政府购买服务的现状与发展

政府购买服务的现状与发展

一、关于政府购买基本公共服务的改革不发现问题政府购买服务作为“货物运输”，起源于20世纪西方国家的社会福利体制改革。它在20世纪90年代进入中国。它是中国政府公共服务改革的主要目标之一。1995年,上海浦东新区兴建罗山市民休闲中心,通过协商方式委托上海基督教青年会对休闲中心进行管理,改变了传统的社区管理模式,这是我国内地在政府购买服务领域首次进行的实践性探索。之后国内其他城市陆续进行了试点,政府购买服务的范围不断扩大。当前医疗、养老、就业等民生问题日益突出,原有的服务提供模式使政府既是公共服务的提供者,又是服务过程的监督者,政府提供公共服务不仅成本高、效果差,而且政府的财政负担日益加重。政府购买服务就是将服务提供从包办模式转变为协作模式,让市场机制介入服务,让社会力量参与到多样化的服务,从而使政府的职能转变为政策的制定者、购买者和服务实施的监督者,这样既可以实现政府职能的转变,降低政府财政成本,节约有限的财政资源,又能促进社会组织的发展和提高政府的财政支出效率。然而,政府购买服务的改革不可能一蹴而就,其受制于政府职能转变的到位、市场机制的完善以及相关技术手段的支撑等因素,诸如购买服务的范围界定、支出效率的评估、监督体系的完备以及相关法律和制度的建立等,均是今后迫切需要解决的问题。本文以政府购买服务的财政支出效率评价为研究出发点,采用数据包络分析的方法,试图在评价现行地方政府购买服务的财政支出效率基础上,提出改进政府购买服务效率的措施及建议。二、国家购买服务的成本效率评估方法的选择(一)dea模型的建立数据包络分析(简称DEA)是由美国著名的运筹学家A.Charnes和W.W.Cooper等学者以相对效率概念为基础发展起来的一种效率评价方法。该方法以相对效率概念为基础,以凸分析和线性规划为工具,应用数学规划模型计算比较决策单元间的相对有效性,进而对决策单元作出评价。本文选用DEA中的BCC模型对政府购买服务的财政支出效率进行实证分析。BCC模型的前提条件是规模收益可变。假设某个DMU在一项生产活动中输入向量x=(x1,x2,…,xn),输出向量y=(y1,y2,…,yn)。设有n个DMUj(1≤j≤n),则对应的输入输出向量分别为:每个决策单元的DMUj都有相应的效率评价指数:hj的取值范围是0≤hj≤1。hj值越大,表明DMU效率越高。根据上面描述,构造出BCC模型如下:下面是引入松弛变量s+和剩余变量s-后的BCC模型的包络形式:其中z0为任意数,m是输入变量的数量,s是输出变量的数量。BBC模型下的模型收益有三种:(1)当θ*=1时,表示DMU规模报酬不变。(二)dea模型中的多输入—选择DEA方法的理由。效率评价是现代公共财政管理主要研究工具之一,常见的效率评价方法很多,诸如360度效率评价方法、数据包络分析、平衡计分卡方法、层次分析法等。政府购买服务的财政支出效率评价涉及多个指标,输入指标包括政府每年购买服务资金投入,输出指标包括政府购买服务项目数量、服务人员数量、服务满意度等。因此,财政支出效率评价属于多输入—多输出综合性评价问题。与其他效率评价模型相比,DEA对于评价复杂系统的多输入—多输出分析具有独到之处。应用DEA建立模型前无须对数据进行无量纲化处理,也不需要确定投入产出的具体表达形式。同时,DEA方法无须设定权重值,权重值是根据决策单元输入输出的实际数据自动形成最优。近些年DEA方法被广泛的运用在各个领域的效率评价中,如政府、银行、铁路运营等。三、全面推进阶段2013年至今。在市2011年合肥市政府购买居家养老服务开始试点,2013年正式被列为合肥市政府的实施项目,在纳入政府财政预算的同时,在全市范围内进行全面推进。居家养老服务实行以社区为依托,为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务。(一)设计居社区政府购买社区养老服务的输出指标根据BCC模型的要求,构建政府购买服务的财政支出效率评价指标体系需要设定科学的输入指标和输出指标。本文选取政府购买居家养老服务的财政支出作为输入指标,输出指标设定为3个,包括居家养老服务项目的数量、享受服务人员数量和服务满意度。所谓政府购买居家养老服务财政支出,是指政府每年在购买居家养老服务上给社区投入的资金,以“元”计量;服务项目的数量是指社区提供居家养老服务项目的数量,以“个”计量;享受服务人员数量是指社区享受居家养老服务的人员数量,以“人”计量;服务满意度是指享受居家养老服务人员根据《合肥市居家养老服务中心(站)规范化建设考评办法及标准》对服务质量打分的分数,采用1~100分计。(二)样本数据的选择本文选取2012年和2013年合肥市曙光、城南、友谊和兰亭等4个社区的政府购买居家养老服务的指标数据作为样本数据,具体数据见表1。(三)确认分析1.技术效率分析按照设定的指标和相关数据,运用DEAP2.1软件中产出导向型的BCC模型计算合肥市4个社区政府购买居家养老服务财政支出的相对效率,即为综合效率。在变动规模报酬条件下,综合效率可细化为技术效率和规模效率,即在决策单元不具备最优综合效率时,可从技术效率和规模效率进行分析,综合效率等于规模效率与技术效率的乘积。其中,技术效率表明决策单元在现有的技术水平上投入能否得到有效运用;规模效率表明决策单元的生产率能否达到最优,生产率是产出增长率与投入增长率的比值,由此计算得出的结果及排名见表2。从综合效率看,2012年仅城南社区综合效率是1,表明该社区政府购买居家养老服务财政支出效率有效,而曙光、友谊和兰亭社区综合效率均低于1,表明财政支出无效;2013年曙光和兰亭社区政府购买居家养老服务财政支出效率得到提升,综合效率是1,而城南和友谊社区财政支出效率下降。从技术效率看,2012年曙光和城南社区技术效率为1,表明社区的投入要素都得到有效的运用,而友谊和兰亭社区的技术效率均低于1,表明社区投入要素未充分利用;2013年仅友谊社区技术效率低于1,其余3个社区投入要素均实现产出最大化。四、扩大政府购买基本公共服务,提高服务的满意度基于上述,通过对合肥市曙光、城南、友谊和兰亭4个社区政府购买服务的效率进行比较分析,不难看出政府购买服务的项目规模收益、项目数量、享受服务人员数量以及服务满意度等是影响政府购买服务财政支出效率的重要因素。因此,提高地方政府购买服务的财政支出效率应考虑并力求做到以下几个方面。第一,地方政府购买服务的财政支出需充分考虑到服务项目的规模收益。对于规模收益递减的服务项目,政府需调整财政支出结构来消除效率损失,对于规模收益递增的服务项目,政府需进一步增加财政支出来改善效率。第二,地方政府购买服务应尽量扩大服务购买范围、增加享受服务人员数量。当前我国地方政府购买服务涉及养老、残疾人服务、医疗卫生、教育、社区服务等公共服务,存在数量少、购买规模小、购买领域狭窄的问题,因此扩大服务购买范围、增加享受服务人员数量是提升我国地方政府购买服务财政支出效率的重要途径。第三,地方政府购买服务应充分考虑服务的满意度。服务满意度不仅是衡量和提升政府购买服务财政支出效率的重要指标,而且与人民生活息息相关。在政府购买服务的过程中,让民众对财政资金的投入、组织机构、服务队伍、服务质量以及制度的建设等实施情况进行打分,既有利于实现公共服务市场化,又有利于打破长期以来政府在公共服务供给中的垄断地位,从而提高政府购买服务的效率。(2)当θ*<1,且时,表示DMU规模报酬递减。(3)当θ*>1,且时,表示DMU规模报酬递增。从规模效率看,2012年,仅城南社区规模效率是1,即规模效应不变,而曙光、友谊和兰亭社区的规模效应递减,这说明这3个社区都未处于最优规模效应,即产出增长率小于投入增长率;2013年,曙光和兰亭社区规模效率升高至1,而城南和友谊社区的规模效应递减,即城南和兰亭社区未实现最优规模效应。2.投入和产出问题DEA效率评价结果不仅可判断决策单元是否有效,而且可以对无效决策单元的效率改进提供依据,主要方法是利用无效决策单元的松弛变量进行数据分析,松弛变量包括投入冗余和产出不足两部分。表3和表4分别是针对2013年城南和友谊两个社区的效率改进数据,表中分别给出4个指标的最优数据,即DEA有效数据。从表3和表4可以看出,城南和友谊两个社区政府购买居家服务财政支出效率未达到最优,存在效率改进的必要。从投入方面看,与2012年相比,城南和友谊社区2013年在居家养老服务项目上得到的政府财政资金投入都有大幅度的提升,城南社区得到的财政资金增加14万元,友谊社区得到的财政资金增加10万多元。从表3和表4可以看出,2013年城南和友谊社区的财政支出不存在投入冗余问题,即财政投入效率最优。政府在加大资金购买居家养老服务的同时,应考虑到服务的规模收益,合理安排资金分配结构,提高政府财政支出的效率水平。从产出方面看,与2012年相比,城南和友谊社区2013年在