第二讲 我国大部制改革―从理念到实践

第二讲

我国大部制改革:从理念到实践政府机构改革的基本走向何为大部制大部制改革的理念基础大部制改革内容和评价大部制改革不可回避的几个问题一、政府机构改革的基本走向

前5轮改革意向这一轮改革突破口1.前5轮改革意向1982年至今，国务院进行过5轮大的行政管理体制改革:第一轮:1982年，为提高政府工作效率，实现干部年轻化，国务院各部门从100个减为61个，编制从5.1万人减为3万第二轮:1988年,首次提出“转变政府职能是机构改革的关键”，国务院部委由45个减为41个，改革后人员编制减少9700多人第三轮:1993年，首次提出政府机构改革的目的是适应建设社会主义市场经济体制的需要，国务院组成部门、直属机构从86个减少到59个，人员减少20%第四轮:1998年，实施了2008年之前涉及面最广、改革力度最大的一次政府机构改革，不再保留的部委有15个，新组建4个部委，3个部委更名。改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29个第五轮:2003年,进一步转变政府职能，设立国资会、银监委,组建商务部、国家食品药品监督管理局、安监总局，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会，国务院组成部门变为28个改革的基本走向:为适应建设社会主义市场经济体制的需要，政府机构必须精简、整合，转变政府职能，逐步由全能型的管治政府，转向权责相称的公共服务型政府至今，这一转型仍在艰难进行之中，而政府职能转换能否尽快到位，又直接决定下一步改革的深入程度。可见，政府机构改革的突破口选择在何方至关重要梁启超先生早就归纳出：改革首先是器物层面的，其次是制度层面的，最后是观念层面的。因此，我们在这里认为，观念层面的管理理念是重要的、第一位的。建国以来，政府一直在进行着行政改革，但是，无庸讳言，这些改革大都只停留在“器物”和‘‘制度”层面，也就是在组织规模上重复地精简、膨胀，而在管理理念上没有重大的改革和突破，在社会管理方面还存在着许多陈旧观念，阻碍改革的深入推进。比如说，“官本位”、管治本位”的观念2.这一轮改革突破口这一轮即第六轮政府机构改革行动代号是“大部制”大部制改革方案提出过程:党的十七大报告在部署未来的行政管理体制改革中特别指出，要“加大机构整合力度，探索职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”，应该说,这是一种有别于以往改革的新思路,为今后的行政管理体制改革指明了方向2月27日党的十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，再一次强调指出，要“探索实行职能有机统一的大部门制，完善行政运行机制”3月11日，国务委员华建敏在十一届人大一次会议第四次会议上作关于国务院机构改革方案的说明3月15日,《国务院机构改革方案》经十一届人大一次会议第五次会议高票通过。新一轮政府机构改革按照大部门体制的要求启动，第六轮政府机构改革也正式拉开了序幕:这次改革涉及调整变动的机构15个，正部级机构减少4个。新组建5个大部:工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部大部制改革从理念走向实践十一届人大代表认为:新一轮行政管理体制改革方向选对了，从需要的地方入手,急的事情先办,然后再逐步推开二、何为大部制大部制就是在政府的部门设置中，把业务相似、职能相近的部门进行合并，集中由一个大部门统一行使，把原来的部委或改革为内设的职能司局，或改革为部委管理的具有一定独立地位的机构，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率、降低行政成本的目标大部制，是市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式，是为了解决机构重叠等政府管理问题而实行的一种行政管理模式美国联邦行政当局的部级机构只有15个。他的部都很大。如运输部就包含了海、陆、空运输，体现了“大运输”概念；如农业部涵盖了农业部、水利部、国家林业局的职能，体现了“大农业”概念。美国的大部全方位地涵盖某个领域的一切职能，并且在国内没有其他政府机构分担相近的职能。以1977年成立的能源部为例，它的使命是促进国家经济和能源安全，促进科技创新，保障核武器场地的环境清理。围绕完成这一使命，该部确立了如下5个战略主题：能源安全、核安全、科学发现与革新、环境职责和卓越管理。根据这些主题又确定了16个战略目标。能源部的年度预算，超过230亿美元。雇员超过10万人。在职能完整性上，9．11事件后于2002年成立的美国国土安全部更胜一筹。国土安全部至少综合了22个机构中凡与国防和情报相关的单位，全部或部分归于麾下，汇总成一个具备内阁级别的超级部门。现有18万雇员，财政预算每年400亿美元新的国土安全部包容了过去的移民局、联邦经济情报局、海关、联邦紧急事务管理当局、交通安全局、边防和海防等。这样，通过各个渠道进入美国的外来人员，无论坐船，飞机或陆地，都将受到国土安全部的总体监查。这些机构包括交通安全署、联邦危机管理署、秘密特勤人员、关键设施办公室和联邦执法培训中心。这些机构被整合到4个司：即边境和交通安全司、危机准备和应对司、科学技术司及信息分析和基础设施保护司三、大部制改革的理念基础大部制是成熟市场经济国家较普遍采用的政府体制模式，一个国家建立大部门有政治上的原因(如美国国土安全部的建立)，但更多的是出于管理的需要，是想通过大部制结构来解决部门职能分工导致的协调困难问题，以提高管理的效率，降低行政成本

1.减少部门、机构的数量，降低行政成本政出多门对于管理成本的消耗是巨大的。原国务院除办公厅外，共有内阁部门28个，特设机构1个、直属机构18个、办事机构4个、部委管理的国家局10个、直属事业单位14个，另外还有100多个议事协调机构，数量之多、类型之多、分工之细难以想象。参考现代各国管理的一般做法和经验，就组织结构而言，一个国家的中央政府和省级政府，由10至15个政府部门组成较为适当，日本是12个，美国是15个，英国是17个，澳大利亚18个，法国也只有20个

2.行政协调的需要现代政府部门是按照劳动分工和工作专门化原则建立起来的，专业化管理可以体现管理效率。但一个部门无法涵盖所有相关职能，因而会产生部门和部门在一些职能上的重叠或一些职能领域没有部门管理的空白职能部门的林立产生行政协调的问题，如果协调不好，就会降低管理效能。我国协调职能重叠和交叉职能部门之间的关系，主要是依靠建立各类议事协调机构及其办事机构，这直接导致此类机构在数量上的增加。而且此类协调的效果如何也是值得怀疑的大部制改革一是可以减少需要协调的部门数量，同时，把原来的一些小部委或改革为内设的职能司局，或改为部委管理的具有一定独立地位的机构，改原来小部委的部长为大部部长下面的一个单位的首脑，变部际关系协调为部内协调

3.缓解职能交叉、“九龙治水”等矛盾众多的部委造成职能重叠和交叉严重，政出多门，九龙治水，扯皮推委。遇到座烦事，大家争相回避，留下管理空白，遇到好事，大家都争着管，无限延长和演绎管理范围。国家行政学院教授汪玉凯说。大部制拓宽部委的横向覆盖范围，宽职能，少机构，在一定程度上可以化解这种矛盾

4.决策和执行分离，提高公共服务效能我国传统政府部门体制的一个显著特征是决策职能和执行职能不分，行政决策的主体同时也是行政执行的主体，决策职能和执行职能由同一个机关、同一批公务员来完成大部制体制下推行决策和执行分离。把决策和执行相剥离的好处在于，赋予了行政执行机构较大的灵活性。譬如，执行机构的首席执行官面向社会公开招聘；执行机构自己决定内部机构的设置、人员的任用以及工资奖金等由此我们可以说，只要实行市场经济体制，要真正发挥市场在资源配置中的基础性作用，就必然会朝着大部制管理方向迈进。从我国的实际情况看，由计划经济转向市场经济，客观上要求政府不能过多干预微观经济，反映在政府体制上就是必须走大部制管理的道路四、大部制改革内容和评价大部制改革的原来设想:

整合石油、电力、煤炭、核能、电监会等机构，建立大能源部；整合现有农业、粮食、林业、水利等部门，建立大农业部；整合交通、铁道、航空、公路、水运、邮政等，建立大运输部；整合文化、广播影视、新闻出版、旅游、文物、社科基金等部门，建立大文化部

大部制改革的实际情况:国务院组成部门由28个减少到27个被减少的是国防科工委国务院机构名称不改变的有22个与国务院机构名称改变直接有关的5个:建设部――住房和城乡建设部交通部――交通运输部信息产业部――工业和信息化部人事部部――人力资源和社会保障部劳动保障部――环境保护部3月11日出台的大部制方案调整后的部委名称

合并或包含的原部委

新增下级机构隶属关系调整

国家发展和改革委员会发改委(部制不变)国家能源局工业和信息化部

国防科工委、信息产业部、国务院信息化工作办公室、国家烟草专卖局国家国防科技工业局烟草专卖局改由工业和信息化部管理

交通运输部

交通部、民航总局、国家邮政局国家民用航空局国家邮政局改由交通运输部管理人力资源和社会保障部

人事部、劳动和社会保障部国家公务员局环境保护部国家环境保护总局住房和城乡建设部

建设部卫生部卫生部、药监局国家食品药品监督管理局改由卫生部管理评价一改革步伐比预期要小调整幅度很小：撤消6个部门，新增5个部，牵涉到的部门15个;国务院组成部门由原先的28个变为27个之前，大能源部呼声颇高，但此次暂时做出了先设立国家能源委员会专司议事协调、组建国家能源局专司行业管理的决定“大交通部”暂未将铁道部并入大部制的“大”并没有体现出来与以往历次机构改革、尤其是与2003年经济部门改革不同，本次改革更注重加强宏观调控、减少对市场微观活动的干预，更倾向于对民生、社会管理、公共服务问题的关注。然后在此基础上，明确政府职能、厘清权责这也体现了中央政府一种颇为谨慎的态度。从某种程度上说，本次方案作为正式迈出‘‘大部制”改革的第一步，具有一定的试验性质。若能成功，可能会在更大范围内推广。如果发现问题，影响也不会太大评价二组建或者调整的部门涉及的是近年来舆论和民众最为关注的领域以环保部为例，这些部门的组建或者调整，涉及的无一例外都是近年来舆论和民众最为关注的领域。无论是宏观调控、信息化、能源短缺，还是就业、环保、住房、药品监督，都是近年来媒体报道和讨论最热烈的核心词为加快形成综合运输体系而组建的交通运输部，涉及的也是今年冰雪冻灾时期引起极大关注的交通领域评价三利益博弈，改革进程的缓慢“大部制改革，慢的话要经过二三十年”。这方面主要是有几个难点，一是“官本位”观点的扭转。因为，大部制改革是把政府转向服务角色，这和“官本位”是根本冲突的二是虽然是成立大部委，但实际上是精简机构，这就存在改革动力不足的问题，这个动力有观念上的，也有实际利益上的冲突。必须承认，部门利益是重要阻力之一。从改革的角度看，“