关于改革煤炭资源税制的思考

关于改革煤炭资源税制的思考

一、煤炭在我国经济发展中的重要性日益凸显众所周知，中国是一个资源匮乏的国家。主要能源供应能力如下。中国新增采矿储量10032.58亿吨，累计采收储量10432.23亿吨，占世界的13.9%。煤炭在我国能源供给中占据主导地位,据统计,2009年我国一次性能源消费结构中,煤炭占68.7%,石油占18%,天然气占3.4%,煤炭资源在我国经济发展中的重要性可见一斑。据储采比统计,我国煤炭可开采年限为40年左右,一方面煤炭资源具有不可再生性,以高消耗的形式进行经济发展具有不可持续性,另一方面,煤炭的消费也是温室气体排放的主要来源,给生态环境造成了巨大的压力。当前可持续发展已经成为世界经济发展的主题,保护环境、节能减排是每个国家或地区是义不容辞的责任。税收是改变这一现状的有力措施。为了合理开采资源、充分利用资源,实现资源的永续利用以及中国经济、环境与社会的可持续发展,我们必须改革现行的资源税。二、形态改革不断深化,但土地资源开发和管理进一步深化资源税是以各种应税自然资源为课税对象、为了调节资源级差收入并体现国有资源有偿使用而征收的一种税,从1984年开始征收。一直以来,我国的资源税明显滞后于现实经济发展情形的需要,存在征收范围窄、资源税率低和从量征收等多种问题,个人和单位所缴纳的资源税不受资源产品价格、成本和利润变化的影响。尤其是随着资源产品价格持续攀升,这种“按量定额征收”的方式,20多年来却一直未变,导致能源定价不当,对资源的合理使用以及环境的保护起不到有效的作用,对资源税的改革已经成为全社会的共识。2011年,国务院第通过了《国务院关于修改〈中华人民共和国资源税暂行条例〉的决定》,在现有资源税从量定额计征基础上,增加从价定率的计征办法,调整原油、天然气等品目资源税税率。按此决定将原油、天然气税率改为从价征收,税率为5%,焦煤的税率还是按量征收,为8元/吨。继原油、天然气资源税改革之后,煤炭资源税的改革一直备受期待。然而,占据我国能源老大位置的煤炭行业因牵涉面广,政策性强,特别是涉及较为复杂的清费立税问题,改革进展缓慢。但煤炭资源税早晚会纳入资源税改革范围,这项改革已经到了不得不做的地步。经国务院批准,自2011年6月1日起,新疆在全国率先开始试点资源税改革,把原油、天然气的资源税由从量计征改为从价计征。由过去的每吨原油资源税30元、天然气每千立方米7元～9元,统一调整为按产品销售额5%的税率征收,试点资源税改革1年来,新疆下半年资源税收入比“未改革”的上半年增长了452%。这将有效促进当地资源、能源的合理开采与可持续利用。同时,近期财政部也提出,“十二五”期间将加快财税体制改革,资源税改革将在未来五年全面实施。可见,推动资源税改革仍将是相关政府部门未来重要工作内容之一。三、税法改革对煤炭企业的影响1、煤炭企业的税收负担目前国内征收的煤炭资源税主要采取从量计征模式,即每吨焦煤需缴纳资源税8元,其他煤炭的税额标准根据省份的不同略有差异,从每吨2元～4元不等,每年所征收的煤炭资源税总额达100多亿元,纳入各地财政收入。资源税改革对煤炭企业从量计征转为从价计征,这对企业来说是一种增税行为。尤其是煤炭企业本来承担的税费就多于其他行业,另外,加上地方税费,煤炭企业税费累计有约三十多种。综合税费率达到13%以上,是一般加工和制造业的2-3倍。同时煤炭企业的开采成本在逐年上升,村民的搬迁成本大大提高,税费负担又不断加重等,造成煤炭企业没有足够的资金进行技术改造和固定资产更新,危及煤炭企业的安全生产和稳定供应。不同行业中税负差别很大,煤炭行业是目前税负最重的行业。以增值税为例,2009年,在39个规模以上行业中,煤炭行业增值税税负7.55%,排列第三位,是所有行业平均税负3.54%的2.13倍,且呈逐年的增长趋势。2009年增值税改革,煤炭企业增值税按17%计算,但是煤炭企业建造矿井和巷道产生的进项税不能抵扣,以矿井和巷道为载体的从属装备和配套装备也不得抵扣进项税。由此可见,资源税改革后对煤炭企业成本压力更加严峻,煤炭资源税从价计征后的税负可能是原来从量计征税负的5-7倍。2、煤炭价格分析资源税由从量计征改为从价计征,意味着煤炭企业的税赋将有所增加,企业成本上升,企业未来的利润空间会越来越小。下面是某煤矿股份有限公司按照煤炭资源税改革后计算的利润变化情况。从表看到,资源税按3%从价计征后,该公司的净利润将下降6-7%。势必将成本压力转嫁到电力、钢铁等下游产业,在市场控制力和话语权不断增强的情况下,为了保持必要的利润率,煤炭价格上涨是必然的。煤炭企业会不降新增税赋通过提高煤炭价格而转嫁出去。下游用煤企业将不得不承受更高的煤炭成本。在市场需求旺盛时,税负不会对下游价格造成很大影响,煤企也有利润下调的空间;一旦市场委靡了,价格优势不再时,企业的生存空间将会被税负挤压。在目前需求下滑的情况下,增税可能导致煤炭企业之间更残酷的竞争,承受能力强的煤炭企业,可以顺利消耗这部分增加的税负,但是对一些实力比较弱的企业来说,无疑将加大生产成本,生存空间被进一步压缩。如果下游企业成本转嫁能力较强,消费者将不得不最终承担资源税改革给煤炭企业所带来的新增成本。如果下游企业成本转嫁能力弱,会引起诸多行业的连锁反应,比如火电行业。火电企业是用煤大户,长期以来,我国电价都采取计划机制,煤炭价格却以市场为主导,“市场煤”、“计划电”造成了“电煤”打架。价格倒挂现象长期存在。那么资源税改革之后,煤电矛盾或将进一步加剧,虽然上调电价可以适当缓解煤电矛盾,但是电价上调后用电企业的生产成本将会提高,即使居民用电价格不上调,不断上调非居民用电价格最终也会带动各种商品价格上涨,最终增加消费者消费负担。3、有利于提高资源利用率,优化资源配置对于处于资源产业链上游的资源型企业而言,资源税改革将会增加企业的生产、销售和研发成本,导致企业的运营成本增加,这将会影响到资源产品的产量。同时,对于处于资源产业链下游的资源型企业而言,由于资源税改革必然引起资源产品和资源替代品价格的上涨,这也必然提高了其运营成本。企业运营成本的增加,一方面,资源税改革将促进资源向大型企业集中,会迫使高耗能、低效率的资源型企业受成本高、利润率低等因素退出市场,减少了对资源的过度开采和利用,提高了资源开采和利用效率,减少了资源的浪费,优化资源配置;另一方面,资源税改革有利于促使煤企改变发展方式,会促使企业寻求、开发新的资源替代产品,或者,采取节能生产装置,提高资源的利用率和回采率,以达到充分利用资源的内在价值,实现资源价值的最大化。例如提高稀缺煤种资源税税额,有利于促进焦煤合理开发,改善煤炭资源结构。我国煤炭总储量丰富,但品级不高,优质煤种较为稀缺。焦煤是生产焦炭的原料,属极稀缺性煤种,其价格和利润远高于其他煤种。2007年开始政府对煤炭资源税按照焦煤和煤两个品种划分,虽然划分仍然相对简单,但这种趋势有利于保护稀缺资源的开发利用,改善我国煤炭资源结构不合理的现状。资源税改革还会对相关的行业产生影响,促使其提高生产技术,提高资源的回采率和利用率,降低能耗。另外,资源产品和资源替代品价格的上涨,有利于抑制资源的需求,提高企业的节能意识。这也将加快了资源型企业的向高效率、低耗能、低排放的集约型增长方式转变。总之资源税改革将大大推动煤炭产业转型,促进整个行业的可持续发展。四、煤炭企业关于税费改革的意见1、煤炭资源价格走势分析,市场竞争会更加激烈,煤炭资源税改革越早越好,越晚越被动;往后空间越小,税收的推出也应该选择在降价时期而不是涨价时期,在涨价时期加税会加强煤价上涨的趋势,对于整个产业调整不太有利;一旦经济复苏,煤价上行,再推出煤炭资源税改革,会催生通胀。现在时机比较成熟,今年以来,煤炭市场告别了持续多年的供求紧张局面,煤炭供给过剩不断显现,煤价持续弱势运行。煤炭市场疲软、煤炭价格大幅度下跌给煤炭资源税改革提供了有利时机。如果现在推出资源税改革新政,对煤价上涨的刺激作用也将大大减弱,短期内不会给整个国民经济带来明显的负面影响。而且煤炭在我国一次能源中处于主要地位,如果调节煤炭的资源税,带来的有利影响远比油气大。因此,与前几年煤价上涨动力始终较强相比,当前煤炭资源税改革的时机无疑较为成熟。改革给经济带来的震动最小,对民众心理影响也是最小。2、煤炭企业实际对税收负担的现状长期以来,煤炭税负较重,而且存在不规范的问题。在煤炭企业看来,希望通过计征方式的改变,减轻税费负担。例如,当前税务部门对山西煤炭企业征收和代征的税费主要有三种:一是资源税,采取从量计征,焦煤吨煤8元,其他煤种吨煤3.2元;二是可持续发展基金,按煤种、政府调整的征收标准,结合“45万吨”和“90万吨”两个产能门槛划分出的三个系数计征,最高计征标准为吨煤46元;三是代征,即向煤炭生产企业征收吨煤3元的采矿排水水资源费。目前山西全省煤炭企业平均税费负担为吨煤140元左右。除去“正规税收”“正规基金”和“正规杂费”,各煤炭企业实际还负担了多种“黑钱”,如“经销差价”“上站费”等税费。粗略计算,山西煤企实际吨煤总负担在200元以上,几乎占了煤炭坑口价的40%。所以,此次资源税改革应该“清费立税”,清除不合理的费用,取消资源补偿费及地方性各项收费。3、煤炭税法改革要因地而异,因不同的税率形式各有利弊,煤炭在我国一次能源消费结构中占到了70%,煤炭发电提供了80%的电量,如果煤炭资源税改为从价计征后,设置过高税率超出了煤炭资源开采企业的负担能力,企业开采资源就会亏本,会对宏观经济和下游企业产生较大影响。税率如果定得过低,达不到煤炭资源税征收和改革目的。因此,在制定税率时,要按照分步实施、逐步到位的原则,综合考虑煤炭资源有偿使用及企业承受能力,分步调整煤炭资源税税负,使煤炭行业税收结构趋于合理。在设计煤炭资源税税率时,要考虑煤炭企业所处地域、开采难度等因素,体现资源条件好、相对收入多的多征,资源条件差、相对收入少的少征的原则,充分发挥税收杠杆作用,有效缩小不同地区资源税增幅差距,促进东