高考移民现象的法律分析

高考移民现象的法律分析

高考移民主要是指受过高等教育的高中生从通知分数高、筛选率低的地区转移到通知分数低、筛选率高的地区。目前，这种现象在全国多个地方出现，引起的社会反响越来越大。笔者认为，对高考移民问题，应该深刻分析其产生的内在原因，从保护学生的合法权益与促进学生终身发展的角度，慎重对待。全国各地的入学机会均有所偏低我国高考的招生考试政策规定，考生在其户口所在地报名和参加考试，在报考地被录取。高校录取时采取分省定额、分别划线的办法进行录取。各省录取定额不是以考生数量按比例分配，而是按各省高教资源状况，以及优先照顾城市考生、教育欠发达地区考生为准则。全国各地的高考录取分数线差距很大，以2004年全国高考部分省市文科重点录取分数线为例：北京474分，青海478分，上海505分，新疆538分；而山东600分，河南599分，江西583分。这种录取方式造成了各地考生事实上的入学机会不均等。因此一部分家长采取了移民的手段来改变自己孩子在高考竞争中的不利局面。高考移民呈现出“两头流”的趋势：一方面是大量流向新疆、宁夏、青海、内蒙古等教育欠发达地区，一方面是少量流向北京、上海等录取率较高的教育发达地区。我国现行立法规范对受教育权的救济《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国教育法》赋予了我国公民平等的受教育权。所谓受教育权的平等一般是指三个层面的平等，即入学机会的平等（或称受教育机会平等）、学业成就的平等和受教育后的就业机会平等。其中入学机会平等，在这三个层面又是最基本的平等，是其他两个层面的平等的起点和前提。而现行的高考录取政策导致了考生之间入学机会事实上的不平等。考生受教育权受到了教育行政主管部门公权利的侵害。没有救济的权利不是真正的权利。权利的救济有两种途径，一种是自力救济，另一种是公力救济。公力救济一般是指法律救济。我国法律救济的途径和形式主要有行政救济和民事救济两种。行政救济主要包括行政复议制度和行政诉讼制度。民事救济主要指民事诉讼制度。在教育领域内，还有两类特殊的法律救济制度，它们分别是教师申诉制度和学生申诉制度。公民受教育权的实现离不开国家的保障，因而与国家公权利有密切联系。假使公民的受教育权利受到公权利的侵害，依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，侵害受教育权利的行为并不是可诉行为，学生只能就涉及人身、财产权的侵权行为提起诉讼，而受教育权利不同于人身权、财产权。我国对受教育权利的程序法保障落后于实体法。《中华人民共和国教育法》确立了学生申诉制度，但学生申诉制度仅在《中华人民共和国教育法》中简略地进行了规定，并没有法规或规章进行进一步的具体细化。比如：没有专门负责受理学生申诉的机构和人员，没有时效规定，学生申诉制度的性质、地位不明确。学生无法进行有效申诉。因此，考生在自己的受教育权受到公权利的侵犯时，很难通过公力救济的途径维护自己的合法权益。于是，很多考生及其家长选择了自力救济的方式，把户籍迁移到录取分数线较低的地区，以获得平等的入学机会。移民考生的户籍迁移权利在本质上是行为的限度，在一定范围内，权利人有充分的自由，可实施任何行为，法律对此给予充分的保障。反之，权利人就要被追究责任。考生把自己的户籍迁移到录取分数线较低的地区，是否要承担法律责任，关键在于其行为是否超出法律的界限。1.考生迁移户籍的行为符合我国户籍登记和管理制度的，无论考生主观动机如何，迁户时间早晚，考生都不应承担法律责任。根据《中华人民共和国户口登记条例》、《国务院批转公安部关于处理户口迁移规定的通知》，在我国一般只有在以下几种情况下才可以申请办理户口迁移入户：夫妻投靠入户，父母投靠子女入户，子女投靠父母入户，学生入学、毕业分配入户，录用公务员、招收职工及公务员、职工工作调动入户，收养小孩入户。移民考生的户口迁移如果属于上述情形，则不违法。所以像某些省市作出的“凡以升学为目的、由外省迁入××投亲靠友落户或户口空挂的……无论户口转入时间长短，一律不允许在××报考”，以及某些省市要求考生不仅户口要在当地，而且高中阶段要在当地上学或者至少有两年是在当地高中上学等规定，对于有合法理由和通过合法途径、程序办理户口迁移的考生而言，都是不公平的。户籍迁入地政府应该保障这些考生参加高考的权利，而不是剥夺其权利。2.考生的户籍迁移是通过家长购房入户、投资入户、人才入户等手段实现的，户籍迁入地政府应该信守承诺，给予考生平等的受教育权，否则政府应该承担违约责任。在我国，户口不仅仅有户政管理的功能，还附带教育、医疗方面的功能。很多地方为了吸引人才、引进资金而出台了很多相关政策，降低户口的准入条件，推出了购房入户、投资入户、对当地急需的人才放宽入户限制等优惠政策。响应这些政策的人或购房或投资，给自己的子女拿到了入户的名额指标，希望孩子能享受到在当地高考的待遇。这些人事实上已经和当地政府形成了一种合同关系。但到后来，有些地区对这些通过正当程序、拥有合法身份的考生，与其他的非法迁移户口的考生一样，都不许其报考，或者限制其报考的院校。在这种情况下，该承担责任的不是考生，而是政府。3.考生如果没有合法迁户理由，不通过正当程序办理户口迁移（也就是所谓的“搭桥户”、“空挂户”等），则应承担法律责任。但从考生的长远利益和保护青少年学生的角度出发，各地政府对移民考生采取处罚措施时，应适当减轻、减免其责任。根据《中华人民共和国教育行政处罚暂行办法》第十四条规定：参加国家教育考试的考生，以虚假或伪造、涂改有关材料及其他欺诈手段取得考试资格的，由教育行政主管部门宣布考试无效；已经被录取或取得学籍的，由教育行政部门责令学校退回招收的学员。各地针对高考移民所采取的处罚措施，一般有以下几种：(1)取消该考生当年的报考资格。(2)在报纸上公布清查出来的移民考生的姓名。(3)将考生打回原籍，考生户口所在地的教育行政部门也不让其报考，或者由于错过了报考时间，所以事实上剥夺了移民考生的报考权。(4)对已被高校录取而后被查出来的移民考生，取消其录取资格。很多移民考生都是未满18岁的未成年人，根据《中华人民共和国未成年人保护法》第三十八条规定，对违法犯罪的未成年人，应实行教育、感化、挽救的方针，坚持教育为主、惩罚为辅的原则。对未成年人的违法行为应该从轻处理，对违法情节特别轻微的，应该免去其法律责任。政府在对高考移民进行封堵时不仅要考虑当前政策的需要，更要考虑宪政与法治的要求，保障社会各阶层、各群体的利益。行政主体不得恣意而为，不可随意牺牲一部分人的利益来保护另一部分人的利益。各地对高考移民作出处罚的具体行政行为，往往会导致移民考生参加高考的权利被剥夺，甚至还会侵犯移民考生的其他民事权利，如隐私权等。教育行政部门在采取惩罚措施时，应有一些补救措施，比如：和考生户口所在地，或者上级主管部门协调好，让被取消报考资格的考生能回原户口所在地报名，对错过报名时间的考生，也要尽量采取一些补救措施，让其能顺利参加高考。4.对为考生非法迁移户籍创造条件、提供便利的国家机关工作人员及其他个人和组织