第四章环境法的基本法律制度

第四章环境与资源保护法的基本法律制度第一节环境法律制度概述一环境法律制度的涵义和特征根据我国的环境基本政策和环境保护法基本原则，通过立法形成的有关环境监督管理的规则、程序和保障措施，是调整某项或某类环境工作或环境活动所产生的社会关系的法律规范的总称。系统性特定性强制性可操作性二环境法律制度的分类种类较多，他们的作用各有不同：1.依据在环境管理中的地位可以分为基本法律制度和一般法律制度；2．依据环境法律制度适用时期，可以分为行为前、中、后、全过程；3．依据制度主要采用手段的性质分为经济性、技术性、行政性、社会性；环境保护法的基本制度是指为了实现环境保护法的目的、任务，根据环境保护法的基本原则制定的调整某一类或某一方面的环境保护法律关系的法律规范的总称。这些法律制度在环境管理中起主导作用。第二节环境规划制度一环境规划指有关部门为了达到一定的目标，对未来特定时期在特定区域内围绕某种环境要素的社会活动所作出的全面部署和安排。二环境规划制度与环境规划有关的一系列法律规范所组成的整合性的规则系统的总称。三环境规划与环境计划的区别环境规划强调充分发挥市场对资源配置的基础性作用以政策和相关立法为基础，尤其强调法律角度的保障，行政权更多是一种向导性的作用环境计划以政府的指令性要求为基本内容依靠行政部门上下级之间的命令与服从，以行政权的运作作为核心第三节环境影响评价制度一环境影响评价制度的概念1、环境影响评价概念（有广义和狭义两种）狭义的概念是指在一定区域内进行开发建设活动，事先对拟建项目可能对周围环境造成的影响进行调查、预测和评定，并提出防治对策，为项目决策提供科学依据（在环境影响评价法施行之前，我国的环境影响评价主要涉及建设项目层次）。广义的概念指进行某项重大活动（如经济发展政策、规划，重大经济开发计划）之前，事先对该项活动可能给环境带来的影响进行评价。环境影响评价法第二条规定：是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。

2、环境影响评价的特点⑴预测性⑵客观性⑶综合性3、环境影响评价制度是指有关环境影响评价的范围、内容、编（填）报和审批环境影响报告书（表）的程序等方面所作的规定的总称。

二、环境影响评价制度的意义1、是贯彻“预防为主”方针,实现经济效益和环境效益相统一的重要手段。2、可以为确定某一地区的发展方向和规模提供科学依据。3、是加强建设项目环境管理的重要内容。三、环境影响评价制度的建立和发展最早是由美国的柯德威乐教授提出的。1969年美国《国家环境政策法》把它作为联邦政府在环境管理中必须遵循的一项制度。以后，瑞典、澳大利亚、法国、新西兰、日本、泰国等国家，也都建立起了这项制度。我过环境影响评价制度的建立和发展1979年《环境保护法》对这项制度作了原则性的规定1989年《环境保护法》作出建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价的规定。《建设项目环境影响评价证书管理办法》对申领《评价证书》的条件和程序、职责、考核及罚则作了规定。1998年11月29日国务院颁布《建设项目环境保护管理条例》对评价范围、内容、程序、法律责任等作了修改、补充和更具体的规定。从而确立了完整的环境影响评价制度。2002年10月28日《环境影响评价法》通过，2003年9月1日起施行。四、环境影响评价制度的法律规定（一）规划的环境影响评价1、评价形式：综合性规划应编写环境影响的篇章或说明；专项规划应编制环境影响报告书2、评价内容：

-实施该规划对环境可能造成影响的分析、预测和评估；-预防或者减轻不良环境影响的对策和措施；-环境影响评价结论。3、规划环境影响评价的组织者和具体评价者：组织编制规划者负责组织对规划进行环境影响评价。规划环境影响评价的具体评价者既可以是组织编制该规划的政府或者政府部门，也可以是其委托的单位或者专家组。4、评价程序：规划草案上报前，编制综合性规划有关环境影响的篇章或说明、专项规划环境影响报告书；征求公众意见；报送审批该规划的机关审批；跟踪评价。（二）建设项目的环境影响评价1、评价形式建设项目可能造成重大环境影响的，必须执行环境影响报告书的审批制度，进行全面、详细的评价，编制环境影响报告书。建设项目可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，分析影响或专项评价；建设项目对环境影响很小的，不需进行环境影响评价，应当填报环境影响登记表。2、评价内容①建设项目概况。②周围环境状况调查。③可能造成环境影响的分析和预测、评估④环境保护措施及其技术经济论证；⑤环境影响评价经济损益分析。⑥实施环境监测制度建议。⑦评价结论*涉及水土保持的项目应有经审批的水土保持方案3、评价程序建设单位招标委托评价单位；评价单位调查评价、制作环境影响评价报告书（表）；征求公众意见；主管部门预审；有审批权的环保部门审批；后评价与跟踪检查。环境影响评价报告书的审批审批期限：环境影响报告书为60天，环境影响报告表为30天，环境影响登记表为15天。效力：它是建设项目开工建设的前提条件。效力期限：自批准之日起五年。（三）法律责任建设单位违反环境影响评价制度，由有关环保主管部门责令停止建设，限期补办手续；处以罚款等；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，给予行政处分。环保行政主管部门或其他部门的工作人员违法批准建设项目环境影响评价文件的，依法给予行政处分，构成犯罪的，追究刑事责任。（四）规划环评与建设项目环评的比较1、环评的时间不同2、法律形式不同3、内容和要求不同案例评述2007年1月24日，浙江省C县环保局对某房地产开发有限公司别墅开发情况进行检查时发现，该公司共有三期建设项目，一期已完工，二期正在建设。经调查核实，该公司一期建设项目已于2002年8月21日取得环保部门环评批准文件，而二期建设项目于2006年10月委托环评公司编制了环境影响报告表，2007年初报C县环保局审批，尚未取得环评批准文件。该公司明知建设项目环境影响文件未经批准不得开工建设，在未取得C县环保局环评批准文件的情况下，擅自开工建设。该公司的行为违反了《环境影响评价法》的有关规定，C县环保局对其作出责令立即停止未经审批建设项目的建设，罚款人民币五万元的行政处罚。问：本案某房地产开发有限公司违反了环境影响评价制度的哪些规定？C县环保局对其作出的行政处罚是否适当？第四节“三同时”制度一、“三同时”制度的概念一切可能对环境有影响的建设项目，其环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的制度。二、“三同时”制度的意义1、是加强建设项目环境管理的重要手段。2、是防止产生新的环境污染和生态破坏的主要保证。3、是防止环境质量继续恶化的一种有效措施。三、“三同时”制度的建立和发展

“三同时”制度，是我国环保工作的一项创举1972年，国务院批转的《国家计委，国家建委关于官厅水库污染情况和解决意见的报告》中，首次提出”工厂建设和三废利用工程要同时设计、同时施工、同时投产”的要求。1979年颁布的《环境保护法》“建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环保行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。防治污染的设施不得擅自拆除或者闲置，确有必要拆除或者闲置的，必须征得所在地的环境保护行政主管部门同意。”1998年《建设项目环境保护管理条例》进一步完善了“三同时”制度的规定四、“三同时”制度的法律规定1、适用范围新建、扩建、改建项目技术改建项目一切可能对环境造成污染和破坏的工程建设项目确有经济效益的综合利用项目2、制度内容同时设计：建设项目设计阶段，建设单位向环保主管部门提交初步设计中的环境保护篇章，落实防治环境污染和生态破坏的措施以及环保设施的投资概算，经批准后才能纳入建设计划。同时施工：在建设项目实施阶段，环境保护设施必须与主体工程同时施工同时投产使用：建设项目竣工后，建设单位向审批该项目环境影响评价的环境行政主管部门申请环保设施竣工验收，与主体工程竣工验收同时进行建设项目的环保设施经验收合格后，该建设项目可正式投入生产或使用。3、法律责任建设单位违反“三同时”制度，由环保行政主管部门责令限期改正，责令限期办理验收手续；责令停止试生产；责令停止生产或者使用；罚款等。环境保护行政主管部门工作人员构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。案例评述2006年10月，国家环境保护总局（现已升格为国家环境保护部）对“十五”期间由环保总局审批的2453个建设项目的建设进展及执行“三同时”情况逐一核查。在进行第一阶段检查时发现，有8个项目存在违法情况：山西吕梁焦化厂年产60万吨机焦项目（一期工程）未申请环保验收，该企业二期工程的两台机焦炉未经环评审批以基本完成；山东沾化电厂热电联产扩建工程未申请环保验收，脱硫设施未与主体设备同步建成投运；四川江油电厂2*300MW扩建工程脱硫装置与主体发电设施未能同步建成；山东海化股份有限公司2.4万吨/年三聚氰胺工程未经环保验收擅自投运自备电厂锅炉二氧化硫排放浓度严重超标；唐山发电厂技术改造项目（1*300MW）和二期改造项目（1*300MW）工程、浙江甬金公路工程、青岛至银川公路冀鲁至石家庄段工程未申请环保验收；上海市外环线一、二期工程未落实总局下达的整改要求，沿线声环境敏感点未采取隔声降噪措施。国家环保总局对这四个违法建设项目做出如下处罚决定：山西吕梁焦化厂年产60万吨机焦项目（一期工程）、山东沾化电厂热电联产扩建工程、四川江油电厂2*300MW扩建工程、山东海化股份有限公司2.4万吨/年三聚氰胺工程4个项目责令停止试生产，限期改正，逾期达不到要求的，进一步处罚。唐山发电厂技术改造项目（1*300MW）和二期改造项目（1*300MW）工程、上海市外环线一、二期工程浙江甬金公路工程、青岛至银川公路冀鲁至石家庄段工程4个项目责令限期改正，逾期达不到要求的，进一步处罚。试分析上述案例中，8个建设项目违反了“三同时”制度的哪些具体规定？国家环保总局作出的处罚决定是否适当？第五节经济调控制度环境保护法中的经济调控制度，是指国家运用经济杠杆刺激或者抑制生产活动或消费活动，以支持生态保护行动、抑制生态破坏行为的法律制度。经济调控制度所运用的经济杠杆包括财政、税收、信贷、担保、押金、基金等手段和措施。其中在环境保护法中最常见的就是环境税费制度，如征收排污费、生态补偿费、环境税等制度。补充内容：共有地的悲剧有关外部性理论科斯定理外部性理论一、外部性的定义外部性是在没有市场交换的情况下，一个生产单位的生产行为（或消费者的消费行为）影响了其他生产单位（或消费者）的生产过程（或生活标准），如果按照传统福利经济学的观点来看，外部性是一种经济力量对于另一种经济力量的“非市场性”的附带影响，是经济力量相互作用的结果。（所谓非市场性，是指这种影响并没有通过市场价格机制反映出来）。二、外部性的分类外部经济性和外部不经济性生产的外部性和消费的外部性与环境相关的外部性，主要是生产和消费上的外部不经济性，尤其是生产的外部不经济性，且都不是货币外部性。科斯定理罗纳德·科斯教授于1991年获诺贝尔经济学奖。他有两篇论文影响很大。一篇是1937年发表的《论企业的性质》，提出了被后人概括为“交易成本”的概念；另一篇是1960年发表的《论社会成本问题》，强调了“产权”在经济问题中的重要地位。科斯定理，可以简单地表述为：在明确产权的前提下，不需要政府干预市场交易。科斯定理在环境保护法中的应用，其实就是通过权利的确认既能达到保护环境的目的，又能够使社会成本最小，即经济学上所说的资源最优配置。科斯第一定理：在零交易成本的条件下，法律规定无关紧要，因为人们可以在没有交易成本的条件下就如何取得划分和组合各种权利进行谈判，其结果总是能够使产值增加。简单的说，就是当交易成本为零时，法律权利的任何分配都能达到有效益的结果。科斯第二定理如果存在实在的交易成本，有效益的结果就不可能在每个法律规则下发生，在这些情况下，合意的法律规则是使交易成本的效应减至最低的规则。这些效应包括交易成本的实际发生和避免这种交易成本的愿望诱使的无效益的选择。简单的说，选择适当的法律规则，可以减少不必要的交易成本，从而达到资源最优化配置的最有效益的结果。通俗地说，科斯定理是指：在产权界定明确且可以自由交易的前提下，如果交易费用为零，那么无论法律如何判决最初产权属谁都不影响资源配置的效率，资源配置将达到最优（这段表述也称科斯第一定理）；在存在交易费用即交易费用为正的情况下，不同的产权界定会带来不同效率的资源配置假如某工厂的烟尘妨害了附近5家居民在户外晾晒衣服。在没有任何补救措施的情况下，每户住家受到的损失假定为75美元，5家其损失375美元。有两种办法可消除烟尘的损害：一是花150美元为工厂的烟囱安装一个防烟罩；二是每户住家花50美元买一台电动烘干机。环境外部不经济性内部化可分为两大类：命令控制型方法和经济刺激型方法。命令控制型方法：是指有关行政当局根据相关的法律、规章条例和标准等，直接规定活动者产生外部不经济性的允许数量及其方式。即运用行政和法律手段,直接作用于政策对象,强制其执行环境标准的方法。（一）排污收费制度1、排污收费制度的概念排污收费是指国家环境保护机关根据环境保护法律、法规的规定，对超标准排放污染物和向大气、陆地水体排放污染物的单位和个人征收一定数额的费用。排污收费制度是指有关征收排污费的目的、依据、范围以及排污费的征收、管理和使用等规定的总称排污收费的特点是：⑴强制征收。⑵征收的排污费，全部纳入国家财政预算。⑶征收的排污费，作为环境保护专项资金使用。2、排污收费制度的意义⑴利用经济杠杆调节经济发展与环境保护的关系。⑵促使排污者进行技术改造，开展综合利用。⑶排污费专款专用，为污染防治积累资金增。3、排污收费制度的建立和发展1976年，德国制定了世界上第一部《污水收费法》。我国