政企分开,上海港口体制改革的机遇与挑战

政企分开,上海港口体制改革的机遇与挑战

2009年4月，国务院发布了19号文件，关于支持上海快速发展现代服务业和先进制造业，建设国际金融中心和国际航运中心的意见（以下简称“意见”）。这个《意见》的出台,标志着上海国际航运中心和金融中心建设进入了新的历史发展阶段。当我看到这振奋人心的消息后,不禁思绪万千,浮想联翩,在上海市港口管理局工作五年岁月中所经历的一系列重大事件、重大决策、重要时刻,就像电影一样浮现在眼前,令人感慨万千。一、要稳步推进上海国际港务集团的改革伴随着中国改革开放的大潮,伴随着上海、长三角和长江流域经济30年的迅猛发展,上海港取得了跨越式的发展,在世界大港的行列中一步步向前跃升。上海港和沿海兄弟港口一起,为中国的经济腾飞服务,为中国经济走向世界服务,为中国经济与全球经济一体化服务。但正是这样的港口,直到21世纪初,还保留着“政企合一”的模式。2002年,全国开始了港口体制改革。上海,作为中国第一大港,又一次在改革中站在了前列。作为上海港口体制改革的参与者,我亲历了这次具有划时代意义的改革。2002年下半年,根据交通部和市委、市府的部署要求,我作为市建设交通委的副主任,组织了上海港口体制改革的前期调研、方案制订、组织协调和推进实施等一系列工作。这次改革的核心任务之一就是政企分开,使国有港口企业走向市场。围绕这个目标,在改革推进中解决了几个重点问题:一是剥离原港务局的行政职能,使新组建的上海国际港务集团摆脱亦政亦企的角色。亦政亦企的角色看似给国有港口企业带来了特殊的身份,而实质则是捆住了它在市场经济中发展壮大的手脚。因此在此次改革中,明确该企业专注公用码头的建设、运营以及上海港在市场中的发展。二是解决原国有企业的资产和人员等遗留问题,为企业发展减负。计划经济体制下的原港务局除了企业运营以外,还承担着许多政府管理和社会职能,因此,存在着资产归属不明晰、人员包袱过重等一系列问题。在此次“政企分开”的港口体制改革中,方案从支持企业、扶植企业出发。在上海市港口管理局和上海国际港务集团的资产划分过程中,政府管理部门不接手企业资产,原港务局的资产均留归企业;在人员安置方面,政府主动为企业解决人员分流问题。三是从平稳过渡、利于企业发展的角度,循序渐进地推进改革。为了支持上海国际港务集团尽快完成改制,实现平稳过渡,在整个改革方案的设计和实施过程中,强调循序渐进。特别是针对引航体制、港口公安体制这两个涉及面广的问题,明确了从实际出发、稳步推进的原则。这样既保证了整体改革按计划推出实施,又支持企业发展。上海港口体制改革方案拟订后,几易其稿,反复征求各方意见。特别是在港口体制改革的过程中,我专门带队走访了有关港航企业,听取他们的意见与建议。对于上海港口体制改革,在上海的港航企业给予了高度的关注和评价,尤其给我留下深刻印象的是时任中海海运集团总裁的李克麟和振华港机总裁管彤贤的判断。他们不约而同地指出:这次港口管理体制改革对上海港口的发展、上海港口核心企业的壮大将起关键作用。事实证明他们的判断是正确的。2003年1月27日,上海国际港务集团与上海市港口管理局同时挂牌成立。中国第一大港从此真正走向了市场。正是因为有了这迈向市场的第一步,上海国际港务集团整体上市、引入国内外战略投资者、实施长江战略,以及进行区域港口合作等一系列市场化的举措才能在短短的几年中得以实施,上海国际港务集团才能真正在市场中做大做强。站在今天这样一个节点,站在上海健步迈入国际航运中心的这个历史时刻,回眸当初经历的改革,欣慰中有一份自豪!二、对港口行政管理的历史回顾2003年港口体制改革后,上海市港口管理局成立,上海这一国际大港有了真正意义上的港口行政管理部门。受党组织的信任、政府的重托,我有幸出任了上海市港口管理局的首任局长。从2003年到2008年整整五年,港口行政管理,是我在政府工作生涯中的最后一次履新实践。在这五年的任职过程中,我亲历了上海港口行政管理的逐渐完善,见证了在中央部委和市委、市府的领导、支持下,上海的港口行政管理一步一个脚印,向着国际化、规范化、法治化的方向迈进。1.法治化建设:在行政管理部门的努力2004年1月,统领全国港口行政管理的《港口法》颁布实施,它为港口行业依法管理奠定了基石。但是,如何将行业基本法的要求与上海港口实际及自身管理要求相结合,这需要港口行政管理部门在法治化建设上做出努力。上海市港口管理局在这方面迈出了探索的脚步。《港口法》颁布后,上海市港口管理局在市政府法制办的支持下,开始启动地方性港口管理法规的研究和制订工作。在原交通部有关部门指导下,经过一年多的努力,完成了《上海港口条例》(下文中简称《条例》)的制订工作。市人大常务会二审即通过了这一《条例》,并于2006年3月正式颁布实施。这个《条例》不仅是上海港口的第一部地方性港口行政管理法规,也开了全国的先河。2.上海港总体规划五年的进展上海港是中国第一大港,但正是这个第一大港,在2003年港口体制改革以前,是全国仅有的两家没有总体规划的港口之一。作为致力于建设上海国际航运中心的上海港,没有规划的指引是不可想象的。上海市港口管理局成立后,我力主抓的第一件事情就是编制上海港总体规划。上海港总体规划从2003年编制到2008年底最终审批通过,历尽了近五年的时间。这五年时间,也正是上海港建设加速和功能调整的五年。世博会的召开,对黄浦江的港口和岸线规划调整提出了新要求;崇明三岛的开发建设,对三岛的港口和岸线规划调整提出了新要求;洋山深水港区的开发建设,对我们会同浙江有关部门,综合规划洋山港提出了新要求。面对新形势和新任务,在中央有关部委、浙江和上海有关部门的支持下,上海港总体规划经过反复论证、研究和协调,不断深化完善。特别是在洋山深水港区规划与上海和浙江港口总体规划的关系上,最终形成了一致意见,从而解决了上海港总体规划编制过程中最大的一个难点。2008年底,交通运输部和上海市联合批复了上海港总体规划。五年磨砺、五年追求,上海港总体规划最终落地,上海港的可持续发展由此步入了健康、有序、科学的轨道。3.合作与交流的“浅蓝”走向“客观”上海要建设国际航运中心和国际一流大港,就必须加强与国际港口的合作和交流,树立上海港口的国际形象。港口行政管理部门不仅要行使政府管理职能,同时要以港口行政管理当局的身份,开展与国际港口间的交流,推动上海港与国际各港口的合作。2003年上海市港口管理局成立前,上海港与11个外国港口建立了友好港关系。2003年以后,在港口行政管理部门的推动和努力下,在短短的五年时间里,我们又同德国汉堡、日本博多、荷兰鹿特丹,美国洛杉矶、旧金山,以及澳大利亚墨尔本等9个港口建立了友好港关系。上海港口管理局还加入了世界港口协会,在世界港口业有了一席之地。五年的努力,上海港在与国际港口合作和交流上拓宽了领域,深化了内容,上海港终于从“浅蓝”走向了“深蓝”。起步是艰难的,但同时也是成功的。三、上海港的发展历程经过百年发展的上海港,从黄浦江走向了长江,而洋山港区的建设和运营,标志着上海港又从长江走向了蔚蓝的海洋。这是上海港发展史上的里程碑。在投身上海港航事业的五年中,我亲历了洋山深水港区从建设到运营的起步及发展历程。1.洋山办的设立为洋山港建设保驾护航当洋山只是一座荒岛,港口建设还在起步阶段时,我们的港政管理已经上岛。在市港口管理局建局后不久,根据洋山深水港建设和发展的需要,我就明确要求在市港口管理局设立洋山办,进行现场统一的综合港政管理。洋山办成立后,我们的同志和广大建设者一起,驻守荒岛,历尽艰辛,为洋山港建设保驾护航。正是有了我们港政管理队伍的付出,洋山建设在规划、安全、卫生及环保等多方面都得到了可靠的保障。2.主动对接,积极协调洋山深水港区建设,开创了中国港口建设的先河。这个先河不仅体现在它是在海岛上建港,还体现在异地建港,这两者都决定了相关协调工作的千头万绪。洋山深水港区建设,必须得到浙江省的支持,繁重而复杂的协调工作,港口行政管理部门责无旁贷。从市港口管理局成立的那天起,我就要求各有关部门主动承担起综合协调的任务。数年来,市港口管理局和浙江省交通厅、舟山市等有关领导进行了广泛的交流、沟通,就规划建设、港政管理、规费收取等多方面的问题进行研究、协商,在绝大多数方面形成了一致意见。几年下来,我们逐渐由熟识到信任,一步步走向共赢。3.强化管理职能,确保运营效率2005年12月底,洋山深水港区一期开港运营,这是洋山建设取得的阶段性成就。但建设只是一个起步,成功、顺利地运营才是最终的目标。当洋山深水港区开始投入运营后,履行港口行政管理职能,做好服务便成为我们新的使命。2006年初,成本增加、效率下降、磨合不顺等问题成了焦点。我于第一时间组织召开会议,要求局有关部门立即开展调研,拿出指导性意见,很快形成了一个《降低陆运成本,提高洋山通关效率和加快磨合等工作的专题报告》。市领导和各有关部门高度重视洋山运营中的问题,采取了减免赴洋山集卡通行费等措施,有力支持了洋山深水港区的运行。随着时间的推移,洋山深水港区运营规模逐渐扩大,运行模式逐渐完善,运行效率逐渐提高。我们在服务洋山后,看到了丰硕的成果,那种自豪、那份荣耀,非亲历者难以体会。四、战略研究,为上海国际航运中心建设保驾护航步入21世纪后,上海港和上海国际航运中心建设以强有力的速度向前推进。到2008年,港口货物吞吐量位居世界第一,集装箱货物吞吐量位居世界第二,上海港已成为名副其实的世界大港。但是,上海国际航运中心建设,需要的不仅仅是世界大港,更需要的是一个世界性强港。因此,加强软环境建设,提升现代航运服务水平成为一个关键的课题。我们必须明确上海港未来的走势。在长江奔涌入海的长三角,港口的兴衰发展几经交替,最后历史选择了上海——上海港的发展得天时之助,地利之先,人和之利。今天长三角的崛起,长江流域的崛起,中国的崛起,需要一个国际强港,需要一个国际航运中心,而历史必将选择上海港,选择上海国际航运中心。确定上海港和上海国际航运中心战略,不是这两年才提出的。早在2004年,许多专家就已经明确提出了这一定位。为了推动上海国际航运中心建设,市港口管理局邀请了来自中央和上海各方的高级专家,召开专题座谈会,请他们为上海港和上海国际航运中心建设建言献策。座谈会上,国家级的专家就明确提出上海国际航运中心建设应该确定自己的发展战略,重点明确软环境建设的发展目标和任务,为未来10年乃至20年发展指明了方向。从那时起,这一工作建议就深深地印在我的脑海中。2005年,我把推动上海国际航运中心发展战略研究作为重要工作来抓。为此,市港口管理局开展基础性调研,并牵头进行跨区域、跨行业的综合性研究。2006年,《上海国际航运中心发展战略研究》工作全面启动。除了总课题的研究以外,上海国际航运中心建设指标体系、航运服务业发展、港口发展、现代物流发展研究,及其在城市发展中的定位等一系列子课题研究工作也全面开展。此后,京沪两地的专家和研究人员共同努力,进行了深入调查与研究,钱永昌、李泊溪、王惠炯克服年事已高和工作繁忙等困难,亲自参与重点研究,修改研究报告,提出了许多真知灼见。到2006年底,《上海国际航运中心发展战略研究》工作历时一年,形成了最终的研究成果。市港口管理局将此研究成果呈报市委、市府主要领导,并明确提出了由市委、市府综合部门牵头,完善和实施上海国际航运中心未来发展的意见和建议。就这样,加快下阶段上海国际航运中心建设的目标和任务日渐清晰,最终水到渠成,也为《国务院关于加快发展上海国际航运中心的意见》的“破土而出”打下了基础。今天,回顾战略研究所走过的每一步,我为自己当初所下的决心和所做的工作而感到欣慰!正是在战略研究中,我们提出了建设