城市社区居民委员会的发展与职能定位

社会管理创新

与社区居委会的工作职责东城区委党校邵芸2012年7月读报掠影一刻钟服务圈建成409个示范点北京六型社区将有操作化标准七成财政支出投向民生领域中国改革开放的30年历程：经济体制改革——实现从计划经济体制转向社会主义市场经济体系转变；政治体制改革——转变政府职能并实现“政企”分离；社会体制改革——实现“政社”分离，构建公共服务性的现代政府。主要内容一、社区的发展与社会管理创新二、社区居委会的定位与职责三、社区居委会的现状及其重点任务一、社区的发展与社会管理创新

（一）社区概念的由来“社区”一词的诞生德国社会学大师滕尼斯：1887年出版的《社区和社会》中首次提出了“社区”的概念。社区是指建立在血缘、地缘、情感和自然意志之上的富有人情味和认同感的传统社会生活共同体。学术界的争鸣：费孝通：20世纪30年代首次从英文翻译过来，社区一词慢慢普及。社会学家费孝通对社区的表述：“社区是若干个社会群体或社会组织聚集在某一地域里形成的一个在生活上相互关联的大集体。社会学家郑杭生：社区是进行一定活动、具有某种互动关系和共同文化维系力的人类生活群体及其活动区域。方明在他的《社区新论》一书中指出：社区是指聚集在一定地域范围内的社会群体和社会组织，根据一套规范和制度结合而成的社会实体，是一个地域社会生活共同体。社会学家袁方：社区是由聚集在某一地域内按一定社会制度和社会关系组织起来的、具有共同人口特征的地域生活共同体。“社区”的核心要素：一定的地域一定的人群一定的组织机构一定的认同“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。城市社区的范围一般是指经过社区体制改革后作出了规模调整的居民委员会辖区”----《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》2000.11.19为何建国以后我国没有推动社区发展？1.20世纪30年代，中国学者在理论上对社区、社区发展等相关问题进行了充分的探讨与论证。2.联合国早在1955年制定的《通过社区发展促进社会进步》的报告中就指出应把促进社区居民积极参与社区工作，改进地方行政机构的功能作为重要目标，并同时指出政府应该积极而广泛地协助社区自助计划的实现。（二）我国城市基层社会管理体制的变迁

第一阶段：建国—20世纪70年代末

单位制为主、街居制为辅1.单位制是适应计划经济体制而设立的一种特殊的组织形式，具有政治、经济与社会三位一体的功能，以行政性、封闭性、单一性为特征。2.“街居制”以街道办事处和居民委员会为组织架构，街道办事处作为区级政府的派出机关、居民委员会作为居民自治组织进行日常运作。1954年出台的《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》基本确立了我国城市基层管理体制——街居制。第二阶段：20世纪80初-90末年代街居制勇挑重担、艰难支撑1.单位制走向解体和街居制恢复发展的主要背景（1）知青返城的就业压力。20世纪70年代末80年代初，我国城市改革尚未正式开始，全国有近1500万名“文革”期间上山下乡的知识青年回到城市。就业方针由单纯的国家分配变为了国家、集体和个人结合解决。（2）所有制结构的变动

非公有制经济的出现，无行政级别、无挂靠单位、无党组织领导的“三无”单位。（3）市场经济的发展

市场经济的实行，带来了我国国有企业及政府事业单位全面改革。企业按市场规律办事，提高市场竞争力，下岗失业的人增多，城市社会人员越来越多的从单位人变为“社会人”。（4）社会流动的加剧随着流通体制、劳动人事、社会保障、户籍等制度的改革，我国社会出现了前所未有的自由流动空间。单位内外、体制内外、城市之间、城乡之间流动增加。民政部提出“社会福利社会办”、“社会福利国家可以办，社会团体可以办，工厂机关可以办，街道可以办，家庭也可以办”。80年代中期，北京市就提出了街道建立“一厂（福利工厂），一院（敬老院），一所（伤残儿童寄托所），四站（老年人活动站、精神病人工疗站、老年人综合服务站、烈军属服务站）社会福利网络”的要求街道办法律定位与实际的背离《城市街道办事处组织条例》1993年海淀某街道实际情况人员编制3-7人150人左右工作职能任务1.办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项；2.指导居民委员会的工作；3.反映居民的意见和要求。1.党政工作有103大项，274小项；2.党务工作42大项，涵盖91项具体任务；3.行政工作61大项，涵盖183项具体工作。相关调查工作内容街道办安排的工作为居民服务的工作社区管理工作上办事处开会

18开各种证明

21居委会开会

8收取卫生费

11接待居民来访

9检查社区安全防火

7入户调查

7清理街道楼院卫生

9检查卫生

19答党办十六大学习100题问卷

4走访贫困户

9去办事处报表

4办理低保

8统计0~15岁青少年人数

4安排下岗职工工作8上办事处领任务

4病残孤贫军慰问

6写反馈情况

3调节居民纠纷

6解决跑冒滴漏问题

3调查的统计结果居委会角色的错位居委会是个筐、什么都往里装。上面千根线，下面一根针区职能部门权大责小，街道有责无权，居委会只有干活的份儿。第三阶段：21世纪以来社区制的探索20世纪90年代，随着社区在协调利益、化解矛盾、应对突发事件、强化人口管理、维护社会稳定等发面的服务任务逐步加大，以行政主导性的“街居管理”逐步陷入不堪重负、管理效率低的困境。两次转型的区别：在街居制阶段，政府自上而下加强社区服务工作，主要关注如何加强公共服务，满足社会转型过程中下岗职工、退休人员等特殊群体的基本需求，应对社会问题；在社区制阶段，我们可以用社区建设来概括。研究探讨如何提高社区的管理和服务水平的同时，开始更关注如何通过社区成员参与本社区公共事务，塑造新的共同体和共同价值，丰富人们的精神生活和社会交往，建设和谐的社区关系。国内不同地区对社区管理体制的探索上海模式“两级政府、三级管理、四级网络”政府推进、社会参与、民主自治、社区服务市场化运作。青岛浮山后模式2001年，青岛市最大规模安居工程的浮山后社区不再设置“街道办”，而改革为：一个核心：社区党工委，区域内多种组织的领导核心。三套工作体系：一是社区自治工作体系─“社区委员会”。二是行政事务工作体系─“社区事务受理中心”。三是社区服务工作体系─“社区服务中心”。南京白下区模式2002年在淮海路街道实施体制改革试点，“理顺一个关系”：理顺政府、社会、市场与社区的关系；“坚持两个依法”：政府依法行政，社区依法自治；“实现两个归位”：政府行政管理职能“归位”，政府社会化职能“归位”。武汉江汉模式在江汉区百步亭花园社区设立一个半行政半自治的组织：“百步亭花园社区管理委员会”，“管委会”直接履行基层政府的部份职能，领导、组织和协调社区组织及各项活动。“管委会”由百步亭花园社区各自治组织负责人、各管理机构负责人和业主代表组成，形成一种行政调控机制与社区自治机制结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动的社区治理模式。北京鲁谷社区模式在鲁谷需要增设一个街道办事处情况下进行的体制创新，改革始于2003年。“理顺一个关系，坚持两个依法，构建三个体系，实现两个归位，”创建“小政府、大社区，小机构、大服务”的城市基层管理模式。创新街道管理体制，推进基层民主和社区建设。内设机构由传统街道的17个科室改为“三部一室”，减少了73%。通过职能归位，理顺内外关系。对现街道办事处承担的政府行政执法和行政审批职能进行了逐条梳理，推动“政社分离”、“政事分离”。创建大社区民主自治组织，强化基层民主自治功能。把过去由政府直接管理的部分社会事务交给了社区自治和社团组织，大力培育中介服务组织，坚持社会多元化善治，逐步实现社区自治组织的自我管理、自我教育、自我服务。

社区建设是在新形势下的社会重构运动，内容之多，涉及范围之广，程度之深都是前所未有的。在城市基层社会中，社区制是对单位制、街居制的一种超越，是继街居制之后，正在形成的一种社区治理结构，其本质是政府、社会、市场与社区关系的再调整与治理结构的转变。这些模式为新时期我国社会管理创新提供了宝贵的实践经验。二、社区居委会的定位与职责毛泽东：“还是把居民组织起来好。”第一个居委会：1949年10月23日杭州市上城区紫阳街道上羊市街居民委员会。1953年的《关于街道办事处、居民委员会组织和经费问题的报告》中指出、居民委员会组织、其性质是群众性自治组织，不是政权组织，也不是政权组织在下面的腿。1954年全国人大常委会颁布实施《城市居民委员会组织条例》。截止到1999年底，我国有667个城市，749个市辖区，5904个街道办事处，11.5万个居民委员会。目前，许多地方通过建立社区党组织、社区居委会和社区服务站“三位一体”的社区管理服务体制。我国社区居委会的发展历史中办发〔2010〕27号《关于加强和改进城市社区居民委员会建设的意见》。《意见》的制定下发是总结经验、研究问题、规划未来的过程，既总结了我国城市社区居民委员会建设61年来的经验，又研究了当前我国城市社区居民委员会建设中面临的突出问题，还明确了今后5至10年我国社区居民委员会建设的指导思想、基本原则、目标任务、工作重点、组织领导，充分体现了我国城市社区居民委员会建设工作的规律性，是指导我国城市社区居民委员会建设的纲领性文献。社区居民委员会的主要职责1、依法组织居民开展自治活动2、依法协助政府开展工作3、依法依规开展有关监督活动1、依法组织居民开展自治活动角色：社区居委会社区居民自治的组织者、推动者以及实践者。讨论：“依法”的含义？“依法”深刻涵义依法组织居民开展自治活动社区居民委员会组织居民开展自治活动的方式必须符合法律要求。社区居民委员会自治活动的内容不得与宪法法律法规和党的方针政策有任何冲突。什么是符合法律要求的方式呢？性质决定一切。作为基层群众性自治组织，居民委员会只能采取民主协商、说服教育等方法组织居民开展自治活动。行政机关我说你听、我命令你服从经济组织以追求利润和经济指标为目的执法组织法律处罚、行政处罚2010年，陕西宝鸡市宝烟社区制定的《社区养犬管理办法》(讨论稿)，其中一条规定在交纳3万至8万元的保证金后才能养狗。公章搭彩票2011年，南京市秦淮区小西湖社区居委会要求前来盖章办证的民众先买50元福利彩票。

南京市秦淮区福利彩票发行办公室解释，因为今年南京市的“福彩”销售任务较重，所以他们让社区也承担了一部分的销售任务。依法组织居民开展自治活动的内容依据的法律法规自治活动的内容《居民委员会组织法》（1989年12月26日主席令第21号公布）1.宣传宪法、法律、法规和国家政策，教育居民遵守社会公德和居民公约、依法履行应尽义务，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动2.召集社区居民会议，办理本社区居民的公共事务和公益事业；3.开展便民利民的社区服务活动，兴办有关服务事业；4.调解民间纠纷，及时化解居民群众间的矛盾，促进家庭和睦、邻里和谐5.及时向人民政府或者它的派出机关反映社区居民群众的意见、要求和提出建议《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》（国发〔2006〕14号文件6.推动社区互助服务和志愿服务活动依法组织居民开展自治活动的注意事项：（1）居民自治要直接反映居民群众的利益诉求。这就要求，逐步扩大直接选举的覆盖面，让居民群众自己选举自己满意的社区领导人；涉及居民群众利益的社区事务，要让居民群众直接参与讨论和决策，让居民群众自己做主，而不是想当然地根据自己对居民群众利益需求的猜测来“为民做主”、“代民做主”。

2010年厦门南山社区居委会在小区居民全然不知的情况下，与通信单位签订小区安装宽带线路协议，由于施工噪音、楼道被弄脏等问题，引发居民不满和投诉。（2）居民自治要在党和政府的主导下进行。这就要求，在组织居民开展自治活动的过程中，要坚持贯彻执行各级党和政府关于居民自治的方针政策，使居民自治按照党和政府指引的方向前进；居民自治实践活动要在党的基层组织领导下进行，充分发挥基层党组织的领导核心作用和党员的战斗堡垒作用，以保证自治活动的有序进行。

2、依法协助政府开展工作

《宪法》第三章（国家机构）的第五节（地方各级人民代表大会和地方各级人民政府）之下的第111条。

居民委员会是自治性组织，是具有中国特色的基层群众性自治组织，特殊性在居民委员会既是基层群众自治组织，又协助基层政府或者它的派出机构开展工作。它介于基层人民政府或者它的派出机关与居民群众之间，具有承上启下的特点，是基层人民政府与人民群众之间的桥梁和纽带。

上述特性和地位决定了社区居民委员会协助城市基层人民政府或者它的派出机关开展工作，是责无旁贷的。但是：城市基层人民政府或者它的派出机关对需要居民委员会协助的事项，必须要有法律、法规和政策依据，要师出有名，不能乱摊派。这是给社区居民委员会减负、去行政化的根本。依法协助开展工作的内容：

协助城市基层人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的社会治安、社区矫正、公共卫生、计划生育、优抚救济、社区教育、劳动就业、社会保障、社会救助、住房保障、文化体育、消费维权以及老年人、残疾人、未成年人、流动人口权益保障等工作，推动政府社会管理和公共服务覆盖到全社区。依法协助城市基层人民政府或者它的派出机关开展工作，强调居民委员会的作用是协助，而不是主办。

这就要求，基层人民政府或者它的派出机关应当尽职尽责，该自己做的事情，不应推给居民委员会。对那些居民委员会做起来有优势的行政性工作，应依法采取“权随责走、费随事转”的原则，委托给居民委员会承担。社区居民委员会开展工作所必需的房屋、设施和工作经费，应由城市基层人民政府负责解决，不应冲抵协助政府开展工作的费用。依法协助城市基层人民政府或者它的派出机关开展工作，要求非城市基层人民政府或者它的派出机关，无权要求居民委员会提供协助。

现实中，有不少企业单位、社会组织也要求居民委员会提供协助或派活，这是没有任何依据的，居民委员会完全可以拒绝。对共建单位、友好单位提出的要求，居民委员会可与其协商，采取共驻共建、资源共享、互通有无的方法处理。3、依法依规组织开展有关监督活动

反映社区居民诉求，维护社区居民利益，是社区居民委员会发挥作用的重要方面。社区居委会应该发挥引导和带动的作用。组织居民有序参与涉及切身利益的公共政策听证活动；一三组织居民群众参与对城市基层人民政府或者它的派出机关及其工作人员的工作、驻社区单位参与社区建设的情况进行民主评议；二对供水、供电、供气、环境卫生、园林绿化等市政服务单位在社区的服务情况进行监督。四指导和监督社区内社会组织、业主委员会、业主大会、物业服务企业开展工作，维护社区居民的合法权益。三、社区居委会的现状及其重点任务加强和改进城市社区居民委员会建设的目标任务是：

到2020年，努力使全国城市社区居民委员会的组织体系更加健全，社区居民的组织化程度明显提高；社区居民群众享有更多更切实的民主权利，社区居民自治范围进一步扩大，社区民主管理制度日趋完善；干部队伍结构进一步优化，社区管理和服务能力显著增强；工作用房和居民公益性服务设施能够满足社区居民群众的基本服务需求；政府投入与社会投入相结合的经费保障机制基本建立