公路应急处置保障体系

中国公路交通应急保障体系建设

的相关问题各位公路同行，女士们、先生们：大家好！非常高兴能有机会来到宝岛台湾，参加由海峡两岸公路科技工作者共同参与的“海峡两岸公路应急保障技术交流会”。对于台湾中华道路协会对会议的认真筹备以及对中国公路学会代表团的热情接待表示衷心地感谢！借此机会，我代表中国公路学会向各位专家、来宾和同行介绍大陆公路交通应急保障体系建设的有关问题。一、大陆公路与应急保障体系的建设近30年来，中国大陆的公路交通取得了长足发展，截至2010年底，公路网总里程达到400万公里，其中高速公路通车里程达到7.4万公里，农村公路通车里程达到345万公里，还建成了一批世界级的桥梁、隧道工程。公路交通基础设施的发展，促进了经济繁荣和社会进步。与此同时，依法保障公路完好、安全和畅通的任务也日益繁重，尤其是近年来大陆部分地区发生地震、泥石流、冰冻雨雪灾害等突发事件，使得公路抢通保畅，保护公众生命财产安全的任务更为突出。由于历史原因，大陆公路界对公路应急保障的性质、功能、作用和社会效益等问题认识不到位，出现一些不足：一是应急预案体系可操作性不足。虽然许多公路部门制定了应急预案和专项预案，但总体上看，尚未形成完善系统的应急预案体系。而且许多预案总体上原则要求多，可操作性不强。二是应急补偿机制不健全，资金拨付不及时。由于缺乏了解和实际经验，在预算中对应急补偿专项资金定位不准，也没有临时解决应急经费的预案，制约了应急保障长效机制的建立。三是应急保障基础薄弱，保障能力有待加强。公路应急管理和专业技术人才匮乏，现有应急运力缺乏长效保障机制，应急后勤保障能和通讯信息保障有待加强。四是应急管理尚未常态化，管理体制不健全。各地的应急管理机构缺乏统一指挥，难以做到协调有序、运转高效。突出表现为不同部门及省际间协调不畅，信息沟通不准确不及时。五是应急科技投入不足，管理水平有待提高。二、公路应急体系的重要进展随着公路在国民经济、社会发展、公众出行以及国家安全等方面的基础性作用日益增强。加快建立高效集中、协调有力的公路应急管理体系，是提升公路应对突发事件和风险能力的现实需要，也是提高公路网运行效率和服务水平的迫切需求，更是保证经济社会发展正常运转的根本要求。为解决这一问题，中国大陆的公路交通主管部门通过艰苦的努力，在公路应急处置与保障体系建设在法律上实现了重大突破。3月7日，中华人民共和国国务院第593号令颁布的《公路安全保护条例》将于7月1日起施行。《条例》从五个方面构建了公路安全保护法律制度，其中一项就是明确要求建立健全公路突发事件应对机制。《条例》针对公路突发事件的应对做出了全面规定，包括建立制定公路突发事件应急预案、建立应急物质储备保障制度、将武警交通部队纳入应急力量以及在公路突发事件发生后交通运输主管部门的相关应对等都进行了明确规定。这些内容是在总结近年来有关单位应对雨雪冰冻灾害、地震、泥石流等公路突发事件成功经验的基础上做出的，具有较强的可操作性。从今年开始的中国大陆“十二五”期间，中国的机动化水平将进一步提升，交通流量将进一步增大，在当前极端恶劣天气层出不穷的背景下，公共安全和应急管理工作面临的形势更加严峻，对交通运输安全应急反应能力提出了更高要求。为此充分发挥《条例》的影响和作用，坚持预防与应急并重、常态与非常态结合的原则，建立健全应急管理组织体系，完善应急预案，加强应急队伍建设，切实提高交通运输安全和应急保障能力，建立公路应急处置与保障的长效体系与机制意义深远。在交通运输部制定的《交通运输“十二五”发展规划》中也明确指出，“十二五”规划的核心任务是“着力调整交通结构、拓展服务功能、提高发展质量、提升服务水平”。基本原则之一就包括：把保障安全作为重要前提，坚持安全发展。牢固树立“安全第一”的思想，努力提高安全保障能力，强化安全监督管理，切实加强预防预警和应急处置体系建设，为经济社会发展提供安全可靠的运输服务，实现公路交通的安全发展。三、公路应急体系建设的要素中国公路学会作为中国大陆最大的公路学会团体，致力于基础设施建设技术方面的工作，随着公众对公路服务能力提出更高的要求，学会今年以来开始关注包括公路应急体系建设及相关技术在内的“软”课题研究。在大陆，各省公路养护的体制虽然不尽相同，在养护体制不断深化改革和养护市场化的大背景下，对于国省干线来说，尽管养护工作特别是应急处置面临诸多困难，但毕竟有多年的积累，国省干线还基本保留着一支平时负责日常维护保养、急时抗灾抢险的骨干队伍。但对于高速公路，情况有很大不同。大陆的高速公路由于投资多元化，造成了建设和管理体制的多元化，加之道路安全管理与运营管理主体间的分离，高速公路应急处置体系建设的问题显得更加突出。由于高速公路在技术、安全等级，特别是运营监控、服务等方面相比于国省干线具有一定的优势，高速公路的应急体系建设与国省干线公路又有不同的特点。中国公路学会启动的应急体系的研究目前还处于起步阶段，但也取得一些初步的成果。下面我谈一些体会。针对高速公路的运营管理特点，建设以省级高速公路应急管理体系为基础，全面加强组织体系、运行机制和应急能力建设非常重要。1、加强应急组织体系建设。在目前公路管理与应急处置机构初步建立的基础上，应该注意到，高速公路的应急处置不仅涉及公路交通部门一家，一般还会涉及公安、医疗、消防、清障及其他部门和单位。据统计，2010年，全国共接报道路交通事故390.62万起，同比上升35.9%;其中，高速事故及死亡人数同比分别上升5.2%和4%,而阴雨雪雾天气条件下高速公路事故上升，造成的死亡人数同比上升10%。另据研究，我国高速公路平均每百公里死亡人数为普通公路的4〜5倍，而发达国家高速公路死亡事故仅为普通公路的1/3〜1/2。这必须引起我们足够的重视，技术等级、安全系数最高的高速公路造成的人员损害高过普通公路四五倍，说明高速公路的管理更加任重道远。高速公路紧急事件发生后，多个部门会有不同的理解，必然按本部门的工作要求采取措施，他们的工作互相作用，相辅相成，如果出现“短板”，就会影响整个应急行动。因此，高速公路的应急体系建设中，横向部门间的协调联动、统一步调显得尤其重要。多年的实践告诉我们，多部门临时性的协商协调和指挥调度机构，缺乏制度规范和硬性的约束，组织松散，缺乏有效的监管，工作协调的成本高，应急反应的时效差。特别是在省际间、高速与国省道连接点，甚至于因为协调不力会把小事件拖成大事件。为此，切实建立起“平急结合，部门协调，监管得力，处置有效”的应急组织体系，是做好高速公路应急处置与保障工作的前提。2、强化应急运行机制建设。建立和完善多层次应急运行机制是高速公路应急管理的基础。应急运行机制包括很多方面：预警与预测机制，决策机制，信息采集、报送、通报及发布机制，物资储备及调度机制，部门联动机制，培训及演练机制等等方面，这些机制建立的好坏，都关系到应急保障工作的成败。其中，预警与预测机制与信息报关系密切、通报及发布机制特别重要。高速公路发生的事件，单独的交通事故虽然难以预测，但是可以通过加强管理进行预防；大的地震等自然灾害现在还不具备临期预报的能力，目前也只能依托现有的预案和体系，在事发后进行应急处置。但冰雨雪雾等恶劣天气以及泥石流、塌方等灾害，现在都有一定的预报监测手段。不论是从为行车人服务的角度出发，还是从节约经济和社会成本的角度出发，强化预警与预测机制，都是我们必须做好的。从大量常规的应急事件来看，强化预警与预测机制，是使应急处置由“事后处置”向“全过程处置”转变的前提，是做好行业服务的必由之路，也是民众出行必然的需求。必须增强主动性、整体性、计划性，以动态的观点、从应急事件的“全生命发展周期”出发，建立从前期预防到后期评估的全过程管理。特别是要做好预警和预测环节，将突发事件所造成的损失减至最低限度，甚至消弭于萌芽状态。这种转变符合灾害经济学中的“十分之一”法则，即在灾前投入“一分”资金用于灾害的防范，通过降低灾难发生的概率或者避免灾难的发生，可以降低“十分”的损失。突发事件的根源在于各种各样的风险，必须从根本上防止和减少风险源以及致灾因子的产生，满足风险管理工作“超前预防”的目的。做好预警和预测工作，从根本上减少突发事件发生的根源，最符合现代化管理的要求，也最符合群众的需求。同时，信息采集、报送、通报及发布机制也十分重要，它是预警和预测以及决策机制能否高效正常运行的物质基础，也必须得到应有的重视。此外，要做好应急保障各环节的评估和总结，不断积累经验，提升应急处置的能力。3、着力提高应急保障能力。应急能力建设是满足和保证有效应对突发事件和恶劣天气下高速公路指挥和调度的必要手段、技术支撑和重要力量，主要包括三个方面：一是应急平台建设。在这个平台中，应急平台信息采集是关键。要尽快制定相关配套制度与标准，将包括视频监控、交通气象检测、交通量检测等在内的信息采集系统建设，作为高速公路建设的重要内容给予高度重视。二是应急队伍建设。国家级应急抢险保通队伍，由武警交通部队作为国家交通应急抢险救援的专业与突击力量。地方应急抢险保通队伍由高速公路养护管理部门、路政管理部门、养护工程企业和大型公路运输企业组建。三是物资设备和资金保障。根据高速公路的分布情况，按照服务范围的要求，确保资金投入，在部分省建立国家交通应急物资储备中心，储备公路抢通物资、机械设备、防护器材、救援车辆等。省级交通应急物资储备点，由省级交通主管部门，根据辖区内高速公路突发事件发生的种类和特点，进行合理布局、统筹规划。同时，充分利用现有高速公路的运营监控系统，加强高速公路突发事件技术支撑体系建设，重点加强防灾抗灾和应急抢修技术、智能化应急网络指挥通信技术装备、辅助决策技术装备、特种应急抢险技术装备的研制工作，提高处置重大高速公路突发事件的决策水平。四、中国公路学会的有关情况中国公路学会成立于1978年8月，是交通运输行业成立最早的社团，是中国科协的组成部分，挂靠交通运输部。目前，中国公路学会设有道路工程、桥梁与结构工程、汽车运输、筑路机械工程、交通工程、客车、公路工程地质、计算机应用、隧道工程、公路规划、高速公路运营管理、环境与可持续发展、公路养护与管理等13个分会，以及专家委员会、青年专家委员会、高速公路服务区工作委员会公路网络联盟等工作机构。目前全国31个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团都建立了公路学会，全国85%以上的地市也都建立了公路学会组织。目前，中国公路学会拥有团体会员1800多个，个人会员近7.2万名，是大陆交通运输行业最大的社团。中国公路学会成立30多年以来，围绕学术交流、技术咨询、科普教育、期刊出版以及国际地区间交流与合作等方面，做了许多工作。每年评出的“中国公路学会科学技术奖”，是公路科技领域最重要的奖项；每两年举办一届的“全国公路科技创新高层论坛”，成为行业有影响的学术交流盛会