中国撤县建区的新探索宁波芸水城建区模式实证研究2002-2012

中国撤县建区的新探索宁波芸水城建区模式实证研究2002-2012

众所周知，该县是中国行政部门最古老、最稳定的一级行政部门。然而，在过去30年的改革中，中国的市政当局数量几乎减少了三分之一。这一变化除了地区层面的改革外，最突出的是废除市政当局和建立区。改革以来尤其是20世纪90年代之后,为了加快城市发展,优化城乡发展格局,我国150多个城市进行撤县建区(含县级市改区),浙江省地级市和副省级市共11个,其中就有8个城市进行了撤县建区,现今又有不少大中城市正在酝酿之中。然而,撤县建区往往面临着体制摩擦、发展断裂、假性城市化等风险,有的城市埋下了发展的隐患,有的甚至引发严重冲突。实际上,撤县建区并不仅仅是区划的调整,更是相关城乡体制的深刻变革,有关的探索亟待深入。当前的研究学术界主要运用再领域化、RS分析、合成控制法等分析区划调整的空间与经济等效应,但聚焦成功范例的经验分析仍不多见。浙江宁波鄞州区以撤县建区为契机,历经10年探索,现今的发展令人瞩目,综合实力跃居全国县(市、区)第11位,在浙江省名列前茅。宁波大学程刚教授主编的《中国撤县建区的新探索:宁波鄞州模式实证研究(2002-2012)》对这一成功范例进行系统深入的剖析,构成本研究的重要研究基础。一、宁波推进县域体制改革面临的主要发展难题近代以前,我国行政区划以城乡合治为基本特征,传统大城市通常是分域治理,例如,唐代长安城分属万年县和长安县,明清北京城分属大兴县和宛平县。晚清《城镇乡地方自治章程》的颁布,萌生了现代市制,民国是我国现代市制的奠立期,往往采用在县的中心治所地区切块设市的方式,使城市建制从城乡合治区域中“脱域”,从而形成市域被周边县域所包围的“蛋黄结构”。建国后,这一政区格局非但没有破解,反而经历两轮的强化,第一轮强化是在“大跃进”时期,不少大中城市为了确保城市农副产品供应,纷纷设立“郊区”建制,导致郊区围绕市区的“蛋黄结构”形成,厦门、无锡、济南等城市甚至还形成了“市区—郊区—郊县”的“双重蛋黄结构”;第二轮强化是90年代,部分郊县改为县级市,形成“市区—郊区—郊市”的格局(见图1)。这一政区格局引发了城乡发展进程中市区空间拓展与资源配置受阻,市与县的行政中心同在老城区难以带动县域发展以及市县分割等诸多问题。宁波市自鄞县析置而出,宁波—鄞县形成典型的郊县环绕市区的“蛋黄结构”,面临突出的发展难题:一是城市空间战略拓展的约束。改革初期,宁波以“建设现代化港口城市”为主导战略,当时主要是与北仑港相关的北部滨海郊县与市区的体制矛盾,至于南部鄞县与市区的体制问题并不突出;进入新世纪,国务院批复的《宁波城市总体规划》将宁波定位为“现代化国际港口城市,国家历史文化名城,长三角南翼经济中心”,对宁波城市人口规模、经济规模乃至整个城市发展能级等提出了更高的要求。2000年初长三角的主要城市除上海以外,杭州、苏州、无锡、南京等市区面积都小于或相当于宁波,但2001年不少城市进行区县调整之后,宁波市区面积规模明显偏小,而这恰恰严重约束了宁波新一轮发展(表1)。二是城乡统筹深化发展的障碍。在撤县建区之前,宁波已将鄞县靠近市区的11个镇以及东钱湖风景名胜区等纳入市域总体规划,鄞县中心区(后改名为新城区)也积极发展成为“鄞县经济发展的新生长点和宁波市区的副中心”。但这一城乡统筹进程却遭遇市区与鄞县的体制障碍,一方面是管理交叉和缺位,区县规划编制主体不同,市区为建设局和城管局,而鄞县则是交通局,导致市县路网贯通性较差;另一方面是体制分立和冲突,在道路修建、供电供水、邮政通讯、居民住宅、文教卫体设施配套等方面实行两套体制两套标准,极易产生矛盾。三是鄞县自身进一步发展的瓶颈。从综合实力看,2001年鄞县在全国百强县中排名16位;从空间形态看,鄞县与宁波市区的基础建设等已逐步连成一体;从人口和产业看,宁波非农就业人口占总人口46%,二三产占比均已经过了设区标准。鄞县体制成为地方进一步发展的瓶颈所在,亟待进行区县体制改革。面对“蛋黄结构”这一全国性的政区难题,我国城市主要以三种模式来推进区县政区调整:模式一是划入型,即将郊区(县)部分乡镇划入原市辖区,其他地域成立新的市辖区,这种模式可见于苏州、无锡、常州、洛阳、合肥、蚌埠等城市。模式二是析出型,即在县和区中析出部分乡镇设立市辖区,如福建省泉州市2000年析惠安县5镇置泉港区,等等;模式三是整体型,即整县改区或多区多县合并,如上海市80年代末将宝山县与吴淞区合并设立宝山区,等等。根据以往的经验,宁波鄞县似乎可以采用划入型模式破解“蛋黄结构”,将邻近市区部分地域划出,其余仍为鄞县,从而构成市辖区向外放射的空间格局。然而,由于鄞县历史悠久,在宁波人尤其是广大鄞县干部群众的心目中,“宁波即鄞县”的观念根深蒂固,对保持鄞县行政区划完整性的愿望十分强烈,若强行拆分,广大干部群众在感情上难以接受。因此,保留“鄞”字,由鄞县整建制改为鄞州区。不仅如此,宁波市正是从鄞县析置而出(见图2),自1927年宁波建市以来,经历了三轮“撤建”:第一轮,1927年宁波建市,鄞县与宁波皆省辖,但仅4年之后就撤宁波市,并入鄞县;第二轮,1949年宁波解放,宁波从鄞县析出设市,1958年鄞县建制撤销,划归宁波市,但宁波带动能力不强,将城市架子拉得过大,脱离当时的发展实际;第三轮,1961年鄞县建制恢复,从宁波市划出,归宁波专区管辖,1983年市管县后,鄞县由宁波市辖。历史上撤建的得失,让当时的人们仍心存顾虑,而宁波鄞县撤县建区正在这样的背景下登场。二、推动区域协调发展,激发内生活力市辖县体制如何向市辖区体制的转变是撤县建区面临的首要问题。一般说来,县体制相对于区体制更具有自主性,而撤县建区之后往往使原有的自主性有所削弱,但过于偏向市层面的统辖会直接影响区的积极性乃至自主能力,而过于偏向区层面又会影响市的权威性乃至统筹能力,故而市的统辖与区的自主之间的两难,存在着“体制摩擦”的风险。例如,镇江丹徒区撤县建区后,过于偏向市而导致区级规划部门形同虚设,之后改设的规划分局工作接管不力。常州武进撤县建区后强调原体制“五不变”,过于偏向区,致使郊区与中心城区的实质性融合迟迟难以形成。显然,过于偏向市或是过于偏向区,都难以实现体制的顺利转变。宁波鄞州撤县建区之初,鄞州在财政、规划、公安、户籍、房改、土地征用、房屋拆迁乃至机动车管理等管理体制和权限保持县体制不变,具有较强的自主性,但一味地在撤县建区后保留原有县的体制,无异于只是名义上的撤建。宁波鄞州在转变方面取得成功的关键之一在于协同共进,促进中心城区带动城乡区域的协调发展。一方面是市区协同,推进共建共享。纵观全国撤县建区,很少像宁波鄞州区这样拥有大量市-区共建项目。据统计,撤县建区之前,宁波与鄞县仅有数个共建项目,撤县设区之后,这一数量提高到20多个。(1)在基础设施上,如宁波老城区与鄞州新城区的“五路一卡口”实现道路等基础设施“无缝对接”;在重大项目上,共建宁波高教园区(鄞州)图书馆、宁波(鄞州)博物馆等;在功能布局上,实现在宁波功能区总体框架下规划南部商务区、万达商贸区、高教园区等重要功能节点。另一方面是城乡协同,催化共创共富。以城乡经济社会一体化发展为导向,促进城市化与新农村建设双轮驱动,实施城乡一体的社区建设、基础设施建设、生态环境建设等,更重要的是,以教育、文化、卫生事业为重点,加快发展普及化、优质化、均衡化的公共服务制度,使得城乡协同从经济发展向民生服务深化。实际上,宁波鄞州撤县建区体制转变的成功并不仅仅在于协同共进,更在于以体制机制改革为核心,持续地有效激发内生活力。首先是市—区体制,以财政体制为例,从过渡期结束后的2005年至2009年,市、区财政实行“比例分享”体制,2010年起进一步实行分类统筹,兼顾市与区的利益关系,适当平衡负担能力,从而逐步向市辖区财政体制转换;其次是基层体制,例如,镇乡街财政提高支出基数和分成比例,使基层可用资金较快增长,调动基层积极性;按片区设立镇乡街管理所,实行最大程度的审批权限下放,为乡镇规划向精细化管理迈进提供了重要基础。鄞州根据不同阶段发展特点进行体制调适,显著增强自主发展的活力和能力。很明显,面临撤县建区后市的统辖与区的自主之间的两难,鄞州以协同共进有效地化解了体制摩擦的风险,更以体制创新激发新鄞州的活力。三、支持保障、教育,优化采用.方式来推动转型发展撤县建区的重要使命之一是推进县域发展向城区发展的转型,这意味着产业结构、生活方式等多方面的深刻转变。遗憾的是,我们不时看到的是某些“发展断裂”现象的发生:有的撤县建区后规划大面积的控制区域,不允许开展任何形式的生产建设,这使得原有的县已经批准的建设用地无法继续开发,相当部分已投入建厂的企业因而错失了发展良机;有的在撤县建区后启动大规模征地,但政府在征地补偿标准和社会保障上的调整滞后,出现了农民利益受损的现象,等等。这些“发展断裂”可能导致城市建设放缓、社会矛盾激化等诸多问题。实际上,如何成功推进县域发展向城区发展的转型,关键在于必须解决发展究竟是“为了谁,依靠谁”这一根本问题。为此,宁波鄞州紧紧抓住“人”这个最具活力也是最根本的要素,将“幸福民生40条”作为全区重要行动指南。一方面是受惠范围广泛化。从公共财政的利益归宿来看,鄞州率先推动政府财政向公共服务型转变,新增财力70%用于保障和改善民生。从帮扶促富的实际成效来看,成功建立多层次的先富带动后富,强者带动弱者的帮扶促富机制,鼓励创业先富的能人企业家和先富地区帮扶低收入人口和欠发达乡村。从社会保障的受益范围来看,由重点人群向农村人群再向其他社会群体不断拓展,首先聚焦区划调整中的重点人群,即参保经费大力向征地人群倾斜,前三年对征地人群养老保障的财政投入占当时社保总投入的75%,(2)同时,高度重视外来务工及子女教育保障问题;其次将社会保障向广大农村地区人群不断延伸;继而推进三个覆盖“养老保障、医疗保障、弱势群体生产生活保障”体系,并向残疾人、老年人等延伸,率先实现城乡养老和医疗保障制度等的全覆盖。另一方面是公共服务优质化,尤为重视教育领域。一是教育人才优化,推进“强师工程”,实行特岗津贴制度,提出教师发展优先、教师专业化发展,进一步推进教育人才高端化;二是教育布局优化,2006年起,针对新城区建设后的“空白点”以及边远地区的“薄弱点”,推进教育布局优化;三是教育保障优化,对低保家庭、孤儿等特困学生(2002年)、部分义务段山区学校的全体学生(2004年)、中小学(2006年)、职业高中(2007年)、普通高中(2008年)实行免费义务教育,在全国率先实行12年免费、优质的全覆盖的基础教育。如果说,前文所述宁波鄞州以人为本的诸多重大举措,所体现的是撤县建区的转型发展究竟“为了谁”,那么,在创新驱动中同样注重以人为本,所体现的则是转型发展究竟“依靠谁”。不仅在于环境育人,高教园区的建设与其他地区先产业后文化不同,鄞州重视环境改善,集教育、文化、旅游为一体,建设“宁波名人园”等,还在于教育育才,以教育优先发展作为有力支撑,构筑区域性人才高地,更在于人文育情,关心新鄞州人生产生活,催化外来投资者的本土化认同。由此,2004年,全国科技进步示范区评选,鄞州从36位跃居到第9位,2009年全国科技进步示范县评选中,鄞州居全国第五,浙江第二。鄞州撤县建区后,在宁波各区县快速发展中的领先地位逐渐突显,2002年鄞州GDP占宁波12.9%,2010年为15.9%。显然,宁波鄞州以人本发展支撑创新驱动,以创新驱动助推人本发展,创新驱动与人本发展相得益彰,形成良性循环态势,从而有力地推动了县域发展向城区发展的全面转型。四、优化布局、提升城市品质撤县建区后,城区体量显著增大,但对撤县建区最大的诟病恰恰就是假性城市化。破解这一风险除了要完善城乡居民社会保障和城乡一体化发展的体制机制以外,更要优化城市发展格局,促进城市体量向城市质量的转变。通常来说,撤县设区后往往先侧重于空间形态的优化,例如,江苏南京市江宁县2000年底撤县建区后,自2002年起进行七轮“撤镇设街”,形成适应城乡统筹和产业发展的放射状格局;再推进空间功能的优化,例如,上海浦东新区不仅尤为重视基层政区空间格局的优化,还深化开发区与乡镇联动、凸显功能开发。宁波鄞州撤县建区从一开始就强调空间形态优化与空间功能优化并重,并与行政区划要素的优化配置相辅相成。首先着力培育鄞州的核心区,经济重心与行政中心双重推进。早期宁波市由鄞县析置而成,鄞县行政中心仍在宁波市区,形成“市县同城”,鄞县有县无城,集聚能力不强。为此,1995年发布《关于动员全县人民齐心协力,建设鄞县中心区的决议》,全面建设鄞县的中心区(新城区),而2002年的撤县建区更成为重要契机,次年就将鄞州行政中心迁至新城区,实现经济重心与行政中心的整合,并坚持高起点规划、高标准建设、高效益经营和高效能管理,强化中心区的核心带动作用。其次着力形成开放型的区域结构,政区格局与战略布局双向互动。2003年鄞州环绕市区的3个镇撤镇设街,逐步合并外围乡镇,2008年新城区核心地区的下应街道和钟公庙街道划分放射状的4个街道,2012年其中一个街道再次一分为二,由此形成放射状的基层建制格局,有助于城区功能与规划优化等。此外,着力构建“新城区—中心镇(卫星镇)—中心村”这一梯度性的城镇体系,新城区打造成核心商贸圈、中央商务区、行政中心区、高档住宅区、高教园区和高新技术产业园区的“六大功能区”,中心镇进一步扩大职权,调动了镇乡街道发展积极性,至于中心村则强调人口、产业、居住三集中,从而更有效地推进空间形态与空间功能的双重优化。“谁更重视品质,谁就是赢家!”如果说,从形态优化到功能优化是撤县建区后地域发展的逻辑线索,那么,循此线索,不难发现,宁波鄞州在此基础上作进一步战略创新就是城市品质提升,从生产、生态为核心的发展向生产、生态、生活的协调发展不断提高。十五时期打造“创现代化强区,建生态型鄞州”,十一五时期打造“实力、生态、文化、富裕、平安”五个鄞州;十二五时期打造“三城三区”(打造现代产业之城,建设科学发展样板区;打造宜居宜业之城,建设城乡统筹示范区;打造幸福民生之城,建设全面小康率先区);2012年鄞州第十三次党代会更提出了“质量新鄞州”,推进发展质量、建设质量、文化质量、生活质量、生态质量的全面提升。品质是城市的综合能力尤其是城市精神实质的直接体现,鄞州在空间优化和功能优化的基础上,进一步从城市品质的高度探索未来的发展,这将是城区发展从体量