调研报告：创新网络治理体系-营造清朗网络空间的实践与思考

创新网络治理体系，营造清朗网络空间的实践与思考XX是中国改革开放的先行地，其互联网发展和治理在全省乃至全国都具有一定的先发性、特殊性和典型性。为此，调研组以XX为案例，对网络综合治理体系建设的经验做法、困难问题、改革路径进行调研和分析。一、XX市互联网发展概况XX是一个网络大市，其互联网发展和网络生态特点主要体现在三个“高”：第一是高普及率。XX现有移动上网用户893.5万，网站数达到4.67万家，微博用户达到170万以上，新媒体平台数量超8000个。第二是高活跃度。目前，XX以703804网为代表各类民间论坛网站就有500多个，其中一些在全国、全省都有较大影响力。全市5万粉丝以上的微博账号有397个。与其他地方相比，XX网民在网上发表言论、观点更加活跃，参与话题讨论、信息传播更加积极，导致XX网络舆情占全省40%左右。第三是高关注度。XX人遍布全球，有175万XX人在全国各地，有68.89万温籍华侨在世界131个国家和地区，XX的一举一动都备受国内外关注。因此，网络上“蹭XX热度”提高点击量和关注度时有发生。在多种因素的综合作用下，XX网络生态显得相对复杂，新情况、新问题、新挑战不断涌现。2014年，XX基于网络综合治理的理念，探索创新并推行了“7431”网络治理模式（“7”就是建立七项制度，包括网络实名制、新媒体登记管理制度、网络媒体记分管理制度、网络编辑持证上岗制度、新闻从业人员职务行为信息管理制度、网上网下协同联动制度、网络违规违法行为通报制度；“4”就是打造四支队伍，包括网管队伍、网评队伍、网警队伍和网络技术队伍；“3”就是建立三大平台，包括官方主流传播平台、网络舆情导控平台、XX辟谣发布平台；“1”就是成立一个机构，即市网信办），率全省全国之先在网络综合治理体制机制建设上寻求突破。通过几年的探索实践，XX初步形成了“党委政府主导、多元主体共治”的治理体系，并取得阶段性成效。全国网信系统行政执法交流培训班在温举办，浙江省网络治理工作现场会在温召开，中宣部、国信办核心简报刊发XX经验做法多达30余次。二、XX市网络综合治理体系建设的做法和成效网络综合治理是一项复杂的系统工程，需要在制度、组织、技术、资源和观念模式等各方面进行统合协调。XX市委市政府高度重视网络综合治理工作，坚持“源头治理、依法治理、精准治理、融合治理”的工作理念，突出“主体联合、路径整合、对象融合”的工作方法，在制度、平台、队伍、机构上进行了积极探索，形成了以党委政府为主导、多元主体协同共治的网络治理模式，网络生态治理逐步走向法治化、规范化。主要做法包括三个方面：1、在传播源头上下功夫，强化制度约束XX根据传播源头的不同特点，重点聚焦三类对象：第一类是普通网民。他们仅仅利用互联网获取信息，并参与一些网络热点的跟帖讨论。第二类是网络大V。他们往往具有较强的的运营意识，其微博、微信具有一定的粉丝量，从而使其具有不同程度社会动员能力。第三类是互联网从业人员，他们以企业运用的方式，系统化、规模化地利用互联网来传播信息并获取利益。对这三类重点对象，有针对性地探索和实施了一系列举措。一是实施网络实名制。对全市36家互动类网站全部实行实名制，通过手机号码和身份证两种认证方式，实现“前台匿名、后台实名”。目前，实名注册用户135万，本地论坛活跃用户实名注册率达95%以上。2013年，开展“创文明网站，做负责任网民”活动，在瓯网试点网络实名制，用户从60万下降到20多万，但是质量得到很大提升。二是实施微博微信登记备案和计分考制度。对本地粉丝量5万以上的397个微博和粉丝2万以上560个微信公众号统一登记备案并进行计分考核。因违规发布和传播信息扣分达到一定分值的，建议上级有关部门依法吊销其互联网服务许可证或协调互联网应用提供商建议关停账号。三是建设网络社会组织。建设了以XX市互联网发展促进会为龙头，市网络文化协会、市网络界人士联谊会、市网络经济企业联合会、市互联网研究学会、市网络公益联合会等10个网络社会组织为支撑的“1+10”网络社会组织体系，将1624个企业、单位和个人纳入，并在网络社会组织建立了党团组织。同时率先出台《关于加强网络社会组织建设的通知》《XX市推进网络社会组织健康有序发展的实施意见》等制度，探索建立网络发展银行和网络创业孵化中心，搭建网络发展论坛、党员之家、青年之家等活动平台，通过发挥社会组织的行业自律作用引导互联网企业和重点网民文明办网、理性上网。通过两项制度的实施和网络社会组织的作用发挥，将法律和道德的约束力从现实生活向虚拟世界拓展，从而使互联网企业和网民在网络上发布和传播信息时更加慎重、更加理性、更加注重自我约束。2、在传播过程上下功夫，提升把控能力一是强化闭环处置管理。率全省之先出台《XX市关于开展重大决策事项网络舆情风险评估工作的意见》，在市委市政府重大事项实施前，围绕决策可行性、民众认可度、媒体关注度等方面，开展风险评估。依托网络舆情监测应急指挥大厅，通过建立网上网下协同联动制度，对突发舆情事件应对实行统一指挥、统一协调、统一调度、统一处置，实现统一指挥与协同处置一体化，舆情监测和应急处置一体化，确保舆情监测处置“快速、协作、高效、一体”。规范了监测发现、分析研判、分类报送、应急处置、评估归档等五个步骤的操作流程，有效实现闭环式处置。二是强化网络文化传播。探索出台职称评审新政，将网络文章纳入职称评审论文范畴，鼓励各行各业网络文化传播者撰写更多有活力、有吸引力、传播正能量的优秀网文。另外，XX还着眼整合资源、联动发声，7省10城(分别是XX、台州、丽水、衢州以及福建宁德、上海闵行、辽宁锦州、贵州贵阳、江西上饶、安徽黄山)共同组建“大榕树”网络文化区域联盟，共同发起“我眼中的最美风景”阳光发帖活动和“我最喜爱的习总书记的一句话”征文接力活动。还开展了领导干部媒介素养提升工程，在XX城市大学设立网络文化传播实训基地。三是强化涉网部门合力。改变过去“九龙治水”“单打独斗”的局面，建立由联席会议制度、信息共享制度、舆情抄告反馈制度、舆情处置规范制度和责任追究机制组成的多部门网上网下协同联动机制，实现了线索通报、协同处置、结果反馈的有机统一。2016年，XX多部门联合查处的“微XX”散布虚假食品安全信息案是浙江省该类案件首例。该案件由市场监管部门发现线索并对虚假信息进行鉴定；由公安部门跟进查处，对责任编辑处以实施治安拘留；由网信部门跟进约谈企业负责人，并责令整改，同时对查处情况对外通报发布。人民网、法制日报、浙江日报等国内主流媒体纷纷予以报道，在XX引起巨大反响，取得较好的教育警示效果。3、在正面传播上下功夫，挤压负面传播空间一是做大做强官方发布传播平台。以“XX发布”为核心，将全市各地各部门的官方微博汇集到一个XX政务“两微”矩阵，并由XX日报报业集团开发了XX新闻APP，由XX广电传媒集团开发了东海网APP，打通政务微博、政务微信、XX新闻APP、XX广电东海网APP之间的通道，实现个人微博微信能够实现对任何一个平台的一键转发，使信息在最短时间内得到最大限度的传播。“XX发布”目前已入驻人民日报、新华社等重点新闻客户端和今日头条等重点信息传播平台,在重大突发事件和网络舆情的舆论引导中发挥了积极作用。二是做大做强辟谣举报平台。整合党委政府、官方媒体、网络平台等各方面资源，建设了XX辟谣举报平台，对网络谣言进行监测、预警、研判、辟谣，打造谣言“过滤器”，成为中央网信办官方网站推荐的全国五大辟谣平台之一，被中央网信办授予“全国网络举报工作先进集体”称号。XX将辟谣举报信息按照重要程度分为“红、黄、蓝”三级。红色信息要求半小时内派单求证，2小时内核实内容并内发布辟谣信息；黄色信息要求2小时派单求证，24小时内核实并发布辟谣信息；蓝色信息要求6小时内派单求证，48小时内核实并发布辟谣信息。比如，2015年9月9日，网络上谣传“XX永嘉梅岙两动车相撞”。XX辟谣平台在收到举报后确定为红色信息，紧急联系上海铁路部门、XX火车南站、永嘉县委宣传部和永嘉县公安局等相关单位进行核实，在很短时间内就发布辟谣通告。不实信息的首发者删除了其发布的微博，并公开致歉。三是做大做强海外传播平台。XX有68.89万人在131个国家和地区，是境外媒体特别关注的城市，做好面向海外的正面宣传对XX具有特别的意义。2016年，XX创新建设了XX市新闻文化信息共享平台，将XX的好故事、好声音以文字、图片、音视频等各种形式集中到共享平台供海外华文媒体、国内主流媒体、海外华文学校、国内外重点商会免费采用。目前，平台用户已经达52家，日平均采用稿件量达30条以上。XX还依托68.89万海外XX人、35家温籍海外华文媒体、8000多名温籍海外留学生、50所XX人创办的海外中文学校、1100多名在温外籍师生等资源，组建海外网络文化传播联盟，把“XX好声音”传播到世界各地。四是做大做强XX“清朗指数”平台。随着微博、微信等社交工具的出现，互联网信息传播呈现出更加“自由化”的趋势，一些网民和信息传播企业为实现其利益追求，通过篡改标题来吸引眼球，通过发布低俗媚俗信息来提升点击量，甚至通过发布传播谣言来扩大影响。而当前针对自媒体的各类排行榜往往过于注重以“点击量”“转发量”等数据进行排名，由此造成内容越负面、点击量越高、排名越靠前、负面影响越大的恶性循环。针对这一现象XX创立了XX“清朗”指数，对信息点击量、传播度和信息的正面效果、负面效果进行综合评估，让传播正能量的上红榜，传播负能量的上黑榜，形成发布内容越“清朗”，阅读量越多，传播力越强，排名就越靠前的良性循环，引导各类传播平台树立正确的传播导向。XX微信“清朗”指数自2016年初运行至今，已发布阳光榜单107期周报、24期月报，内部试发不良信息黑榜单105期，共上报不良信息9294条（其中疑似涉色情类信息628条，低俗类信息3981条，其他类4685条)。三、网络综合治理体系建设存在的困难和问题在调研中，我们发现XX虽然已初步构建了“系统完备、科学规范、运行高效”的网络综合治理体系，但在体制机制上仍存在一些困难和问题，并且这些困难和问题在基层网信部门中具有普遍性。1、在机构队伍方面，还存在机构设置不健全、人员力量不足等问题。在机构设置上，目前市级网信部门与中央、省委网信办还无法做到上下对应，网络安全、信息化协调、网络举报等重要职能处室尚未设立。在队伍建设上，县级网信部门力量较为薄弱，人数大部分不足十人，与当前承担的繁重任务不相适应。市县两级以参公或事业编制为主的队伍现状与当前承担的工作职责和任务不匹配，制约了网络管理执法工作顺利开展。2、在协调机制方面，还存在职责有交叉、协调有梗阻等问题。在实际工作中涉网部门间仍存在多头管理、职责交叉、资源分散等问题。特别是在权责划分上，在网络安全、网络内容管理、网络执法等工作领域，市县两级网信部门与经信、公安等部门仍存在管理边界不够清晰等问题，容易出现管辖争议或相互推诿。另外，涉网部门统筹协调相关制度机制虽已建立，但执行刚性有待加强，整体工作格局有待进一步完善。3、在执法体制方面，还存在依据不充分、执法无权限等问题。一方面，近年来国家先后出台多项网络治理法律法规，多偏重于原则性框架性方面的规定，缺少可供操作的具体条款。特别是作为网络安全管理方面的基础性法律，网络安全法不少内容的真正“落地”还有赖于配套制度的完善。目前我省、市尚未出台涉网络治理的配套法规。另一方面，由于目前市县两级网信部门行政执法主体地位尚未明确，不具备执法权限。在实际工作中，对部分不服从管理、长期喜欢打法律“擦边球”的自媒体缺乏有效的直接处罚手段，虽然采取了“联合执法”的方式，但毕竟是“借力执法”，在执法效果和管理效率上大打折扣。4、在管理机制方面，还存在底数掌握难、处置程序繁等问题。目前移动互联网的重要网络平台数据，比如具有新闻传播或舆论动员能力的部分资讯类微博账号、微信公众号、头条号、百家号、APP等还在新浪、腾讯、百度等大型互联网企业手里，尚未建立相关工作机制，基层网信部门还无法全面掌握属地数据。对违规或有害的视频、音频、图片等内容和微博私信、微信私聊等点对点平台的监测处置缺乏有效手段，对搜狐、网易、新浪等商业网站的各大平台转载或机器自动抓取的不实帖文缺乏有效快捷的处置机制，常规程序繁琐、速度缓慢、效率低下。5、在共治机制方面，还存在积极性不高、参与不平衡等问题。网络综合治理体系需要党委政府、企业网站、社会组织、网民等各个主体合力共建，但当前工作中以党委政府管理引导为主，社会多主体共建共享的具体工作机制还有待进一步完善。比如：网络运营行业和互联网企业自律还不足，对维护网络安全和互联网环境的责任有待加强；网络社会组织作用发挥不够，在加强网上宣传引导、维护网络安全、发展网络公益、加强行业自律等方面有待加强；网民参与网络宣传、网络监督等工作的渠道较少，让网民参与清朗网络空间共建共享的有效载体平台仍需进一步探索，等等。6、在网络安全方面，还存在责任不到位、考核不健全等问题。信息服务运营相关部门网络安全主体责任落实还不到位，在信息化建设过程中“重建设、轻安全；重使用、轻防护”的问题普遍存在，不愿在安全防护方面进行必要投入。网络安全考核约束机制还不健全，个别单位领导干部还不能从国家安全的高度认识网络信息安全，存在“说起来重要，干起来次要，忙起来不要”的现象。四、关于网络综合治理体系建设的对策和建议浙江省委网信办已于今年3月发文，确定将XX作为全省网络综合治理体系建设试点。XX市网络综合治理体系建设试点方案也在修改完善中，方案中提出改革的总体思路和重点突破改革项目，给了调研组很多启发和借鉴。调研组结合调查研究和XX市试点方案，拟在管理体制、制度体系、运行机制、评价机制、共治机制上提出如下对策和建议：1、加强统筹协调，理顺组织管理体制。根据深化党和国家机构改革的统一部署要求，加强网信系统自身建设，进一步完善机构设置和人员配置，加快形成上下一致、运转高效的网信工作体系。积极发挥网信部门牵头抓总、统筹协调作用，在党委网络安全和信息化工作领导框架内，梳理网络综合治理工作职责，进一步理清各成员单位职责边界，防止职能交叉、多头管理，避免执法推责、管理空白。2、落实依法治网，创新改进制度体系。探索出台地方性网络管理法规，牵头拟定《XX市互联网信息服务管理条例》、《XX市网络信息安全保护办法》，争取列入《XX市2018-2022年立法规划项目清单》。加快探索省级网信部门委托执法、授权执法等方式，推动市、县两级互联网信息内容行政执法主体资格确认落实。不断完善执法机构、执法资格等基本要素，建立以时间、内容和身份为核心要素的规范电子取证系统。严格落实《互联网信息内容管理执法程序规定》，建立健全规范化的配套执法工作流程、处置程序、办案制度。加强执法工作培训，强化网络内容和网络安全监管执法。3、整合资源路径，建立健全运行机制。完善登记备案制度，健全与市监等部门的信息协同机制，明确属地具有新闻传播属性的资讯类网络平台都要到网信部门备案。坚持完善记分考核管理、网络编辑从业人员管理等制度，依法规范互联网信息服务和传播秩序。深化属地分类分级管理机制，加强对商业网站落实主体责任的监管，督促网站规范内控机制建设和从业人员管理。加快网络技术平台建设，建立属地网络安全协调指挥平台，健全统一高效的网络安全风险发现机制、报告机制、情报共享机制、研判处置机制，准确把握网络发展的规律趋势。4、着眼提质提效，完善评价考核机制。提升“清朗”指数评价体系，