基层组织有权做好教职工的思想政治工作，加强学校的精神文明建设，提高党员的素质，更好地发挥党员的先锋模范带头作用。四是群团工作领导权。党的学校基层组织有权领导教职工代表会议、共青团、少先队、学生会等群众团体的工作，支持他们独立开展工作，充分发挥他们在学校中的作用。五是其他职权。党的学校基层组织有权行使党和国家授予的其他职权。⑶教职工民主参与管理第一，建立健全校务委员会制度，发挥集体领导作用。《中共中央关于教育体制改革的决定》指出：“有条件的学校要设立由校长主持的、人数不多的、有威信的校务委员会，作为审议机构。”校务会议作为审议机构可以起到发挥集体领导的作用，可以防止和克服因校长个人知识不足、经验不够、认识有限或主观武断而导致的对学校工作的决策失误。尽管校长拥有最终的决策权，但有关学校工作中的重大问题，校长在决策之前必须按规定程序提交校务会议研究审议。校务会的组成人员主要有正、副校长，正、副党支部书记，教导主任，政教主任，总务主任，工会主席，团委书记，大队辅导员以及部分教师代表等。校务会议由校长召集主持。第二，建立健全教职工代表大会制度，发扬民主管理。《中共中央关于教育体制改革的决定》明确指出：学校“要建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度，加强民主管理和民主监督”。《中华人民共和国教师法》也明确提出教师有权“对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议，通过教职工代表大会或者其他形式，参与学校的管理”。教职工代表大会的主要职责有：听取校长的工作报告，审议学校的办学方针、发展规划、年度工作报告、学年工作计划等，提出意见和建议；校长应定期向教职工代表大会报告工作，倾听代表的呼声，听取并充分尊重代表们的意见和建议。审议教职工聘任制、结构工资制、岗位责任制、教职工职业道德规范、教职工纪律要求、奖惩办法等学校重大改革方案与各种规章制度。审议有关教职工生活福利的重大事项。评议、监督包括校长在内的学校领导干部，可以提出表扬。批评和奖惩建议。接受党组织的领导，支持校长工作。国外中小学校长负责制的启示：第一，重视校长权力的合法性来源，建立清晰的权力结构。西方大多数国家中小学校长的产生分为两个步骤：公开聘任或民主选举，再由政府或教育行政部门任命。目前，我国中小学校长的产生方式主要有四种类型，即委任制、招聘制、考试制、选举制。委任制，即由上级党委在进行严格的组织考察的基础上直接任命校长。其优点是所选拔出的校长能够认真领会和坚决执行上级领导的意图，并且由于有严格的组织考察程序，对校长的思想素质状况了解和掌握得比较深入；其不足是容易把校长选拔的范围囿于上级领导人的视野之内，并容易形成裙带关系。招聘制，即通过公开发布聘任公告，公布聘任条件，面向社会公开招聘中小学校长。其优点是拓展了选拔校长的范围，可以在校内外更广阔的范围内广延贤才，并给每位竞聘者提供了公平竞争的机会；其不足是仅凭竞聘期间的考试、面试、述职答辩等方式，很难全面深刻地了解、掌握一个人的真实管理水平和素质。考试制，即通过设立有关科目的考试并以考试成绩的高低优劣来选拔校长。其优点是公开、平等、竞争、择优，有利于克服任人唯亲的现象；其不足是作为领导干部的许多内在素质如理想、信念、意志、毅力、品行、个性以及能力、智慧、胆略、魄力等，并不完全能够通过考试的方式反映出来。选举制，即通过教职工和广大人民群众公推公选的方式而产生校长。其优点是选举出来的校长能够代表民意、符合民心。其不足是：把校长的选拔范围仅仅局限在本校范围内；受选举群众的素质和选举群体的风气影响较大；受不同群体的利益和价值观念的左右与制约。鉴于每种选拔方式的利弊，可以综合采用多种方式，如招聘制与委任制结合，选举制与委任制结合，以取长补短。第二，健全校长权力运行机制。西方国家中小学校长制与委员会制相配合，注重校内权力的分散与制衡。目前，在我国由于制约校长权力的民主监督机制还不完善，容易产生校长专权专断、党组织的监督保障作用降低、教代会的民主权利萎缩等问题。因此，一是要出台专门的法律法规来规范学校基层党组织、教职工代表大会、教师工会等机构与校长负责制的关系，二是要建立健全校长责任追究机制，这种责任追究的主体不应只来自上级教育局、教育督导人员、纪律监察人员，还应来自教职工、学生、学生家长、社区以及社会各界的代表等。三是要加强公共媒体对学校办学行为的监督，尤其要以曝光形式披露和公示学校不合法的办学行为和管理行为。（二）教师聘任制1．教师聘任制含义改革开放以前，我国教师的任用实行的是计划调配制，又叫任命制，即教师由国家或地方政府统分、统配、统管、统包，教师的录用、任命、调配等都是以计划和行政的手段进行的。在这种教师人事制度之下，教师和学校之间存在依附关系，没有真正的权利和义务，教师的来源单一，教师流动不畅，教师的管理过于集中和统一，缺少灵活性和自主性，使得教师的竞争意识缺乏。改革开放以来，我国以法律形式确定了聘任制为中小学教师人事管理的基本制度。教师聘任制是聘用双方在平等自愿的基础上，用人学校或教育行政部门根据教育教学的需要设置工作岗位，聘请具有教师资格的公民担任相应教师职务的一项重要的人事管理制度。《中华人民共和国教师法》第十七条规定：“教师聘任制是指学校和教师遵循公开招聘、平等竞争、择优录用的原则，在双方法律地位平等的基础上签订合同，明确双方的权利、义务和责任，形成任职契约关系的教师任用制度。”我国教师聘任制主要由新教师的聘任制度和在岗教师的岗位聘任制度构成。2．教师聘任制特点(1)聘用关系平等在聘任制下，在法律上教师与学校之间是一种平等的劳动人事关系，教师有择岗的自由，学校也有依据聘任合同聘任和解聘教师的权利。教师聘用关系的建立基于学校和教师两个主体的自愿原则。(2)实行聘任合同制在教师招聘和入职的过程中，教师与学校在平等、自愿、公平的基础上，签订聘任合同，在合同中明确教师的权利与义务，同时也规定学校的权利与义务。聘任合同受法律保护，一旦订立协议，任何一方如果违约，就将承担相应的法律责任。(3)限定聘期教师聘任合同具有明确的聘任期限，不搞终身制。根据《中华人民共和国劳动合同法》的规定，教师与学校的劳动合同分为固定期限劳动合同、用人单位与劳动者约定无确定终止时间的无固定期限劳动合同和以完成一定工作任务为期限的劳动合同。在聘期结束时，教师可以根据自己的意愿决定是否接着与学校续约，学校也可以根据教师的工作成效决定是否续聘，这对提高教师的工作积极性，促进教师的合理流动具有重要作用。(4)遵循竞争和双向选择原则教师聘任制所坚持的基本原则是按需设岗、公开招聘、平等竞争、择优上岗、严格考核、合约管理，实行能上能下、优胜劣汰的竞争机制，遵循平等竞争和双向选择的原则，教师凭实力竞争上岗，用人单位择优聘任，在平等竞争的基础上实现双向选择。(5)聘用过程社会化、公开化与聘任制相配套，国家建立了教师资格制度。任何满足条件的公民都可以通过考试获得教师资格证，从而进入教师人才市场。学校可以面向社会招聘教师，而教师个人也不再固定为某一用人单位所有。在聘用过程中，学校要公布招聘信息，并进行公开考试或面试，保障教师入职、合同签订的公开性和透明化，以保障教师聘任的公平公正。3．教师聘任制的主要内容在一个完整的教师聘任制系统中，科学合理的岗位设置是聘任制的基础和前提，公开招聘、择优聘任是教师聘任制管理模式的核心环节，全面、公正的考核是教师聘任制实施的有效保障，按劳分配是教师聘任制健康运行的动力源泉。⑴科学设置岗位依据人事部、教育部于2003年9月颁发的《关于深化中小学人事制度改革的实施意见》，实行教师聘任制必须首先加强编制管理，规范学校机构和科学设置岗位。学校要根据所在的教育层次、地域、学校教育教学工作任务、学生数和班额、教职工工作量，合理确定教职工的编制总量和结构。国家规定，普通高中每班可配备教师3．0人；普通初中每班可配备教师2．7人；城市小学和县镇小学每班可配备教师1．8人。普通中学和小学规模在12个班以下的配备校级领导1～2人；13～23个班的配备校级领导2—3人；24～36个班的配备校级领导3人。规模在36个班以上，可酌情增加校级领导1～2人。农村初级小学(1—3年级)或分校、教学点指定1名教师负责学校工作。⑵规定任职资格我国已建立教师资格证书制度。担任不同类型、不同层次的学校的教师，需要满足基本的任职资格。《中华人民共和国教师法》第三章规定：取得幼儿园教师资格，应当具备幼儿师范学校毕业及其以上学历；取得小学教师资格，应当具备中等师范学校毕业及其以上学历；取得初级中学教师、初级职业学校文化、专业课教师资格，应当具备高等师范专科学校或者其他大学专科毕业及其以上学历；取得高级中学教师资格和中等专业学校、技工学校、职业高中文化课、专业课教师资格，应当具备高等师范院校本科或者其他大学本科毕业及其以上学历；取得中等专业学校、技工学校和职业高中学生实习指导教师资格应当具备的学历，由国务院教育行政部门规定；取得高等学校教师资格，应当具备研究生或者大学本科毕业学历；取得成人教育教师资格，应当按照成人教育的层次、类别，分别具备高等、中等学校毕业及其以上学历。不具备本法规定的教师资格学历的公民，申请获取教师资格，必须通过国家教师资格考试。学校应该在教师法规定的基础上，从本校教育、教学、科研任务的实际情况和工作特点出发，通过学校工作岗位分析和任务描述，制订岗位职责说明书，提出岗位承担者需要具备哪些方面的学科教学能力、教育与心理学科的理论知识和其他能力素质才能胜任该项工作，为招聘教师提供依据和标准。⑶公开招聘，择优聘任在定编定岗，明确了教师的任职资格后，学校通过发布招聘信息，面向社会招聘教师。为了保证教师招聘过程的公平、公开，学校需要建立由领导班子和校外专家参加的学校人事招聘委员会，具体负责教师招聘工作。应聘教师主要有四个来源：本校聘任合同期满的教师，教师本人愿意接着应聘担任该校教师；持有教师资格证书的师范类或非师范类大专院校毕业生，这是应聘者的主要构成部分；在其他学校任职的教师由于任职已满不再续聘或者合同未到期而解除聘约及其他原因，到某个学校应聘教师岗位；其他学校的在职教师或其他行业的从业者应聘兼职类的教师岗位。这些应聘者会根据学校岗位设置和任职条件向学校投简历。学校负责招聘的人事机构或人事委员会根据应聘者的专业、能力及其与所需求人员素质的适合程度来筛选简历，并通知简历合格者于某个时间到学校来参加考试或者面试。学校人事招聘委员会根据应聘者的能力和临场表现进行评分，择优录用。一旦录用，学校会通知应聘教师与学校签订聘用协议。教师聘任制的劳动合同应当具备以下条款：用人单位的名称、住所和法定代表人或者主要负责人；劳动者的姓名、住址和居民身份证或者其他有效身份证件号码；聘用合同期限；工作内容和工作地点；工作时间和休息休假；劳动报酬；社会保险；劳动保护、劳动条件和职业危害防护；法律、法规规定应当纳入劳动合同的其他事项。此外，教师劳动聘用合同中还可以包括用人单位与劳动者可以约定试用期、培训、保守秘密、补充保险和福利待遇等其他事项。⑷教师任用管理教师入职后，对于教师的任用管理主要包括试用、绩效考核、薪酬和培训等。试用期主要是针对新教师而设立的管理制度，主要是看新教师能否胜任教学工作。试用期一般是半年，试用合格即转为正式录用。在教师工作过程中，学校会依据教师聘用协议规定的教师承担的职责如学科教学工作、班主任工作、科研工作的成效进行考核与评价。考核的方法有检查备课情况、进班听课、评价教学成果、对科研成果进行评审等。考核方式有教师自评、学生评价、同事评价、家长评价等。教师考核的结果与教师的薪酬、晋升、续聘、解聘等挂钩。对教师进行在岗培训是教师职后教育的重要内容。学校通过外请专家或派教师进入高等院校学习的方式对教师进行培训，不少学校还将教师是否参加过相应级别或某类内容的