桑弘羊与历代王朝的财经政策

桑弘羊与历代王朝的财经政策

桑洪羊（公元前155年-公元前80年）是西汉时期著名的财务管理家。在长达20多年的时间里,他所主持或参与制定的盐铁官营等财经政策为汉武帝的文治武功奠定了雄厚的物质基础。司马迁对他的理财曾给予高度评价,称“民不益赋而天下用饶”1。孙中山先生也赞扬桑弘羊“行均输、平准之法,尽笼天下之货,卖贵买贱,以均民用,而利国家,率收国饶民足之效”2。桑弘羊的理财措施对后世影响深远。尤其盐铁官营、均输、平准和酒榷政策,自东汉以后,历代王朝大多予以仿效,乃至衍生出更多的禁榷名目。究其原因,这显然是由于桑弘羊的理财具有诱人的示范作用。如北宋苏轼“自汉以来,学者耻言商鞅、桑弘羊,而世主独甘心焉,皆阳讳其名,而阴用其实,甚者则名实皆宗之,庶几其成功3云云,对此即一语道破。另一方面,也是更重要的原因,历代王朝的财政匮乏也迫使统治者不得不采取禁榷政策。正如北宋韦骧所说:“诚以国用不足,利无所出,舍此则无能为也。故酒酤之饶,盐、铁、山泽之利,一归公家,而百姓不得操其奇赢也。晋、魏、隋、唐以来,皆沿而为法。盖后世财用浸阔,不可一日无榷也。”4根据史书记载,盐铁官营在魏晋时期曾时兴时废。总体上说,铁器以官营为主,即使允许私营,也大多限于小型的日用品5;而食盐则以私营为主,专卖的时候少。大致在建安十年(205年),曹操即推行了盐铁官营政策。当时,出生于著名盐池——安邑的卫觊通过荀向曹操建议:关中膏腴之地,顷遭荒乱,人民流入荆州者十万余家,皆企望思归。……夫盐,国之大宝也,自乱来散放,宜如旧置使者监卖,以其直益市犁牛。若有归民,以供给之。勤耕积粟,以丰殖关中。远民闻之,必日夜竞还。6结果“太祖从之,始遣谒者仆射监盐官”,并任命王修为司金中郎将7。西晋时,也实行过食盐官营政策。史载度支尚书杜预“较盐运,制课调,内以利国,外以救边”8等,晋武帝皆予采纳。东晋以后,除了个别时期,对食盐的生产和销售都主要采取私营征税的方式。以北魏为例,《通典》卷10《食货》载:宣武时,河东郡有盐池,旧立官司以收税利。先是罢之,而人有富强者专擅其用,贫弱者不得资益。延兴末,复立监司,量其贵贱,节其赋入,公私兼利。孝明即位,复罢其禁,与百姓共之。自后豪贵之家复乘势占夺,近池之人又辄障恪。神龟初,太师高阳王雍、太傅清河王怿等奏,请依先朝,禁之为便,于是复置监官以监检焉。其后更罢更立,至于永熙。自迁邺后,于沧、瀛、幽、青四州之境,傍海煮盐。……军国所资,得以周赡矣。自隋文帝开皇三年(583年)始,至唐肃宗乾元元年(758年)止,在长达170多年的时间里,则几乎完全开放盐禁9,有的时候甚至连盐税都不收。及至中唐以后,为了解决财政危机,一些借鉴桑弘羊做法的理财措施相继出台。从有关记载看,这些措施当滥觞于开元年间左拾遗刘彤的《请检校海内盐铁表》。表中称引汉武帝(桑弘羊)的理财,建议应采取盐、铁、木材的官营政策——夫煮海为盐,采山铸钱,伐木为室,丰余之辈也;寒而无衣,饥而无食,佣赁自资者,穷苦之流也。若能收山海厚利,夺丰余之人,蠲调敛重徭,免穷苦之子,所谓损有余而益不足,帝王之道,可不谓然乎!10刘彤的上表得到了玄宗和朝中大臣的肯定。尽管由于种种原因此事被搁置下来,但随着国家财政的逐渐拮据,到乾元元年却最终被盐铁转运使第五琦实施。这一年,第五琦借鉴平原太守颜真卿“以钱收景城郡盐,沿河置场,令诸郡略定一价,节级相输,军用遂赡”11的成功经验,奏请肃宗“创立盐法,就山海井灶收榷其盐,官置吏出粜。其旧业户并浮人愿为业者,免其杂徭,隶盐铁使。盗煮私市罪有差。百姓除租庸外,无得横赋”12。从此,唐代的盐业政策便发生根本性的变化,并直接导致魏晋以后长达数百年之久的私营盐业的终结。第五琦的食盐官营与桑弘羊的食盐专卖基本类似。所不同者,桑弘羊的食盐专卖主要控制收购和销售,所谓“愿募民自给费,因县官器,煮盐予用”13,而第五琦的食盐官营则完全垄断了产销。食盐官营后,第五琦核定的盐价比原来有所上涨。《新唐书》卷54《食货志四》载:“天宝、至德间,盐每斗十钱。乾元元年,盐铁铸钱使第五琦……为诸州榷盐铁使,尽榷天下盐,斗加时价百钱而出之,为钱一百一十。”对第五琦的垄断盐价,目前许多学者认为是“增加十倍”,或“获利十倍”14。恐怕不确。表面上看,第五琦核定的盐价比原来确乎增加了10倍,但实际上,这里所加“百钱”主要应归因于物价上涨。一则斗盐十钱至少是一年多前的价格(至德元年乃756年),及至第五琦核定盐价,其物价已经飞涨。关键在于:这一两年的时间正是平叛战争最激烈的非常时期。在战争的严重破坏下,当时百姓流离,生产急剧下降,因而物资匮乏、铜钱贬值在许多地区都成为普遍现象。乃至旬月之间,其物价都可能有很大上扬。史载乾元元年第五琦“请铸乾元重宝钱,以一当十行用之”,以及“谷价腾贵,饿死亡枕藉道路”15,便足以证明。二则认为第五琦加价10倍,这也显然曲解了第五琦食盐官营的本意。毫无疑问,第五琦的做法肯定属于“榷利”,但却并不能就完全视为“聚敛”。因为他的目的并不是直接搜刮百姓,而是要把原来私营盐业的巨额利润据为国有。所以当他核定盐价时,即肯定会考虑百姓能否承受的问题(否则的话,加税岂不更加简单),而且即使加价也不能让百姓明显察觉16。这一点,我们从史载第五琦的榷盐“人不益税而国用以饶”17便可以得到印证。实际上,前揭《食货志四》说得很清楚:第五琦所核定的盐价,乃是“斗加时价百钱”,亦即当时的盐价已经上涨到了百钱。故如果《食货志四》所言属实的话,则第五琦所定盐价仅仅是上涨了10%。这种结论当然很难令人相信。且不说盐价是否已经涨到百钱,就是为了保证赢利,第五琦也必须留出一定的涨价空间,故实际涨辐可能要更高一些。但第五琦的加价不会太高,应该离事实不远。估计第五琦的涨价当不会超过市场盐价的50%。第五琦的食盐官营曾取得比较理想的效果。根据《新唐书》卷54《食货志四》记载,食盐官营政策仅仅推行了1年,便为朝廷增加了40万贯的财政收入,对于缓解财政危机起了很大作用。但是第五琦的食盐官营还存在明显缺陷。主要是完全垄断食盐的产销,不仅造成官僚机构的臃肿,增加了经营成本,而且在运输和销售上也出现了许多问题。针对这些缺陷,著名理财家刘晏进行了重大改进,从而取得了更为理想的效果。从乾元三年(760年)兼任盐铁使起,刘晏对第五琦盐法的改进主要如下:自兵起,流庸未复,税赋不足供费,盐铁使刘晏以为因民所急而税之,则国用足。于是上盐法轻重之宜,以盐吏多则州县忧,出盐乡因旧监置吏,亭户粜商人,纵其所之。江、岭去盐远者,每商人不至,则减价以粜民,官收厚利而人不知贵。晏又以盐生霖潦则卤薄,旱则土溜坟,乃随时为令,遣吏晓导,倍于劝农。吴、越、扬、楚盐廪至数千,积盐二万余石。有涟水、湖州、越州、杭州四场,嘉兴、海陵、盐城、新亭、临平、兰亭、永嘉、太昌、候官、富都十监,岁得钱百余万缗,以当百余州之赋。自淮北置巡院十三,曰扬州、陈许、汴州、庐寿、白沙、淮西、甬桥、浙西、宋州、泗州、岭南、兖郓、郑滑,捕私盐者,奸盗为之衰息。然诸道加榷盐钱,商人舟所过有税。晏奏罢州县率税,禁堰埭邀以利者。18根据这一记载,刘晏对盐法的改进可概括为三点:一是把第五琦的官产官销政策改为民产、官收和商销。所谓民产,就是盐的生产主要由“亭户”即盐户自行安排,官府仅仅提供煮盐的牢盆和技术指导19;所谓官收,就是盐户所生产的盐均由盐官统一“收购”;而所谓商销,则是由官府把盐加价后“转卖”给盐商20,盐商再运往各地销售,并不再纳税。二是在盐的主要产区和经销地区设置13个巡院。一方面打击私盐的生产、运输和销售,另一方面保护合法盐商的经营与权益。三是制订了“常平盐”制度。不仅可以保证僻远地区的食盐供应,增加财政收入,而且还可以平抑盐价,防止奸商借机牟利。刘晏的这些改进成效十分显著。除了大量裁减盐政机构,极大节省了开支,食盐专卖的效益在当年即达到60余万贯。以后逐年递增,乃至“天下之赋,盐利居半”。《新唐书》卷54《食货志四》称:“晏之始至也,盐利岁才四十万缗,至大历末,六百余万缗。天下之赋,盐利居半,宫闱服御、军饷、百官禄俸皆仰给焉。”究其原因,显然就是由于刘晏改革了盐业官营的运输和销售,从而通过盐利的分沾使得国家和商贾形成了一种良性的合作关系。仅就这一点而言,刘晏的盐法与桑弘羊的食盐专卖还有着微妙差别。除了官营盐业,刘晏还实施了以稳定物价为目的的常平仓制度。自西汉宣帝时耿寿昌创立常平仓以来,其功能都始终是平抑粮价和备荒,如所谓“谷贱时增其贾而籴”,“谷贵时减贾而粜”21。至刘晏改革常平仓后,则完全改变了传统的常平仓概念。它的经营不再仅仅限于粮食,而是囊括了所有货物,并含有露骨的赢利意图。诸如:自诸道巡院距京师,重价募疾足,置递相望。四方物价之上下,虽极远不四五日知。故食货之重轻,尽权在掌握。朝廷获美利,而天下无甚贵贱之忧,得其术矣。22诸道各置知院官,每旬月具州县雨雪丰歉之状,白使司。丰则贵籴,歉则贱粜。或以谷易杂货供官用,及于丰处卖之。23晏因平准法,斡山海,排商贾,制万物低昂,常操天下赢资,以佐军兴。虽孥兵数十年,敛不及民而用度足。24可以说,这“事实上就是桑弘羊的均输业务。所不同的是,桑弘羊的均输主要为免除各郡输送实物贡赋之劳,而刘晏的常平则主要为稳定物价,尤其是粮价”25。只不过后者更为巧妙、更为完善而已。在推行盐铁官营、常平均输的同时,唐朝中后期也借鉴桑弘羊的经验实行了酒榷政策。以德宗为例,他在建中三年(782年)即宣布榷酒——“天下悉令官酿,斛收直三千,米虽贱,不得减二千。委州县综领。薄私酿,罪有差。”26此外,由于饮茶已成为人们日常生活的一个重要组成部分,唐朝后期还参照酒榷实行了榷茶政策27。承袭五代,北宋建立后即实行禁榷制度。《文献通考》卷15《征榷二·盐铁》云:五代时盐法太峻。建隆二年,始定官盐阑入禁法。贸易十斤,煮至三斤乃坐死。民所受蚕盐28以入城市三十斤以上,徒三年。一般来说,北宋初年的禁榷基本上取法桑弘羊,无论盐、茶均采取官营垄断政策。但由于禁榷专营弊端很多,诸如官吏腐败、成本太高和效率低下等29,到太宗雍熙以后即逐渐改为主要仿效刘晏的官收、商销政策。其主要表现,就是所谓“入中法”的制订。如元人马端临转引“止斋”陈氏曰:国初……未有客钞也。雍熙二年三月,令河东北商人如要折博茶、盐,令所在纳银,赴京请领交引。盖边郡入纳算请,始见于此。端拱二年十月,置折中仓,令商人入中斛斗给茶、盐钞。盖在京入中斛斗算请,始见于此。天圣七年,令商人于在京榷货务入纳钱银算请末盐。盖在京入纳见钱算请,始见于此。30因此,在利益分沾的情况下,这也就形成了一种官商合作、以官为主的专卖制度。除了禁榷制度,北宋神宗时的王安石变法,更是继承和发展了桑弘羊和刘晏的理财措施。王安石对桑弘羊和刘晏非常推重,他在讨论变法时曾明确指出:周置泉府之官,以榷制兼并,均济贫乏,变通天下之财。后世唯桑弘羊、刘晏合此意。学者不能推明先王法意,更以为人主不当与民争利。今欲理财,则当修泉府之法,以收利权。31所以他的变法大多仿效桑弘羊和刘晏,也就不足为奇了。具体来说,王安石的均输法就是借鉴桑弘羊的经验,甚至连名称都完全相同,只不过内容有所变通而已。他和吕惠卿等人奏请神宗批准,任命薛向为发运使,总管东南六路财赋。朝廷从国库中拨出500万贯现钱和300万石粮米,作为发运使籴贱粜贵的本钱。“凡籴买税敛上供之物,皆得徙贵就贱,用近易远。”32并要求在丰收或价廉时应尽量就近收购一些可以“变易蓄买”的物资,“以节省价款和运输的劳费。对于非生产地区的民户,则令其改交税款,而不向他们强征实物”33。另外,在发运使握有储备物资的情况下,均输法还规定歉收地区和丰收地区互相调剂,既可以减轻农民的负担,又可以避免谷贱伤农,使朝廷增加收入。故尽管均输法没有明说要贩运经商,但许多保守派还是强烈指责它与商贾争利。如苏轼即上书声称:自从均输法实施,“豪商大贾皆疑而不敢动,以为虽不明言贩卖,然既已许之变异,变异既行,而不与商贾争利,未之闻也”34。王安石推行的市易法,也是在桑弘羊平准法的基础上制订的。根据《史记》卷30《平准书》记载,桑弘羊“置平准于京师,都受天下委输。……大农之诸官尽笼天下之货物,贵即卖之,贱则买之”,可知其目的就是要平抑物价。而所谓市易法则更为全面。它最早是在汴京设置市易务,负责稳定物价,并掌握“开阖敛散之权”。后来则把汴京的市易务改名为都提举市易司,在全国22个较大城市如杭州、成都等也都设置了市易务。这些市易机构的经营方式主要是商品批发和赊贷,所谓“遇有客人物货出卖不行、愿卖入官者,许至务中投卖,勾行牙人与客人平其价,据行人所要物数,先支官钱买之。如愿折博官物者,亦听。以抵当物力多少,许令均分赊请,相度立一限或两限送纳价钱。若半年纳,即出息一分;一年纳,即出息二分”35。一般来说,“市易司(务)兼有商业(批发)机构和金融机构的双重职能”36。在保守派的强烈反对下,王安石变法最终失败。尽管绍圣元年(1094年)以后,哲宗以所谓“绍述”为“国是”,凡被保守派废除的变法措施均予恢复,但这时的均输市易法已经有名无实。尤其徽宗即位后,在蔡京等奸臣的把持下,许多专卖政策更完全蜕变成“聚敛”之术。以盐、茶为例,蔡京即借口“绍述”新法,“榷江、淮七路茶,官自为市。尽更盐钞法,凡旧钞皆弗用,富商巨贾尝赍持数十万缗,一旦化为流丐,甚者至赴水及缢死”37。至南宋时又有所谓“经制钱”,实际上更是赤裸裸地“强括民财”38。但这与桑弘羊的理财已经完全是背道而驰。元代以后,无论明、清,统治者都实行了禁榷政策。以元朝为例,国家对金、银、铜、铁等矿产品和茶、盐、酒、醋等食品曾采取多种形式的专卖制度。仅就榷茶而言,《元史》卷94《食货二》记载:“榷茶始于唐德宗,至宋遂为国赋,额与盐等矣。元之茶课由约而博,大率因宋之旧而为之制焉。”再如明朝,虽然对金、银、铜、铁、铅、汞、朱砂等矿产品一般都采取放禁政策,但对盐、茶依然实行严格的专卖制度。史载“太祖初兴,即立盐法,置局设官,令商人贩鬻二十,取一以资军饷,既而倍征之。……洪武初,诸产盐地次第设官”。先后共设置了6个都转运盐使、7个盐课提举司,以管理食盐的生产和销售。以后,则采取“开中”即“召商输粮而与之盐”和“纳马中盐”的专卖制度,到明朝后期更实行转让专利权的“商专卖”政策39。至于榷茶,明太祖亦明确规定:“凡犯私茶者,与私盐同罪。”40尽管以后榷茶政策曾经历了“一个由严密、封闭到废弛、开放的发展过程”41,但即使是在“废弛、开放”时期,那种所谓“召商中茶”和“招商给引”42实际也具有明显的专卖性质。清承明制,也实行盐、茶专卖制度。如所谓“清之盐法,大率因明制而损益之”。“明时茶法有三:曰官茶,储边易马;曰商茶,给引征课;曰贡茶,则上用也。清因之。”43只不过“聚敛”的弊端越来越多,与桑弘羊的理财措施相去更远而已。总结桑弘羊理财对后世禁榷政策的影响,我们可以得出如下几点认识:首先,桑弘羊的理财开了中国古代禁榷政策的先河,后世的禁榷制度实际都与此有着直接的渊源关系。所以不管赞成也好,反对也好,人们也历来都把桑弘羊视为工商官营垄断政策的始作俑者。如南宋吕祖谦便说:“自桑弘羊既开利孔之后,虽有贤君良臣,多是因循不能变。”44其次,尽管后世禁榷的名目越来越多,在形式上都可谓桑弘羊理财的不同翻版,但其具体操作实际还有着某些变化。大体说来,在刘晏改革盐法之前,主要是仿效桑弘羊的做法;而此后则大多根据不同情况对桑弘羊的做法进行改进,并扩大禁榷的范围。一个最明显的变化,就是桑弘羊的官营政策旨在完全垄断关系国计民生的工商业,是要独占工商业的丰厚利润——“均输之法,不过尽笼天下货物而贱买贵卖,令商贾无所牟大利”45,而后世却更多的是与商人分享利润。这不仅缓和了以往国家与商贾的尖锐矛盾46,而且也有利于禁榷政策的推行。再次,从桑弘羊理财的宗旨看,虽然其目的是要最大限度地增加收入,