公路项目合同管理

前言：公路工程合同签订后，在工程施工管理过程中，由于各种原因，无论对发包人还是承包人，都存在着一定费用矛盾和履约引起的诸多问题，同时对承包人预示着存在很多风险。这就要求我们，要从合同管理、风险意识和风险应对等方面，如何加强合同管理、推行项目全面风险管理，如何强化风险预测、积极应对风险，来有效的实施风险控制进行探讨和研究。以达到充分利用合同，搞好施工，开拓市场，创造效益，确保企业持续健康发展的目的。下面就从合同管理、风险预测、风险研究与对策三个方面，结合现场情况，与大家进行探讨。第一部分：公路工程合同的管理1、工程施工合同管理是工程项目管理的重要内容之一。1.1工程施工合同是施工单位管理的关键环节、是重要的管理内容，是建设项目在完成工程设计和施工招标后进行产品生产的最后实施阶段，具有投资大，周期长，涉及面广，影响因素多，管理难度大的特点。1.2公路工程施工合同是经济合同的一种。是发包人和承包人为完成约定的工程建设项目的目标和目标相关的具体内容，明确相互权力与义务关系的协议。它把技术、经济、法律三者结合在一起，是协调工作关系，是所有经济活动和解决合同纠纷的依据，是订立合同当事人在工程建设中的最高行为准则。加强公路工程施工合同管理，规范、完善工程合同，做到管理依法，运作有序，有利于在工程建设中，做好工程的质量、工期、投资三大控制，规避风险，争取利益，减少不必要的扯皮、纠纷和经济损失，确保按期完成公路工程目标和任务。2、掌握公路合同的发展和合同内容是合同管理的基础。主要合同文件有：2.1公路工程国内招标文件范本（2003年版），即交公路发【2003】94号文，自2003年6月1日起施行。2003版主要是结合中国国情，参照FDIC条款，编制的一套公路招标范本。2.2九部委令第56号。这个文件是为了进一步规范施工招标资格预审文件、招标文件编制活动，促进招标投标活动的公开、公平和公正，由国家发展和改革委员会、财政部、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、民用航空总局、广播电影电视总局联合制定了《<标准施工招标资格预审文件>和<标准施工招标文件>试行规定》及相关附件，该文自2008年5月1日起施行。这个是纲领性基础文件。2.3公路工程国内招标文件范本(2009年版)，即交公路发[2009]221号文，自2009年8月1日起施行。2009年版本是为加强公路工程施工招标管理,规范资格预审文件和招标文件编制工作,在国家九部委联合编制的《标准施工招标资格预审文件》和《标准施工招标文件》(以下简称《标准文件》)基础上,结合公路工程施工招标特点和管理需要,组织制定的《公路工程标准施工招标资格预审文件》(2009年版)和《公路工程标准施工招标文件》(2009年版)(以下简称《公路工程标准文件》)。自2009年8月1日起施行,原《公路工程国内招标文件范本》(2003年版)同时废止,之前根据《公路工程国内招标文件范本》完成招标工作的项目仍按原合同条款执行.自2009年版施行之日起,必须进行招标的二级及以上公路工程应当使用《公路工程标准文件》,二级以下公路项目可参照执行.在具体项目招标过程中,招标人再根据项目实际情况,编制项目的专用文件,与《公路工程标准文件》共同使用,但不得违反九部委56号令的规定。2.4合同专用条款。行业标准施工招标文件中的“专用合同条款”可对《标准施工招标文件》中的“通用合同条款”进行补充、细化，除“通用合同条款”明确“专用合同条款”可作出不同约定外，补充和细化的内容不得与“通用合同条款”强制性规定相抵触，否则抵触内容无效。合同专用条款是在通用条款中明确指出要在合同专用条款或数据表中予以具体规定的数据、信息或与工程所在地具体情况有关规定，是必备的配套条款，不能缺少，否则通用条款就不完善。专用条款数据表是合同条款的组成部分。项目业主单位认为需要进一步具体化的条款，或根据本地区特点或惯例需增列或删除的条款，也在专用条款中列出。合同专用条款的编号应与合同通用条款一致。在一般情况下，合同通用条款中的保险条款、开工预付款条款、材料、设备预付款及业主拖期付款支付利息的条款不得删除；如有特殊情况，对这些条款的修改应征得招标文件审批部门得批准。2.5掌握合同条款。在公路项目，必须同时熟悉2003版（94号文）、2009板（221号文），2007年11月1日由发改委、铁道部等九部委令第56号、以及建设方的专用条款。掌握它们之间的渊源关系、发展历程、出台背景，充分利用好这些文件。2.6合同文件内容的及优先顺序组成合同的各项文件应互相解释，互为说明。除专用合同条款另有约定外，解释合同文件的优先顺序如下：（1）合同协议书；（2）中标通知书；（3）投标函及投标函附录（注：也包括投标期间答疑、补遗等）；（4）专用合同条款；（5）通用合同条款；（6）技术标准和要求；（7）图纸；（8）已标价工程量清单；（9）其他合同文件。以上资料均是合同的组成部分，也都是我们研究的对象。2.7适用于合同的法律。适用于合同的法律包括中华人民共和国法律、行政法规、部门规章，以及工程所在地的地方法规、自治条例、单行条例和地方政府规章。3、工程合同管理必须做到信息化管理3.1由于建设工程项目是一个渐进的过程，工程持续时间长，因此，合同管理必须从领取标书直到合同完成并失效的时期内连续地、不间断地进行跟踪，采用信息化管理，档案资料必须及时归档、集中管理（包括对下合同）。3.2由于工程价值量大，使合同管理对工程经济效益影响很大。3.3工程施工过程中内外的干扰事件多，合同变更频繁，风险大，合同实施必须按变化了的情况不断地调整，这要求合同管理必须是动态的。在合同实施过程中，合同控制和合同变更管理就显得极为重要。3.4合同管理工作极为复杂、繁琐，是高度准确、严密和精确的管理工作。在工程实施过程中，合同相关文件、各种工程资料非常多，在合同管理中必须妥善归档、处理、使用、保存这些文件和资料。3.5合同中包含了项目的整体目标，所以合同管理对项目的进度控制、质量管理、成本管理有总协调和总控制作用，它是工程项目管理的核心和灵魂。3.6鉴于合同管理的这些特点，必须强调时效性，建立方便实用的计算机信息管理网络，有效地提高项目的经营管理水平，使索赔信息传达快捷、准确、到位，管理工作效率高。4合同的交底签订合同后，必须集中项目管理人员和计划、工程、物资、实验、协调等各部门进行合同交底，交底内容包括投标过程、招标文件、合同风险、利益点、单价情况、工程量情况、环境、材料单价影响、目标要求等等，并定期做好合同执行分析例会。5合同既是结算的依据又是审计的依据。合同管理直接关系企业的经济效益，搞好合同管理是施工企业的重要效益增长点之一，也是二次经营的最关键、最直接的管理环节，反之，合同管理的漏洞，也是企业效益的漏洞。管理要讲“细致”、有“责任心”、有“超前预见性”、有“对策”、会“化解风险”。尤其是审计中，更要依据合同，精心应对。第二部分：合同的风险分析1、合同风险分析的目的和必要性1.1合同风险分析管理就是对项目潜在的意外损失进行识别、估量和评价，并制定、选择和实施风险处理方案，从而达到风险预防和控制目的的过程。1.2工程项目一般规模大、施工周期长，人文环境、政策和不可预见等因素的不确定性强，再加上激烈的市场竞争，埋下很多“隐患”，使建筑项目不同程度地存在着效益、质量、工期、安全和信誉等方面的风险，如果预见不到或控制不好合同风险，就会给企业带来不同程度的损失以及信誉方面的影响，做好项目风险分析管理是非常必要的。2.树立风险意识，建立风险体系与制度2.1.增加风险意识，强化风险管理理念。以前施工企业往往是“出了事情再说”“走一步、看一步”、“有风险、没办法”，被动性管理多，缺乏主动风险管理的理念，这样就给项目留下不同程度的隐患。因此，施工企业必须牢固树立风险管理意识，把风险管理作为项目管理的重要内容之一，必须全面排查项目在投标和施工管理中的各种风险因素，及时确认项目存在的风险事件，做到知彼知己，百战不殆。2.2构建多层面的风险管理体系，做好风险防范。风险无处不在，无时不有，故施工企业必须构建以主管领导挂帅的经营和施工阶段不同层面的风险管理体系，要涉及到所有参与者，能够在项目的投标决策、合同签订、施工管理、竣工验收和工程结算阶段建立起全过程、主动监控机制和防范以及应急机制，对可能发生的风险能够做出准确把握，快速反映，及时处理，提高项目抗风险能力。3.全面、全员推行项目风险管理3.1建立高效的信息网络。要有完备的信息状态，及时、准确地获得与风险有关的信息，并高效、安全、可靠地使用，信息的收集与管理应有时效性和针对性、有必要的精度，要综合考虑信息成本及信息收益，实现信息效益最大化。应广泛搜集以下方面的信息，以便作好风险预测：国家现行法律法规、政策及宏观调控、物价指数方面的信息；投资主体、投资环境、人文环境、地方政府及村镇方面的信息；投标阶段水文地质、地貌、灌溉水利等施工技术和环境方面的信息；投标决策信息；施工管理阶段关键工序、重难点工程的施工技术方案、人机物资源和市场物价方面的信息；工程实际进展与业主、监理、地方及分包商协调沟通信息；以往同类工程经验教训；其它与风险有关方面的信息。3.2全面调查项目风险源，并做出风险识别。在项目的投标阶段和施工管理阶段均要针对项目，依据合同和项目的具体情况，采用经验数据分析、风险调查、专家咨询以及实验论证等风险分析会议的方式，按照时间维（投标阶段和施工管理阶段）、目标维（效益、质量、工期、安全和信誉）和因素维（设计风险、标价风险、合同风险、施工技术风险、自然环境风险、政治法律和经济政策风险、组织协调和人员风险、材料设备风险以及工程验收结算风险等）识别和确定建设项目全过程中究竟存在哪些潜在的风险源、可能影响项目的哪些方面以及可能带来的大致后果。3.3进行系统风险评估，确定风险事件。风险评估包括发生概率的估量、风险性损失大小的估量、风险影响范围的估量和发生时间进程估量，通过度量的结果，确定风险事件（当然，在项目投标期间更应当做好风险的分析，项目中标后由项目部负责）。。风险因素发生概率，应利用已有数据资料和相关专业方法进行估计。风险损失的估量，就是定量确定风险损失值的大小。项目风险影响波及范围的度量。即项目风险可能影响到项目哪些方面的工作，要明确影响的最主要目标是什么，以及对整个项目工作和活动的影响。时间进程的估量，即项目风险可能在项目哪个阶段的什么时间发生，以及发展变化的时间，对优先发生的，就应优先制定应对措施加以控制，而后发生的则通过监视和观察去做进一步的识别、度量和应对。根据风险因素发生的概率和损失量，确定风险量，并进行分级，级别划分为很小、小、中等、大、很大。在完成上述风险度量后，管理层要确定项目存在的潜在投机风险事件、项目拟索赔点和需交待的有关事项，由项目部进一步确定施工阶段的潜在风险事件，集体研究，确定出项目风险的应对和控制的优先序列安排，对于概率高、后果严重、影响范围大和时间近的应该优先应对和控制，并随着工程的进展，对其它潜在风险事件安排应对和控制，规避风险。3.4施工管理中的主要风险源。主要有：投标文件、合同条款、市场、地质、自然、环境、交通、文物、地下设施变化，设计图、设计变更、设计标准及规范变化，地方政府、村民、农民工影响，法律、政策影响，工期、业主要求变化，资金、费用影响，国际时局变化，等等，不同地域、不同时期、不同管理者，影响的范围和程度都有不同，要根据项目情况逐一预测、分析、总结。3.5编制项目风险清单和风险报告。在风险识别、评估和响应的基础上，根据项目的特点、当地的人文环境和企业自身能力等，以工程合同为依据，以国家相关法律为准绳，以保证项目顺畅施工为基础，以项目效益最大化为前提，编制《项目风险评估清单》，编制详细的《风险评估报告》，以便风险管理、逐项研究，集体决策拟采用的风险对策。3.6风险损失的不确定性。风险是给定情况下一定时期可能发生的各种结果间的差异，它的两个基本特征是不确定性和损失。所谓“风险”，是指可能发生，但是不期望发生或不在计划内的事件。风险产生的原因一般包括事件的偶然性、外界的干扰、人们的非正常行为。每个项目有较高期望值，也都有风险的存在，也必须进行风险分析。3.7定期风险分析，随时掌握风险影响程度。按照国际惯例，建筑业原本是高风险行业，各国承包商对风险管理相当重视。我国土木工程规模具日益庞大、复杂，施工项目不断朝机械化、科技化、信息化、智能化、综合化和环保化等的现代化方向发展，同时，工期长、投资大、科技含量高，施工企业从参加招投标与签约、施工准备、施工阶段，到竣工交付使用，都可能遭遇各种类型的风险，比如，政策性的风险以及人文环境、自然环境、国际事态等等，可能随着工程进展不断发生、随时变化。定期分析风险、掌握和认识风险，更有利于风险化解的对策研究。对任何一个项目可以有最佳的期望值，但更应该要有最坏的准备。“最坏的准备”在项目管理中就是进行项目的风险量化对比分析。4、浦南项目风险分析实例浦南高速公路是全国第一个采取大标段费用总承包方式的公路施工项目，总承包合同价20.0854亿元。自2005年12月1日进场后，根据投标文件、合同和现场情况，对总承包合同进行全面风险分析。4.1浦南合同条款风险分析。合同有关费用的主要条款如下（合同原条款）20.4业主的风险:属于业主的风险包括：（1）战争、入侵；（2）暴乱、骚乱。但纯属施工总承包单位或其分包人派遣与雇用的人员由于本合同工程施工原因引起者除外；（3）地震里氏7级以上对本工程造成的灾害损失（应由保险理赔的损失部分除外）。地震级别以当地地震局提供的资料为准据。42.1永久用地的征用:

（3）永久占地产生的边角地征迁由业主负责办理，其费用由施工总承包单位承担，包含在风险补偿金报价中，不单独进行报价。（4）除互通变更外，所有变更引起永久占地征迁费用与其他各种土地费用均由施工总承包单位承担。51.8变更费用增减：除互通数量增减及其规模变化，应增减合同总价外，其他各项变更均不增减合同总价。变更费用增减的计算原则按《浦南高速公路变更管理办法》执行。51.9风险补偿金施工总承包单位风险补偿应在投标清单中报价，并以投标报价清单100章～700章的投标报价（含暂定金）合计为基数，费率及合价由投标人自行测算确定。风险补偿金作为本工程（含暂定金项目）在实施期间所有各种可能发生的设计完善；工程变更；材料设备（货源、运输、规格等）变化；价格波动；水沟、水渠、通道、天桥顺接工程及完善；永久用地征迁产生的边角地及其征迁；水田改旱地；人、畜饮用水；保险理赔不足的各项损失；除20.4条所列的业主风险之外的各种风险的费用包干补偿。风险补偿金作为包干总价的一部分，按工程进度款同比例支付。70.1合同费用的增加或减少：不管什么原因,在合同执行期间，由于人工和材料的价格涨落因素都不对价格进行调整。70.2后继的法规：在建设期间，任何政策的调整均不考虑。分析结果：从合同条款看，除“战争、强烈地震”、“互通数量增减“外，所有设计变更、工程完善、工程量差、施工图差错漏、变更引起的征地及拆迁、市场波动、工程主体引起的征地补偿及顺接、国家政策、地质灾害、自然风险等等，一切风险都由承包商承担。由于设计原本标准低，在3年建设期、2年缺陷责任期、5年的保修期过程中，“设计变更、工程完善”，更是不可控风险，是无底洞。4.2合同清单费用风险分析：进场后，三次组织技术、计经人员集中办公，一是按施工图做好0#台帐，对施工图工程数量进行彻底清理；二是清理施工图的差错漏；三是相对清单做好对照表。经过分析合同工程量清单相对施工图差错计1960万元（正负抵消）占合同的1%。单价除路基土石方有15%利润、稍微偏高外，隧道单价利润5%左右，桥涵基本没有利润，防护工程单价普遍亏损（如：锚索150元/m、浆砌112-125元/m3）。总体综合起来利润并不高。另外还承担工程引起地方的顺接、土地补偿等费用1958万元、业主车辆等费用2200多万元等，交工及竣工检测费850多万元，以上占合同价的2.5%。4.3施工管理过程风险分析（动态分析）随着施工陆续展开，设计、业主管理、地方、市场、政策、自然等多方面带来的风险逐步体现出来。主要是：（1）建设管理上，从监理（驻地办、总监办）、代表处、办事处、项目管理部、业主到南平市高指、省高指、省交通厅、省重点办、省政府等，管理机构多，造成的困难也多，一是多层次的指挥的人员虽多，具体事情却相互推脱；二是施工单位多花钱的事情都同意，减少成本支出的事情却点头的人少、摇头的人多。面临诸多机构、人员，提起增加费用的事大多以“总包”为由一推了之。（2）由于是总承包，各个管理层已“一包了之”的心态，施工标准严格要求，增加投资的变更单容易批，优化设计的负变更非常难批。（3）2007年3季度以后，市场风险尤为突出，物价上涨，人工费提高，高峰期钢材上达60%以上、沥青上涨幅度达70%。（4）地方都把总承包20多个亿的大项目，看做是“大肥肉”，于是要求多、收费多、阻挠多、打注意的人多，全线仅增加小涵洞28座、过水设施110多处。（5）自然风险突出。每年都有七八次台风、暴雨，还有2008年冰灾，每年不但有直接损失，等还有工期损失。（6）业主及省高指要求标准提高逐渐增多，如纵梁、钢筋网、ETC、封层改稀浆封层。等等。（7）人员履约处罚多。进场人员由于不符合合同要求，处罚921万元，后期更换处罚140万元。（8）地方税金增加。主要是资源税、个税、城建税等增加860万元。终上所述，总承包模式下，“天灾人祸”造成总承包的风险逐步扩大，从合同本身讲，作为业主多年研究，针对“总承包”打造的专用条款，更是严密无缝，下一步索赔工作更是“无缝可钻”。但是，经过分析，有了研究对策的基础材料。随着工程进展加快，经测算风险逐步加大，增加费用由2006年0.54亿元，到2007年上半0.88亿元，到2007年底1.8200亿元，到2008年上半年2.8490亿元，到2008年3季度3.5500亿元，结束达到近5.8亿元）；风险分析报告定期报业主。第三部分：施工中风险研究与对策1．施工中风险与对策研究是化解风险的关键工程施工合同是建设工程的主要合同，是工程建设质量控制、进度控制、投资控制的主要依据。在市场经济条件下，承发包双方的权利义务关系主要是通过合同来确定的，同时，建筑工程具有规模大、工期长、材料设备消耗大、产品固定、施工生产流动性强、受自然和社会环境因素影响大等特点。由于目前建筑市场处于买方市场的情况下，承发包交易中过度向发包人倾斜，承包人处于不利地位，承担过多的风险，已严重制约施工企业的发展，因此，尽可能有效地防范和控制施工合同的风险是每个施工企业面临的问题。如果风险太大，必将严重引起进度、质量、安全隐患，有效的控制风险、化解风险是做好施工，促进企业发展的有效途径。2．合同不严密性。虽然从合同条件规定看，业主在合同中应承担的风险较多，但在目前，业主利用有利的竞争地位和起草合同的便利条件，在合同中把相当一部分风险转嫁给承包人，主要有合同存在单方面的约束性，不平衡的责权利条款，合同内缺少和有不完善的转移风险的索赔、保险等条款，缺少因第三方造成工期延误或经济损失的赔偿条款，缺少对发包人、驻工地代表或监理工程师工作效率低或发出错误指令的制约条款等。3.施工企业的风险内容项目风险因素比较多。根据FIDIC施工合同条件的条款、按照“近因易控”的原则，即谁能最有效地防止和谁能最方便地处理风险，就由谁来承担该“风险”的原则，在业主和承包商之间分担风险。但是，我国尽管2009版招标文件、九部委59号令标准合同比较公正，具体到项目和项目专用条款，却是业主尽量将风险转嫁给施工单位，以及还要承担不应承担的费用，增加施工单位的风险，也造成施工企业利润被挤占，亏损的可能性大幅增加。施工企业在施工全过程中承担的、或受影响风险主要有以下几点：（1）合同条款。专用条款苛刻或不公正引起的费用、工期、资源投入风险。（2）报价风险。随着建筑市场竞争日趋激烈，投标时竞相压价，最终只能以微利或成本价，甚至不惜以低于成本的价格承包工程。发包时要求签订固定价合同。过度竞争造成施工企业合理利益的流失，给企业正常经营和生产带来诸多困难，在施工过程中稍有管理不当，就可能亏本经营。（3）设计风险。施工图差错漏、地质不详、地下设施及文物不清、山体不稳等等引起的风险。（4）资金风险。拖欠工程款是施工企业确知无法避免，又不得不承受的一个重大风险因素。实质上是业主把投资成本和投资风险转嫁给施工企业的不平等市场行为，大多数施工企业承受巨大的财务风险。（5）安全生产风险。施工企业一旦遭遇无论什么因素引起的安全事故，用于抢救、处理的精力和费用往往很大，还要承受巨大的经济、信誉损失。（6）质量风险。根据《建设工程质量管理条例》，施工单位必须按图施工，符合设计要求、技术要求和合同约定施工，各种因素也会带来巨大风险，如：外来材料、管理、措施、工艺、外界影响等引起的风险。（7）缺陷期、质保期风险。随着质量终身制推行，这个风险越来越大。也是最难精确界定责任的风险。（8）自然风险。主要是滑塌、雨雪等自然界不可抗拒的因素造成的风险。（9）当地政府、村民、环境影响。主要政府部门收费、征地、道路、增加设施等引起的风险，以及村民堵路、阻工等影响引起的风险。（10）市场、政策、国际时局、法律影响。物价波动、政策变化、时局动荡等，这个对施工造成的风险大、难预测、防范难。4、施工风险的应对措施和对策4.1项目对所分析、确定的风险源、风险事件，必须有主动意识，超前考虑，积极建立具体的应对措施，规避和控制、减少风险。4.2制定风险控制责任制。风险清单建立后，必须分配和落实具体项目风险事件的控制责任，对所需要控制的项目风险事件，都必须落实负责控制的具体人员并规定他们所负的具体责任，且由专人负责，确保有效开展风险控制工作。4.3跟踪评估并动态调整。项目必须按照上级风险分析报告，抓好落实，坚持集体例会研究，沟通决策，跟踪评估已确定风险事件控制活动的效果、监测风险发展，并在整个项目进程中，及时收集和分析与项目风险相关的各种信息，获取风险信号，预测未来的风险